ผลศึกษาเขตเศรษฐกิจพิเศษ:ตั้งคณะทำงานทดลองบริหารชร/ตาก

เปิดผลการศึกษาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ลดหย่อนภาษี ให้สิทธิ์ถือครองที่ดิน ส่งเงินออกนอกราชอาณาจักร ตั้งคณะทำงานทดลองบริหารจัดการในพื้นที่นำร่องเชียงรายและตากก่อนเพื่อรองรับการย้ายฐานเข้าลงทุนในระยะสั้น

ในการประชุมคณะกรรมการพิจารณาแนวทางการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจชายแดนทั้งที่ 3 / 2547 เมื่อวันพุธที่ 13 ตุลาคม 2547 ที่กรุงเทพมหานคร ซึ่งมีนายสมเจตน์ เตรคุพ รองเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นประธาน การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยได้นำเสนอรายงานผลการศึกษาเขตเศรษฐกิจพิเศษซึ่งศึกษาโดยบริษัท สำนักงานกฎหมายมีชัย ฤชุพันธุ์ และขณะนี้ได้ส่งมอบรายงานฉบับสมบูรณ์ให้คณะกรรมการพิจารณาแนวทางการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจชายแดนพิจารณาแล้ว

สาระสำคัญของการศึกษาระบุว่าได้ศึกษาจากประสบการณ์เขตเศรษฐกิจในต่างประเทศ ได้แก่ จีน ดูไบ จอร์แดน ยูเครน อิหร่าน รัสเซีย ฟิลิปปินส์ โดยประเทศที่ประสบความสำเร็จสูงสุดและเป็นต้นแบบในการพัฒนาคือ จีน โดยเฉพาะเขตเศรษฐกิจพิเศษเสิ่นเจิ้น มีการเพิ่มขึ้นของ GDP (1979-1999) ในอัตราร้อยละ 31.2/ปี โดยการนำประสบการณ์จากต่างประเทศมาประยุกต์ใช้จะพิจารณาดังนี้

ลักษณะร่วมเขตพิเศษที่ประสบความสำเร็จ คือการไม่จำกัดประเภทของกิจกรรม องค์กรบริหารมีอิสระในการบริหารจัดการและมีอำนาจอนุมัติอนุญาตให้ดำเนินการทุกประเภท องค์กรบริหารเป็นผู้จัดการสาธารณูปโภค พัฒนาคุณภาพชีวิต สิ่งแวดล้อม สาธารณสุข และการศึกษาแก่ผู้ประกอบการและผู้อยู่อาศัย ให้สิทธิพิเศษแก่ผู้ประกอบการและผู้อยู่อาศัย นำระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในและมีการประชาสัมพันธ์ที่ดี

ส่วนปัญหาที่ทำให้การจัดตั้งเขตพิเศษล้มเหลวคือองค์กรบริหารจัดการไม่มีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการให้บริการ ล่าช้า มีขั้นตอนมาก และมีการทุจริต สถานการณ์ทางการเมือง ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนและ ขาดการประชาสัมพันธ์

โดยกรอบแนวคิดในการยกร่าง พ.ร.บ. เขตพิเศษควรมีลักษณะสำคัญคือเป็นกฎหมายกลาง แยกองค์กรกำหนดนโยบายเขตพิเศษออกจากองค์กรบริหารจัดการเขตพิเศษ องค์กรบริหารจัดการเขตพิเศษมีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ มีการจัดการที่ดีสามารถให้บริการอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ สามารถครอบคลุมกิจกรรมได้หลากหลาย มีระบบสาธารณูปโภคครบถ้วนและมีการวางผังที่ดี ให้สิทธิพิเศษแก่ผู้อยู่อาศัยและผู้ประกอบการ การดำเนินการสอดคล้องกับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการและเป็นไปในทิศทางเดียวกัน

