วันปาฐกถาป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 10 เมื่อวันที่ 9 มี.ค. ที่ผ่านมา ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ องค์ปาฐกประจำปี 2550 กล่าวปาฐกถาในหัวข้อ "จารีตรัฐธรรมนูญไทย กับสันติประชาธรรม" ประชาไทถอดความของสาระของปาฐกถาแบบคำต่อคำมาไว้ที่นี้
*******
"จารีตรัฐธรรมนูญไทย กับสันติประชาธรรม"
ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 10
โดย ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
วันที่ 9 มีนาคม 2550 วันคล้ายวันเกิด ศ.ป๋วย อึ๊งภากรณ์
ท่านอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่านประธานคณะกรรมการดำเนินการจัดงานปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 10 ท่านผู้มีเกียรติ
ผมขอขอบคุณคณะกรรมการคัดเลือกองค์ปาฐก ที่เลือกผมเป็นผู้แสดงปาฐกถาป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 10ในวันนี้ นับเป็นเกียรติยศอันยิ่งใหญ่เหนือกว่าเกียรติยศใดๆ ที่เคยได้รับตลอดช่วงแห่งชีวิต
อาจารย์ป๋วย เป็นสามัญชนผู้ยิ่งใหญ่ ผู้มีความเป็นมนุษย์อันสูงส่ง ผู้มีความเอื้ออาทรต่อเพื่อนมนุษย์ด้วยกัน ชนิดที่หาที่เปรียบมิได้ ใครก็ตามที่เคยทำงานร่วมกับอาจารย์ป๋วย ไม่ว่าในฐานะใด หรือเคยใกล้ชิดอาจารย์ป๋วย ไม่ว่าในฐานะใด ย่อมมีลาภอันประเสริฐ เพราะนอกจากได้เรียนรู้ความคิดของอาจารย์ป่วยแล้ว ยังมีโอกาสศึกษาวัตรปฏิบัติของอาจารย์ป๋วยอีกด้วย
ในทัศนะของอาจารย์ป๋วย คุณธรรมพื้นฐานของมนุษย์อยู่ที่ความจริง ความงาม และความดี เมื่ออาจารย์ป๋วยกล่าวถึงชีวิตของตนเอง อาจารย์ป๋วยยกย่องแม่และครูว่าเป็นผู้ปูพื้นฐานแห่งชีวิต ผมเจริญรอยตามอาจารย์ป๋วย ด้วยการกล่าวยกย่องสรรเสริญแม่ผู้ตรากตรำลำบากทั้งกายและใจในการเลี้ยงดูลูกให้อยู่ดีกินดีและมีการศึกษาที่ดี อาจารย์ป๋วยกล่าวยกย่องครูที่โรงเรียนอัสสัมชัญ และ London School of Economics and Political Sciences ผมขอกล่าวยกย่องครูที่โรงเรียนวัดบวรนิเวศ และ
อาจารย์ป๋วยกล่าวยกย่องเพื่อนร่วมงาน ทั้งในกระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย ที่มีส่วนร่วมผลักดันการพัฒนาประเทศ และต่อต้านการทุจริตประพฤติมิชอบ เมื่อผมเริ่มรับราชการเป็นอาจารย์ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผมมีโชคหลายชั้น ผมโชคดีที่เป็นลูกน้องอาจารย์ป๋วย ผมโชคที่ที่มีอ.อัมมาร สยามวาลาเป็นเพื่อนร่วมงาน ผมโชคดีที่มีกัลยาณมิตรอย่างอ.ชาญวิทย์ เกษตรศิริ และอ.เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม และผมโชคดีที่มีเพื่อนร่วมงานที่เอื้ออาทรต่อกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อ.ชูศรี มณีพฤกษ์
อาจารย์ป๋วยกล่าวยกย่องภรรยาผู้ร่วมทุกข์ร่วมสุข ผู้เป็นคู่คิดและผู้ให้กำลังใจตลอดชีวิต ผมขอยกย่องผู้หญิงอีกคนหนึ่งในชีวิตของผม ซึ่งเป็นเจ้านายของผมที่บ้าน (เสียงหัวเราะลั่นห้อง) และก็เป็นเจ้านายของผมที่ทำงาน ศ.ดร.ปราณี ทินกร
ท้ายที่สุด ผมโชคดีที่มีลูกที่เป็นคนดี มีความรับผิดชอบต่อตนเองและผู้อื่น ในประการสำคัญ ไม่เอารัดเอาเปรียบและเบียดเบียนผู้อื่น
ที่จบไปนั้น เป็นรายการออสการ์ 2550 ต่อไปนี้เป็นรายการปาฐกถา (ฮา)
()()()
ผมเลือกปาฐกถาเรื่อง "จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม" มีหัวข้อที่ผมจะพูดถึงทั้งหมด 5 หัวข้อ บางหัวข้อผมจะกล่าวอย่างสั้นๆ
หัวข้อแรก คือ บทนำ
หัวข้อสอง คือ สังคมการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475
หัวข้อสาม คือ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทย
หัวข้อที่สี่ คือ แนวความคิดอ.ป๋วย ในเรื่องสันติประชาธรรรม
หัวข้อสุดท้าย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม
()()()
บทนำ
อยากจะเริ่มพูด โดยการเริ่มต้นว่า เวลาที่ผมใช้คำว่าจารีตรัฐธรรมนูญ ผมแปลจากอังกฤษว่า Constitutional Convention
Constitutional Convention ตามความหมายของรัฐธรรมนูญอเมริกา กับตามความหมายของรัฐธรรมนูญอังกฤษ แตกต่างกัน
เวลาที่รัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกาพูดถึง Constitutional Convention รัฐธรรมนูญอเมริกันหมายถึงการประชุมเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อาจจะหมายถึงสภารัฐธรรมนูญ หรืออาจจะหมายถึงองค์กรรัฐธรรมนูญ
ในขณะที่ภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษ Constitutional Convention เป็นจารีตธรรมเนียมทางด้านรัฐธรรมนูญ เป็นกฎกติกาที่ไม่มีลายลักษณ์อักษร ไม่มีผลบังคับทางกฎหมาย แต่มีการปฏิบัติต่อเนื่องกันมาเป็นเวลายาวนาน ใครที่ไม่ทำตามจารีตรัฐธรรมนูญ ก็อาจจะถือว่าละเมิดรัฐธรรมนูญ เพียงแต่ว่าไม่มีบทลงโทษตามกฎหมาย