ทั้งนี้ความหมายเขตพิเศษหมายถึง พื้นที่เฉพาะที่กำหนดขึ้นเพื่อประโยชน์ในการส่งเสริม สนับสนุน อำนวยความสะดวก รวมทั้งให้สิทธิพิเศษบางประการในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ภายในเขตพื้นที่เช่น อุตสาหกรรม การเกษตรกรรม พาณิชยกรรม การท่องเที่ยว การบริการ หรือการอื่นใดพัฒนาต้นแบบการบริหารจัดการที่ดี หรือจัดตั้งเพื่อประกอบการเสรี โดยการจัดตั้งเขตพิเศษขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาล

โดยมีกลไกบริหารจัดการ 2 ระดับคือ 1.คณะกรรมการนโยบายเขตพิเศษ นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รองนายกรัฐมนตรีเป็นรองประธาน รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง ลศช. และผู้ทรงคุณวุฒิเป็นกรรมการ ทำหน้าที่เสนอ ครม.เกี่ยวกับนโยบายเขตพิเศษและเสนอแนะ ครม.ในการตั้งเขตพิเศษแต่ละแห่ง ตลอดจนกำกับการดูแลการดำเนินการของเขตพิเศษแต่ละแห่งให้เป็นไปตามนโยบายและจัดตั้งสำนักงานนโยบายเขตพิเศษเป็นหน่วยงานในกำกับของรัฐในฐานะองค์การมหาชนที่มีอำนาจหน้าที่สำคัญศึกษาความเหมาะสมของพื้นที่ ความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจและการเงิน ในการจัดตั้งเขตพิเศษ ผลกระทบด้านต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นจากการจัดตั้งเขตพิเศษ และความคุ้มค่า ในการตั้งเขตพิเศษ เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการนโยบาย ส่งเสริมและสนับสนุนกิจการของเขตพิเศษ และเป็นฝ่ายธุรการและวิชาการแก่คณะกรรมการนโยบาย

2.คณะกรรมการบริหารเขตพิเศษ ประกอบด้วย ประธานกรรมการ ผู้ว่าการเขตพิเศษ ผู้ว่าราชการหัวหน้าผู้บริหารท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิ ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและกำกับดูแล การบริหารเขตพิเศษ โดยผู้ว่าเขตพิเศษ ซึ่งเป็นมืออาชีพที่จ้างเข้ามาเป็นผู้บริหารจัดการเขต

ทั้งนี้กระบวนการจัดตั้ง ประกอบด้วย 1.คณะกรรมการนโยบายกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการจัดตั้งเขตพิเศษ 2. สำนักงานคณะกรรมการนโยบายศึกษาความเหมาะสมของพื้นที่ ความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจและการเงิน ผลกระทบด้านต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นจากการจัดตั้งเขตพิเศษ ความคุ้มค่าในการจัดตั้งเขตพิเศษ พร้อมทั้งรายละเอียดเกี่ยวกับทุนประเดิม วิธีบริหารจัดการ สิทธิพิเศษที่จะให้แก่ผู้ประกอบการ/ผู้อยู่อาศัย และความสัมพันธ์กับจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อเสนอต่อคณะกรรมการนโยบาย 3.เสนอคณะรัฐมนตรีอนุมัติหลักการและตราพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเขตพิเศษ

อำนาจหน้าที่เขตพิเศษ มีอำนาจในการบริหารจัดการแบบเบ็ดเสร็จ ดังนี้

1) การพัฒนาพื้นที่ คือการจัดหาที่ดิน/อสังหาริมทรัพย์ เขตพิเศษสามารถจัดซื้อ เช่าซื้อ เวนคืน ให้เอกชนนำที่ดินมาร่วมลงทุน โดยตีราคาที่ดินเป็นทุน ตลอดจนสามารถถมทะเลได้ (ภายใต้เงื่อนไขเมื่อได้ทำ EIA แล้วเหมาะสม และได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการนโยบายแล้ว) ,จัดวางผังเมืองและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน จัดทำผังเมืองภายในเขตใหม่ จัดรูปที่ดินและจัดสรรที่ดิน (อำนาจตามกฎหมายเกี่ยวข้อง) / พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น,การพัฒนาพื้นที่ คณะกรรมการบริหารเขตพิเศษจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการพัฒนาพื้นที่ภายในเขตพิเศษ ซึ่งต้องกำหนดเวลาแล้วเสร็จไว้ด้วยโดยการดำเนินเขตพิเศษจะดำเนินการเอง จ้างบุคคลอื่นดำเนินการตั้งบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชน จำกัด หรือร่วมกับบุคคลอื่น/องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น / หน่วยงานของรัฐ