ยกตัวอย่างที่อังกฤษ มีตัวอย่างที่สืบทอดกันมา ที่ว่าหัวหน้าพรรคการเมืองที่มีส.ส. มากที่สุดในสภาผู้แทนราษฎร จะเป็นนายกรัฐมนตรี กฎกติกานี้ไม่มีลายลักษณ์อักษร แต่ในทางปฏิบัติ หัวหน้าพรรคซึ่งมีส.ส.มากที่สุดในสภาผู้แทนราษฎร จะได้รับแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ควีนอลิซาเบ็ทก็เคยละเมิดจารีตอันนี้
ปาฐกถาในวันนี้ จะจำกัดการวิเคราะห์เฉพาะจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ไม่ได้พูดถึงจารีตรัฐธรรมนูญโดยทั่วไป และผมจำเป็นจะต้องกล่าวตั้งแต่ต้นว่า ผมได้ประโยชน์และได้รับอิทธิพลจากงานเขียนของศ.นิธิ เอียวศรีวงศ์ แห่งมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน องค์ปาฐกป๋วย อึ๊งภากรณ์คนที่สี่ เรื่องรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมการเมืองไทย
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ เป็นมือที่มองไม่เห็น แม้จะไม่ใช่หัตถ์ของพระผู้เป็นเจ้าของมาราโดนา (ฮาลั่นห้อง) เพราะว่าหัตถ์ของพระผู้เป็นเจ้าของมาราโดนานั้นทั่วโลกมองเห็น เพียงแต่ว่ากรรมการในสนามมองไม่เห็น แต่ว่ามีความสำคัญในระนาบเดียวกับ Invisible Hand ของ Adam Smith ในขณะที่ Invisible Hand ของ Adam Smith ทำหน้าที่กำกับตลาดผลผลิตและตลาดปัจจัยการผลิต
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่กำกับการเขียนรัฐธรรมนูญ ผมคิดว่านักสังคมศาสตร์มีความจำเป็นที่จะต้องหันกล้องส่องให้เห็นว่า ในสังคมการเมืองไทยมี "จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ" ซึ่งเป็นกฎกติกาว่าด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญที่ไม่มีลายลักษณ์อักษร
ในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ ของประเทศไทย หรือของประเทศอื่นใดก็ตาม มักจะมีหมวดที่ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือว่าด้วยการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ บทบัญญัติในหมวดดังกล่าวนี้ ส่วนใหญ่ก็จะกำหนดเรื่องกระบวนการของการแก้ไขหรือร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ กำหนดเรื่องกฎการลงคะแนนเสียง แต่ไม่ได้ก้าวล่วงไปกำหนดสาระของรัฐธรรมนูญที่จะแก้ หรือรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะร่าง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยทำทั้งสองอย่าง คือมีทั้งจารีตในส่วนที่เกี่ยวกับการร่างรัฐธรรมนูญ และทั้งจารีตในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสาระสำคัญของตัวรัฐธรรมนูญด้วย
ปาฐกถานี้ต้องการเสนอบทวิเคราะห์สองประเด็นใหญ่ ประเด็นที่หนึ่งคือ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ มีสภาพเสมือนหนึ่งมือที่มองไม่เห็น ทำหน้าทีกำกับการเขียนรัฐธรรมนูญ เราจำเป็นจะต้องทำความเข้าใจเรื่องนี้ มิฉะนั้นเราก็จะไม่เข้าใจว่า ทำไมรัฐธรรมนูญที่ร่างในสังคมการเมืองไทย จึงมีสภาพดังที่มันเป็นอยู่
บทวิเคราะห์ที่สอง ต้องการจะนำเสนอว่า จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ที่ดำรงอยู่ในปัจจุบัน ไม่เกื้อกูลกระบวนการปฏิรูปการเมือง ไม่สามารถที่จะนำพาสังคมไทยไปสู่สันติประชาธรรมได้
นี่เป็นสาระสำคัญที่ผมต้องการจะพูดในวันนี้
()()()
สังคมการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475
"ในประวัติศาตร์ที่เป็นมา
รัฐธรรมนูญเผด็จการไม่เคยให้ผลผลิตรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย"
ประวัติศาสตร์การเมืองหลังปี 2475 นั้น เป็นประวัติศาสตร์การต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังสามกลุ่ม คือกลุ่มอำมาตยาธิปไตย กลุ่มยียาธิปไตย และกลุ่มพลังประชาธิปไตย
กลุ่มพลังอำมาตยธิปไตย ถ้าใช้วาทกรรมของประชาธิปไตยแบบไทยในยุคสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ก็หมายถึงนักการเมือง ข้าราชการ
กลุ่มพลังยียาธิปไตย ถ้าใช้วาทกรรมของประชาธิปไตยแบบไทยในยุคสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ก็หมายถึงนักการเมืองการอาชีพ
การต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังทั้งสามนี้มีสองด้าน ด้านหนึ่งเป็นการต่อสู้เชิงผลประโชน์ อีกด้านหนึ่งเป็นการต่อสู้เชิงอุดมการณ์ ผลของการต่อสู้ที่เกิดขึ้นก็คือ มีวัฏจักรการเมืองและมีวัฏจักรรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญมีการเปลี่ยนแปลงเป็นวัฏจักรเหมือนกับวัฏจักรการเมือง
ในประวัติศาตร์ที่เป็นมา รัฐธรรมนูญเผด็จการไม่เคยให้ผลผลิตรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย
รัฐธรรมนูญ 2490 ให้ผลผลิตรัฐธรรมนูญ 2492 ซึ่งค่อนข้างเป็นประชาธิปไตย แต่มันเป็นเพราะมีอุบัติเหตุในทางการเมือง นั่นเป็นเพราะว่า ผู้ก่อการรัฐประหารในปี 2490 นั้น เชิดนายควง อภัยวงศ์ และพรรคประชาธิปัตย์ขึ้นมาบริหารราชการแผ่นดิน รัฐบาลประชาธิปัตย์ก็จัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ แล้วก็มีคนของประชาธิปัตย์ไปยึดพื้นที่ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ แม้คุณควงจะถูกจี้ถูกให้ออกจากตำแหน่งในประมาณเดือนเมษายน 2491 แต่จอมพลป.ไม่ได้ยุบสภาร่างรัฐธรรมนูญ สภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งยึดพื้นที่โดยพรรคประชาธิปัตย์ก็ยังคงเดินหน้าร่างรัฐธรรมนูญต่อ แล้วก็ได้รัฐธรรมนูญ 2492 ซึ่งค่อนข้างจะเป็นประชาธิปไตย
ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2502 ให้ผลผลิตรัฐธรรมูญ 2511 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2515 ไม่ได้ก่อให้เกิดผลผลิตรัฐธรรมนูญ เพราะเหตุว่าเกิดเหตุการณ์ตุลาคม 2516 ขึ้นเสียก่อน ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2534 ให้รัฐธรรมนูญ 2534 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย เลวร้ายยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2521 รัฐธรรมนูญฉบับปี 2549 จะให้ผลผลิตอะไร ก็เป็นเรื่องที่ท่านทั้งหลายควรจะติดตามศึกษาต่อไป
()()()
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ
มีจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญอยู่ 8 จารีต ที่ผมต้องการจะพูดถึง
จารีตแรก คือ การเขียนรัฐธรรมนูญเป็นเอกสิทธิ์ของชนชั้นปกครอง
จารีตที่ 2 คือ การเขียนรัฐธรรมนูญ เพื่อสงวนและแบ่งปันอำนาจในหมู่ชนชั้นปกครอง
จารีตที่ 3 คือ การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อก้าวก่ายอำนาจ และลดทอนการถ่วงดุลอำนาจ
จารีตที่ 4 คือ การลิดรอนอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ
จารีตที่ 5 คือ ดำรงธรรมนูญการคลัง และธรรมนูญการเงิน ไว้ในรัฐธรรมนูญ
จารีตที่ 6 คือ การธำรงหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ
จารีตที่ 7 คือ การยึดกุมกฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อย (Minority Voting Rule)
จารีตที่ 8 คือ การใช้บริการเนติบริกร
นี่เป็นจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญทั้ง 8 จารีตที่ผมต้องการพูดถึงในวันนี้
หนึ่ง การเขียนรัฐธรรมนูญเป็นเอกสิทธิ์ของชนชั้นปกครอง
"ประชาชนไม่เคยมีสิทธิในการเขียนรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญไม่ได้บอกว่าประชาชนไม่มีสิทธิ์
ไม่ได้บอกว่าเป็นเอกสิทธิ์ของชนชั้นปกครอง
แต่โดยธรรมเนียมการปฏิบัติ
การเขียนรัฐธรรมนูญเป็นเอกสิทธิของชนชั้นปกครอง"
การเขียนรัฐธรรมนูญ ไม่เคยเป็นสิทธิ์ของประชาชน ประชาชนไม่เคยมีสิทธิในการเขียนรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญไม่ได้บอกว่าประชาชนไม่มีสิทธิ์ ในตัวรัฐธรรมนูญไม่ได้บอกว่าการเขียนรัฐธรรมนูญเป็นเอกสิทธิ์ของชนชั้นปกครอง แต่โดยธรรมเนียมการปฏิบัติ การเขียนรัฐธรรมนูญเป็นเอกสิทธิของชนชั้นปกครอง นี่เป็นภาพที่เราเห็นอย่างค่อนข้างชัดเจน
ส่วนใหญ่แล้ว เราจะพบว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือในการแก้ไขเพิ่มเติมที่มีอยู่แล้ว ชนชั้นปกครองเป็นคนที่มีบทบาท ประชาชนคนสามัญไม่มีบทบาท
การรับฟังความเห็นของประชาชน เริ่มมีในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2492 ก่อนหน้านั้นไม่มี แต่ไม่มีหลักฐานว่า การรับฟังความเห็นของประชาชนเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2492 นั้นทำอย่างไร กระผมไม่สามารถตรวจสอบข้อมูลในรายละเอียดได้ แต่มั่นใจว่า การรับฟังความเห็นของประชาชนในเชิงรุก ปรากฏครั้งแรกในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 และการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 รวมถึงการร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังร่างอยู่
แต่การฟังกับการได้ยิน มันเป็นคนละเรื่องกัน ประชาชนมีสิทธิ์ที่จะส่งเสียง ที่จะ Voice ชนชั้นปกครองจะได้ยินหรือไม่ได้ยินนั่นอีกเรื่องหนึ่ง
การออกเสียงประชามติ ว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ เพิ่งจะมีในสมัยรัฐธรรมนูญ 2549 ซึ่งก็หมายความว่า รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะร่าง จะต้องขอประชามติจากประชาชน นี่ก็จะเป็นครั้งแรก