2) ให้บริการ/อำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัยและผู้ประกอบธุรกิจ ให้บริการตามหลัก Area-based management โดยเขตพิเศษต้องสามารถให้บริการทุกเรื่องแก่ผู้ประกอบการ/ผู้อยู่อาศัยได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ โดยมีอำนาจในการอนุมัติ อนุญาตจดทะเบียนตามกฎหมายอื่น แต่ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์วิธีการของกฎหมายและอยู่ในการตรวจสอบดูแลของส่วนราชการเจ้าของอำนาจ ทั้งนี้ ในการอนุมัติ อนุญาตต่างๆ ให้เขตพิเศษเรียกเก็บค่าธรรมเนียมร่วมถึงเก็บค่าบริการตามที่คณะกรรมการบริหารกำหนดและให้คืนบางส่วนให้องค์กรท้องถิ่น โดยผู้ประกอบการจะเลือกขอรับบริการจากเขตพิเศษหรือองค์กร ปกครองท้องถิ่นก็ได้ ตามหลักการแข่งขันในให้บริการสาธารณะ

ด้านความสัมพันธ์กับจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดมีส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบายและกำกับดูแลการดำเนินการของเขตพิเศษ โดยเป็นกรรมการโดยตำแหน่งในคณะกรรมการบริหารเขตพิเศษและจังหวัดต้องบูรณาการแผนยุทธศาสตร์ แผนปฏิบัติการ และแผนอื่นๆ ให้สอดคล้องกับแผนปฏิบัติการของเขตพิเศษ

ความสัมพันธ์กับประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและกำกับดูแลการดำเนินการของเขตพิเศษ โดยกำหนดให้ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นกรรมการโดยตำแหน่งในคณะกรรมบริหารเขตพิเศษ นอกจากนี้พื้นที่จะได้รับการพัฒนาอย่างรวดเร็วและรายได้ของประชากรสูงขึ้น และท้องถิ่นสามารถลดค่าใช้จ่ายด้านการจัดทำสาธารณูปโภคลงเป็นจำนวนมาก เนื่องจากเขตพิเศษจะเป็นผู้ดำเนินการเป็นส่วนใหญ่และสามารถนำไปใช้ในการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น การศึกษา การพัฒนาคุณภาพชีวิต และการพัฒนาด้านอื่นๆ ได้มาก

สิทธิพิเศษของผู้ประกอบการและอยู่อาศัยในเขตพิเศษ :

- สิทธิพิเศษด้านภาษีอากร 1.การลดหย่อนหรือยกเว้นอากรขาเข้า ภาษีสรรพสามิต และค่าธรรมเนียมพิเศษตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน 2.การลดหย่อนอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล 3.สิทธิหักค่าใช้จ่ายก่อนการเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดานอกจากที่กำหนดไว้ในประมวลรัษฎากร

- สิทธิพิเศษอื่น 1.สิทธิในการนำคนต่างด้าวเข้ามาอยู่และทำงานในราชอาณาจักร 2.สิทธิในการถือกรรมสิทธิที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ของคนต่างด้าว 3.สิทธิในการถือครองหรือเปิดบัญชีเงินฝากเป็นเงินตราต่างประเทศกับสถาบันการเงิน 4.สิทธิในการนำหรือส่งเงินออกไปนอกราชอาณาจักร

เขตพิเศษรูปแบบเฉพาะ : นิคมอุตสาหกรรมทั่วไป/เขตประกอบการเสรี

- การจัดตั้งและดำเนินการ เขตพิเศษจัดตั้งเอง (ภายใน/ภายนอกเขตพิเศษ) หรือเอกชนขออนุญาตจัดตั้งโดยในการการดำเนินการ ถ้าเขตพิเศษตั้งเอง ถือเป็นส่วนหนึ่งของเขตพิเศษแต่ถ้าเอกชนขออนุญาตตั้ง ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์/วิธีการ/เงื่อนไขในใบอนุญาต