ประชาชนมีสิทธิในการร่างหรือไม่ รัฐธรรมนูญ 2540 สร้างมายาภาพว่าประชาชนมีสิทธิในการร่วมเขียนรัฐธรรมนูญ แต่เราต้องไปดูในรายละเอียด ว่า ส.ส.ร. (สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ) ไม่ใช่ผู้แทนประชาชน กระบวนการคัดเลือกส.ส.ร.เป็นกระบวนการเล่นปาหี่ คือผู้สมัครส.ส.ร.เลือกกันเอง แล้วก็ส่งชื่อให้สภาผู้แทนราษฎรเลือกอีกครั้งหนึ่ง ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน
นี่เป็นจารีตที่เราเห็น จารีตที่ว่านี้ มันไม่มีกฎกติกาที่เป็นลายลักษณ์อักษร ไม่มีผลบังคับตามกฎหมาย แต่สิ่งที่ปฏิบัติตามมาในอดีตก็คือ การเขียนรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าเป็นการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือการแก้ไขเพิ่มเติมฉบับเดิม เป็นเอกสิทธิ์ของชนชั้นปกครอง
แม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งอ้างกันว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน เวลาที่จะขอความเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีประเด็นอะไรบ้างที่ควรแก่การแก้ไขเมื่อบังคับใช้มาแล้ว 5 ปี ไม่มีบทบัญญัติที่จะให้ประชาชนสามารถส่งเสียงได้
แล้วกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 ประชาชนไม่มีสิทธิเสนอ สิทธิในการเสนอเป็นของครม. (คณะรัฐมนตรี) และเป็นสิทธิของสมาชิกรัฐสภา
สอง การเขียนรัฐธรรมนูญ เพื่อสงวนและแบ่งปันอำนาจในหมู่ชนชั้นปกครอง
"...เพราะถ้าหากว่าผู้ซึ่งดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี
ไม่สามารถเป็นข้าราชการประจำในเวลาเดียวกัน
หรือว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง
มันก็ปิดช่องทางผู้นำฝ่ายทหารในการขึ้นสู่อำนาจ"
จารีตที่สองที่ผมอยากจะพูดถึงคือ การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนอำนาจในหมู่ชนชั้นปกครอง หรือถ้าจำเป็น ก็อาจจะต้องมีการแบ่งปันในหมู่ชนชั้นปกครอง จารีตนี้ก็จะปรากฏในประเด็นความขัดแย้ง 4 ประเด็น 1) รัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ 2) รัฐมนตรีต้องเป็นส.ส. (สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร)
3) นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง 4) ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นประธานรัฐสภา
สังคมการเมืองไทยเสียเวลากว่า 50 ปี ในการต่อสู้ 4 ประเด็นนี้
ประเด็นเรื่อง "รัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำในขณะเดียวกัน" จุดพลุโดยรัฐธรรมนูญฉบับปี 2489 ประเด็นเรื่อง "นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง" สองประเด็นนี้ เป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยกับกลุ่มพลังประชาธิปไตย
ความขัดแย้งใน 2 ประเด็นนี้ อาจจะเป็นสาเหตุสำคัญของวัฏจักรรัฐธรรมนูญ เพราะถ้าหากว่าผู้ซึ่งดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีไม่สามารถเป็นข้าราชการประจำในเวลาเดียวกัน หรือว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง มันก็ปิดช่องทางผู้นำฝ่ายทหารในการขึ้นสู่อำนาจ และนี่อาจเป็นชนวนของการก่อเกิดวัฏจักรรัฐธรรมนูญ
ผมคิดว่าประเด็น "รัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ" และ "นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง" เป็นจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ค่อนข้างลงตัวแล้ว
ประเด็นที่สามคือ "รัฐมนตรีต้องเป็นส.ส." ก็ลงตัวแล้วว่าไม่ต้องเป็น ดูจาก 2475 เป็นต้นมา
ประเด็นที่สี่ "ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นประธานรัฐสภา" เป็นประเด็นซึ่งยังไม่ลงตัว
ผมลิสต์รัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติ "ห้ามข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี" จากรัฐธรรมนูญทั้งหมด 17 ฉบับ มีอยู่ 7 ฉบับที่มีข้อห้าม
"นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง" มีรัฐธรรมนูญอยู่ 5 ฉบับที่กำหนดคุณสมบัติข้อนี้
"รัฐมนตรีต้องเป็นส.ส." มีรัฐธรรมนูญอยู่เพียง 3 ฉบับ ธรรมนูญการปกครองชั่วคราว 2475 กำหนดว่า รัฐมนตรีทุกคนต้องเป็นส.ส. แต่ในเวลานั้น ส.ส.ยังไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2475 กำหนดว่า รัฐมนตรีอย่างน้อย 14 คนต้องเป็นส.ส. จำนวนรัฐมนตรีมีตั้งแต่ 14-24 คน รัฐธรรมนูญ 2517 กำหนดว่าอย่างน้อยครึ่งหนึ่งของรัฐมนตรี ต้องเป็นส.ส. นี่เป็นเพียงรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ ที่กำหนดกฎกติกาข้อนี้ ผมจึงบอกว่า กฎกติกาข้อนี้ค่อนข้างลงตัวแล้ว ว่ากฎกติกาข้อนี้ ไม่จำเป็นต้องเป็นส.ส.
"ประธานสภาผู้แทนราษฎร" ต้องเป็นประธานรัฐสภา มีอยู่เพียง 3 ฉบับ แล้วรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็ร่างตามบรรยากาศทางการเมือง เพราะเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 เนื่องจากว่าในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 กำหนดให้ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา แล้วประชาสังคมไทยไม่พอใจรัฐธรรมนูญ 2534 ซึ่งมันแย่ไปกว่ารัฐธรรมนูญ 2521 ทั้งในประการสำคัญ คณะรสช.ต้องการสืบทอดอำนาจ
เพราะฉะนั้น หลังเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 จึงมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2534 เปลี่ยนให้ประธานสภาผู้แทนราษฎร์เป็นประธานรัฐสภา แต่รัฐธรรมนูญ 2540 อยู่ในกฎกติกาชุดซึ่งแตกต่างกัน เพราะเหตุว่า สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง แล้วเหตุไฉนประธานสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นประธานรัฐสภา
สาม การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อก้าวก่ายอำนาจ และลดทอนการถ่วงดุลอำนาจ
"มีรัฐธรรมนูญอยู่เพียงสองฉบับที่ห้ามส.ส.ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี
ก็คือรัฐธรรมนูญ 2511 และ รัฐธรรมนูญ 2540
แต่ขอให้สังเกตว่า ข้อห้ามนี้ในรัฐธรรมนูญ 2511
เป็นข้อห้ามที่จะให้กลุ่มอำมาตยาธิปไตยมีอำนาจในทางการเมือง"
ผมคิดว่ามีความเข้าใจผิดโดยทั่วไปว่า รัฐธรรมนูญไทยเขียนโดยให้ความสำคัญกับประเด็นเรื่อง Separation of power ถ้าท่านทั้งหลายลองไปตรวจดูตำราเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญไทย ท่านจะแปลกใจว่า ไม่มีตำราฉบับไหนเลยที่ให้ความสำคัญกับการแบ่งแยกอำนาจเป็นหมวดหนึ่งต่างหาก ไม่ว่าตำราของอ.วิษณุ เครืองาม หรือใครต่อใครก็ตาม นี่อาจสะท้อนให้เห็นถึงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญไทยตั้งแต่ 2475 เป็นต้นมา
เวลาพูดถึง Separation of power นักกฎหมายรัฐธรรมนูญอาจจะพูดถึง Separation of power ในความหมายที่แตกต่างกันอย่างหลากหลาย
Jeffrey Marshall ซึ่งเป็นนักกฎหมายรัฐธรรมนูญคนสำคัญในปัจจุบันที่มหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด ประมวลไว้ว่า ที่นักกฎหมายรัฐธรรมนูญพูดถึงการแยกอำนาจ มันมีความหมายซึ่งต่างกันอย่างน้อย 5 ความหมาย แต่ในที่นี้ ผมอยากจะพูดถึงความหมายของการแยกอำนาจ เพียง 3 ความหมาย
ความหมายแรก Separation of Function คือการแยกหน้าที่
ความหมายที่ 2 Physical Separation of Persons แยกตัวบุคคลผู้ใช้อำนาจอธิปไตย
และความหมายที่ 3 ก็คือ Checking and Balancing ก็คือการตรวจสอบและการถ่วงดุลอำนาจอธิปไตย
เวลาที่เราพูดถึง Separation of Function คือการแยกหน้าที่ของอำนาจอธิปไตย เราก็เรียนกันโดยทั่วไป ว่า มีการแยกอำนาจออกเป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ แต่ถ้าเรามาดูรัฐธรรมนูญไทย เราจะพบว่า ในโลกนี้ไม่มีประเทศไหนที่มีการแยกหน้าที่ออกจากกัน เป็นอิสระต่อกันโดยชัดเจนโดยไม่ก้าวก่ายกัน ไม่มีประเทศไหนแม้กระทั่งสหรัฐอเมริกา ระบบการแยกอำนาจอธิปไตยในโลก ส่วนใหญ่เป็น Partial Separation of Power ไม่ใช่เป็น Pure Separation of Power
ในกรณีของไทย เราก็จะพบว่า มันมีการก้าวก่ายอำนาจอธิปไตยซึ่งกันและกัน เช่น ฝ่ายบริหารก้าวล่วงไปใช้อำนาจนิติบัญญัติ โดยการมีอำนาจในการเสนอร่างพระราชบัญญัติโดยทั่วไป มีอำนาจผูกขาดในการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน ฝ่ายบริหารเป็นคนเสนอ ส.ส.ไม่สามารถเสนอได้ ถ้าจะเสนอต้องหนังสือรับรองจากนายกรัฐมนตรี
ฝ่ายบริหารสามารถแทรกแซงกระบวนการนิติบัญญัติในขั้นกรรมาธิการ จารีตของรัฐสภาไทยนิยมตั้งกรรมาธิการวิสามัญ ซึ่งมีสมาชิกในสัดส่วนที่สำคัญที่ฝ่ายบริหารเป็นคนเสนอชื่อ นั่นก็เท่ากับว่า ฝ่ายบริหารเข้าไปแทรกแซงกระบวนการนิติบัญญัติในรัฐสภา ฝ่ายบริหารมีอำนาจตราพระราชกำหนด ถึงแม้พระราชกำหนดจะต้องไปขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก็ตาม ฝ่ายบริหารมีอำนาจตราพระราชกฤษฎีกา ฝ่ายบริหารมีอำนาจในการตรากฎหมาย มีอำนาจตรากฎหมายระดับอนุบัญญัติ
จารีตการเขียนกฎหมายไทย มักเขียนแต่โครงสร้างของกฎหมาย เขียนแต่หลักกฎหมายใหญ่ๆ ถึงแม้จะมีความสำคัญ แต่ความสำคัญอาจจะมีไม่มากเท่ารายละเอียดของกฎหมาย รายละเอียดกฎหมายจะตราเป็นระดับอนุบัญญัติ ตราเป็นกฎกระทรวง ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายเศรษฐกิจ กฎหมายเศรษฐกิจจะมีจำนวนมาตราไม่มาก เมื่อเทียบกับจำนวนกฎหมายของสหรัฐอเมริกาซึ่งจะมีรายละเอียดถี่ยิบ เพราะฝ่ายนิติบัญญัติต้องการควบคุมการเขียนกฎหมายของรัฐบาล
จารีตการเขียนกฎหมายที่มีแต่หลักกว้างๆ แล้วปล่อยให้รายละเอียดเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารในการตราอนุบัญญัติ ก็เท่ากับเป็นการให้อำนาจนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร
ฝ่ายนิติบัญญัติก็ก้าวล่วงไปใช้อำนาจฝ่ายบริหาร เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติมีการตั้งงบส.ส. ถึงแม้รัฐธรรมนูญ 2540 จะมีบทบัญญัติว่า ห้ามส.ส. ห้ามกรรมาธิการ หาประโยชน์จากงบประมาณแผ่นดิน แต่ว่าการหาประโยชน์จากงบประมาณแผ่นดินก็มีทุกปี นี่เป็นคำยืนยันของคุณสมศักดิ์ ปริศนานันทกุล ฝ่ายนิติบัญญัติก้าวล่วงไปผันงบประมาณ หรือทำงบพยุงราคาพืชผลสินค้าเกษตร
การแยกอำนาจที่ไม่เด็ดขาด ก็มีด้วย ในกรณีอำนาจตุลาการ การตั้งศาลใหม่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ เพราะฉะนั้น ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติก็มีบทบาทในการตั้งศาลใหม่ วุฒิสภาก็มีบทบาทในการแต่งตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญ มีบทบาทในการแต่งตั้งประธานศาลปกครอง
การแยกตัวบุคคลผู้ใช้อำนาจอธิปไตย มีกฏกติกาที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญสองเรื่องใหญ่ คือ การห้ามผู้พิพากษาและตุลาการเป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง และการห้ามส.ส. ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีหรือนายกฯ
มีรัฐธรรมนูญสี่ฉบับที่กำหนดห้ามผู้พิพากษาดำรงตำแหน่งทางการเมือง รัฐธรรมนูญเผด็จการทุกฉบับไม่มีข้อห้ามนี้ มีรัฐธรรมนูญอยู่เพียงสองฉบับที่ห้ามส.ส.ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ก็คือรัฐธรรมนูญ 2511 และ รัฐธรรมนูญ 2540
แต่ขอให้สังเกตว่า ข้อห้ามนี้ในรัฐธรรมนูญ 2511 เป็นข้อห้ามที่จะให้กลุ่มอำมาตยาธิปไตยมีอำนาจในทางการเมือง เพราะท้ายที่สุด การแยกตัวบุคคลผู้ใช้อำนาจอธิปไตยก็ไมได้แยกโดยเด็ดขาด ในภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 เรายังพบว่าส.ส.ยังเข้าไปดำรงตำแหน่งในฝ่ายบริหาร เช่น เป็นเลขาฯ รมต. เป็นที่ปรึกษารมต. ตำแหน่งเหล่านี้ไม่ได้มีการแยกโดยเด็ดขาด
มีเรื่องการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ ซึ่งผมอยากจะข้ามส่วนนี้ไป
สี่ การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอำนาจนิติบัญญัติ
"พัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยระหว่างปี 2475-2549
เป็นไปในทางลิดรอนอำนาจนิติบัญญัติ
อำนาจบริหารรุกคืบเข้าไปในอำนาจนิติบัญญัติ
ในขณะที่อำนาจนิติบัญญัติทำหน้าที่คานอำนาจและตรวจสอบได้น้อยลง
กลุ่มพลังผู้มีบทบาทและกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญอาจไม่ได้ใส่ใจ คือ
หากจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อทอนอำนาจนิติบัญญัติยังคงดำเนินอยู่ต่อไป
กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ ย่อมง่อยเปลี้ยเสียขา
เปิดช่องให้อำนาจกระจุกตัว
และเกิดการฉ้อฉลอำนาจได้โดยง่าย"
รัฐสภาไทยมิได้มีอำนาจล้นเหลือ หรือมี Parliamentary Sovereignty หรือ Parliamentary Supremacy ดังวิวาทะที่มีอยู่ในประเทศอังกฤษ แม้รัฐสภาทำหน้าที่ผลิตคณะรัฐมนตรี แต่ฝ่ายบริหารขี่คอฝ่ายนิติบัญญัติมาโดยตลอด นับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา
กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย และต่อมากลุ่มพลังยียาธิปไตย ที่เวียนกันขึ้นมายึดกุมอำนาจรัฐ บริหารราชการแผ่นดิน ล้วนไม่ยอมให้อำนาจนิติบัญญัติเหนือกว่าหรือแม้แต่เท่าเทียมอำนาจบริหาร มีแต่กลุ่มพลังประชาธิปไตยเท่านั้น ที่ต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีฐานะเสมอด้วยฝ่ายบริหาร และสามารถทำหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหารอย่างมีประสิทธิภาพได้ ยุคสมัยกลุ่มอำมาตยาธิปไตย และกลุ่มพลังยียาธิปไตย ยึมกุมการบริหารราชการแผ่นดิน ยาวนานพอที่จะสร้างจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ
กระบวนการลดทอนอำนาจนิติบัญญัติกระทำในสองด้าน ด้านหนึ่งได้แก่ ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร อีกด้านหนึ่งได้แก่ ฐานะสัมพัทธ์ของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อเทียบกับวุฒิสภา
ในด้านความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร มีการเปลี่ยนแปลงที่พึงสังเกตอย่างน้อย 8 ประการ
ประการแรก ฝ่ายบริหารรุกคืบไปใช้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารมีอำนาจตราพระราชกฤษฎีกา เริ่มต้นด้วยรัฐธรรมนูญ 2475 และมีอำนาจตราพระราชกำหนด เริ่มต้นโดยรัฐธรรมนูญ 2489 ขอบเขตการตราพระราชกำหนดเดิมจำกัดอยู่ที่การรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ รวมทั้งกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา ขยายไปสู่การตราพระราชกำหนดว่าด้วย "ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ" การเปลี่ยนแปลงที่มีผลต่อฐานะสัมพัทธ์ของฝ่ายนิติบัญญัติในทางบวก ก็คือการสร้างกลไกให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจบริหารในการตราพระราชกำหนดว่า เป็นไปตามกรอบรัฐธรรมนูญหรือไม่ และมีการใช้อำนาจเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดหรือไม่