- สิทธิพิเศษ นิคมที่เขตพิเศษจัดตั้งเองจะได้รับสิทธิพิเศษที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเขตพิเศษ/ นิคมเอกชน ได้รับสิทธิพิเศษตามที่กำหนดในใบอนุญาต

ความซ้ำซ้อนกับ กนอ.เมื่อจัดตั้งเขตพิเศษ จะต้องโอนกิจการ ทรัพย์สิน หนี้สินพนักงาน ไปเป็น "สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพิเศษ" โดยให้ผู้ว่าการ กนอ.เป็นเลขาธิการคณะกรรมการนโยบายเขตพิเศษ และเมื่อมีการตราพระราชกฤษฎีกาจัดตังเขตพิเศษแต่ละแห่งแล้วให้โอนพนักงานไปอยู่เขตพิเศษต่อไป

ที่ประชุมวันนั้น ฝ่ายเลาขานุการได้เสนอความเห็นว่ากฎหมายเขตพิเศษเป็นเรื่องใหม่ของประเทศที่ออกแบบรูปแบบการบริหารจัดการเป็นพิเศษสำหรับการพัฒนาพื้นที่เฉพาหลายรูปแบบรวมถึงเขตเศรษฐกิจชายแดนด้วย การยกร่างใช้คาดว่าจะต้องใช้ระยะเวลานาน เนื่องจากมีผลกระทบกับอำนาจในการบริหารจัดการของหลายหน่วยงาน ดังนั้น ระหว่างที่การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยดำเนินการยกร่างกฎหมายตามขั้นตอนนั้น เห็นควรให้จัดตั้งคณะทำงานเพื่อทดลองบริหารจัดการในรูปแบบเขตพิเศษในพื้นที่นำร่องคือเขตเศรษฐกิจชายแดน เพื่อให้รองรับการย้ายฐานเข้าลงทุนในระยะสั้น

ที่ประชุมได้พิจารณากันอย่างกว้างขวางในรูปแบบการจัดตั้งกลไกการทำงานทดลองนำร่อง โดยเห็นด้วยกับการจัดตั้งคณะทำงานเพื่อทดลองนำร่องดำเนินการโดยนำแนวคิดจากฎหมายเขตพิเศษไปปรับใช้ซึ่งอาจไม่สามารถใช้ได้เต็มรูปแบบเนื่องจากยังไม่ได้ออกเป็นกฎหมายที่จะให้อำนาจแก่คณะทำงาน โดยที่ประชุมเห็นว่าการดำเนินการมีความเป็นไปได้ใน 2 ลักษณะคือ 1.ดำเนินการในลักษณะเดียวกับนโยบายรัฐบาลที่มีการแปรรูปหน่วยงานราชการไปเป็นรูปแบบบริษัท ได้แก่ กรมธนารักษ์ โดยคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบในการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีให้อำนาจในการดำเนินการ หรือ 2.ดำเนินการภายใต้กลไกที่มีอยู่เดิม โดยใช้ระบบ CEO ที่มุ่งเน้นการบริหารจัดการแบบเบ็ดเสร็จ โดยอาศัยกลไกการประสานงานเป็นหลัก ได้แก่ การจัดตั้งคณะทำงานที่มีผู้ว่าราชการจังหวัด CEO เป็นประธาน ควบคุมดูแลการพัฒนาระดับพื้นที่ ในขณะที่การลงทุนให้อำนาจบริหารจัดการแบบเบ็ดเสร็จในลักษณะ CEO กับผู้แทน กนอ.ควบคุมดูแลการอนุมัติ อนุญาต และการให้บริการเบ็ดเสร็จ ณ จุดเดียว ทั้งนี้เห็นควรให้ทดลองดำเนินการใน 2 แห่ง คือเขตเศรษฐกิจชายแดน จ.เชียงราย และเขตเศรษฐกิจชายแดน จ.ตากก่อน
************

โครงการความร่วมมือด้านข่าวภูมิภาค พลเมืองเหนือ-ประชาไท