ประการที่สอง กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยประสบความสำเร็จในการสงวนอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินไว้กับฝ่ายบริหาร หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินต่อรัฐสภา ต้องมีหนังสือรับรองจากนายกรัฐมนตรี
ประการที่สาม อำนาจนิติบัญญัติถูกลิดรอน เมื่อมีข้อห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรร่างกฎหมายในนามปัจเจกบุคคล ร่างกฎหมายที่เสนอต่อรัฐสภาต้องมีมติพรรคที่สังกัดให้ความเห็นชอบ และต้องมีสมาชิกที่สังกัดพรรคเดียวกันลงนามรับรองไม่น้อยกว่า 20 คน เริ่มต้นด้วยรัฐธรรมนูญ 2521 ซึ่งมีผลในการล้มล้างอำนาจนิติบัญญัติของพรรคการเมืองขนาดเล็กที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรน้อยกว่า 20 คน
ประการที่สี่ รัฐบาลแถลงนโยบายโดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ เริ่มต้นด้วยรัฐธรรมนูญ 2511 แม้กลุ่มพลังประชาธิปไตยประสบความสำเร็จในการสถาปนาหลักการที่ว่า นโยบายของรัฐบาลต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาในรัฐธรรมนูญปี 2517 แต่แล้วก็พ่ายแพ้กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2521 เป็นต้นมาที่รัฐบาลแถลงนโยบายโดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ จนกลายเป็นจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ
ประการที่ห้า การเข้าชื่อเสนอญัตติขออภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติความไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ มีแนวโน้มทำได้ง่ายขึ้น จำนวนสมาชิกรัฐสภาจากไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม เป็นไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้า แต่การอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีทำได้ยากขึ้น เริ่มต้นโดยรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งปกป้องนายกรัฐมนตรี โดยใช้เกณฑ์ไม่น้อยกว่าสองในห้า กฎการลงคะแนนเสียงมติความไม่วางใจรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีเปลี่ยนจากกฎคะแนนเสียงข้างน้อย (Minority Voting Rule) เป็นกฎคะแนนเสียงข้างมากปกติ (Simple Majority Rule) จากน้อยกว่า 50% เป็นมากกว่า 50% ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดเท่าที่มีอยู่
ประการที่หก การประชุมรัฐสภาทำได้ยากขึ้น เนื่องเพราะเกณฑ์องค์ประชุมมีความเข้มงวดมากขึ้น จากไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 เป็นไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของแต่ละสภา
ประการที่เจ็ด กฎการลงคะแนนเสียงในรัฐสภาในกรณีทั่วไป เป็นกฎคะแนนเสียงข้างน้อย (Minority Voting Rule) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในวาระนิติบัญญัติ กฎคะแนนเสียงข้างน้อยเกื้อกูลการผ่านกฎหมายที่นำเสนอโดยฝ่ายบริหาร รวมทั้งพระราชกำหนดและกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน
ประการที่แปด ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจอันจำกัดในการให้ความเห็นชอบสัญญาและข้อตกลงระหว่างประเทศที่ทำโดยฝ่ายบริหาร นี่เป็นประเด็นเรื่องความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริ หาร
ในประเด็นเรื่องฐานะสัมพัทธ์ของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อเทียบกับวุฒิสภา การเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญไทยระหว่างปี 2475 - 2549 มีผลในการเปลี่ยนแปลงฐานะสัมพัทธ์ของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อเทียบกับวุฒิสภาด้วยแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ ก็คือ มีความพยายามที่จะให้วุฒิสภามีบทบาทและอำนาจหน้าที่เสมอด้วยหรือมากกว่าสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาภายใต้รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่มาจากการแต่งตั้งของฝ่ายบริหาร ยกเว้นรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ที่สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ดังนั้น สมาชิกวฺฒิสภาภายใต้รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่เป็นตัวแทนของฝ่ายบริหารในรัฐสภา หากวุฒิสภาขยายบทบาทหน้าที่และอำนาจ ย่อมมีผลเสมือนหนึ่งว่าฝ่ายบริหารใช้วุฒิสภารุกคืบเข้าไปยึดพื้นที่อำนาจนิติบัญญัติ ข้อพึงสังเกตมีอย่างน้อย 2 ประการ
ประการแรก มีความพยายามให้วุฒิสภารุกคืบไปมีสิทธิเสนอร่างกฎหมายเสมอด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่แล้วก็ต้องร่นถอย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญรวมตัวที้งให้อำนาจนี้แก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี
ประการที่สอง มีความพยายามให้วุฒิสภามีอำนาจลงมติความไม่วางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ แต่แล้วก็ต้องร่นถอย เรื่องนี้อยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2511 และ 2534 แล้วหลังพฤษภา 2535 ก็มีการแก้ไขเรื่องนี้
พัฒนการของรัฐธรรมนูญไทย ระหว่าง 2475 - 2549 รธน บ่งชี้ว่า วุฒิสภามีฐานะดีขึ้นมาก เมื่อเทียบกับสภาผู้แทนราษฎร ทิศทางการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว เป็นมาก่อนการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2540
รัฐธรรมนูญ 2540 เสริมส่งฐานะของวุฒิสภายิ่งขึ้นไปอีก เพราะสมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง อำนาจของวุฒิสภาขยายไปสู่การควบคุมกำกับสังคมการเมือง และการแต่งตั้งและถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งการเมืองและผู้บริหารระดับสูง เมื่อเปรียบเทียบกับระบอบการเมืองการปกครองของอังกฤษ ในขณะที่สภาสามัญแห่งสหราชอาณาจักรทรงพลังยิ่งขึ้นๆ เมื่อเทียบกับสภาขุนนาง สภาผู้แทนราษฎรไทย กลับมีฐานะเสื่อมทรุดสัมพัทธ์เมื่อเทียบกับวุฒิสภา
กล่าวโดยสรุปก็คือ พัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยระหว่างปี 2475-2549 เป็นไปในทางลิดรอนอำนาจนิติบัญญัติ ในด้านหนึ่ง อำนาจบริหารรุกคืบเข้าไปในอำนาจนิติบัญญัติ ในขณะที่อำนาจนิติบัญญัติทำหน้าที่คานอำนาจและตรวจสอบได้น้อยลง
ในอีกด้านหนึ่ง ฐานะสัมพัทธ์ของสภาผู้แทนราษฎรเสื่อมทรุดเมื่อเทียบกับวุฒิสภา แนวความคิดว่าด้วย Strong Prime Minister ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีส่วนเสริมอำนาจบริหาร และทอนอำนาจนิติบัญญัติ อย่างสำคัญ
การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอำนาจนิติบัญญัติ ค่อยๆ พัฒนาเป็นจารีต ไม่มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายใดใด ที่มีบทบัญญัติว่า การร่างรัฐธรรมนูญหรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ต้องเป็นไปในทางทอนอำนาจนิติบัญญัติ จารีตนี้ไม่มีลายลักษณ์อักษร พัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทย ระหว่างปี 2475-2549 บ่งชี้ว่า การเขียนรัฐธรรมนูญดำเนินตามจารีตนี้
ข้อที่กลุ่มพลังผู้มีบทบาทและกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญอาจไม่ได้ใส่ใจก็คือ หากจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อทอนอำนาจนิติบัญญัติ ยังคงดำเนินอยู่ต่อไป กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจย่อมง่อยเปลี้ยเสียขา เปิดช่องให้อำนาจกระจุกตัว และเกิดการฉ้อฉลอำนาจได้โดยง่าย
ห้า การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธำรงธรรมนูญการคลัง และ ธรรมนูญการเงิน, Fiscal Constitution ซึ่งอาจรวมถึง Monetary
"ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในรัฐธรรมนูญไทยมีเพื่ออะไร
มีเพื่อจำกัดอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ
ซึ่งตรงกันข้ามกับแนวคิดของสำนัก Public Choice
และสำนัก Constitution Political Economy
ที่ออกแบบธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน เพื่อจะจำกัดอำนาจฝ่ายบริหาร"
รัฐธรรมนูญไทยไม่ค่อยได้ให้ความสำคัญกับ Monetary Constitution รัฐธรรมนูญไทยให้ความสำคัญกับ Fiscal Constitution แล้วก็เริ่มต้นโดยรัฐธรรมนูญฉบับปี 2489 แล้วมันกลายเป็นจารีตของการเขียนรัฐธรรมนูญ เวลาที่จะเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ก็จะใส่บทบัญญัติว่าด้วยธรรมนูญการคลัง และรวมไปถึงธรรมนูญการเงินไว้ในรัฐธรรมนูญโดยไม่ได้มีการตั้งคำถาม
ผมจึงตีความว่า จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญซึ่งมันไม่ใช่กฎกติกาที่มีลายลักษณ์อักษร บอกว่ารัฐธรรมนูญต้องมีธรรมนูญการคล้ง และมีธรรมนูญการเงิน
ทำไมจึงต้องมีธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน นี่ก็มาจากบทวิเคราะห์ของสำนัก Public Choice และสำนัก Constitution Political Economy ทั้งสองสำนักมองรัฐเป็น Leviathan รัฐเป็นอสูร ดังนั้นต้องจำกัดอำนาจรัฐ ธรรมนูญการคลังก็ดี ธรรมนูญการเงินก็ดี มีขึ้นเพื่ออะไร ก็มีขึ้นเพื่อจำกัดอำนาจรัฐบาล เพราะเหตุว่ารัฐบาลเป็นอสูร
ยกตัวอย่างเช่น เรื่องธรรมนูญการเงิน Monetary Constitution ก็มีวิวาทะตั้งแต่ทศวรรษ 1960 วิเคราะห์โดย Friedman Friedman ไม่ต้องการให้ธนาคารกลางเป็นอิสระ เพราะว่าการปล่อยให้ธนาคารกลางเป็นอิสระ ธนาคารกลางอาจจะใช้อำนาจไปในทางฉ้อฉล Friedman ต้องการให้มี Monetary Constitution จำกัดอำนาจของธนาคารกลาง
ในส่วนที่เกี่ยวกับ Fiscal Constitution มีความพยายามที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกา เพื่อที่จะให้มี Balance Budget ให้รัฐบาลใช้แต่งบประมาณสมดุล แต่รัฐธรรมนูญไทยไม่ได้เป็นไปตามสำนัก Public Choice หรือสำนัก Constitution Political Economy ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในรัฐธรรมนูญไทยมีเพื่ออะไร มีเพื่อจำกัดอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งตรงกันข้ามกับแนวคิดของสำนัก Public Choice และสำนัก Constitution Political Economy ที่ออกแบบธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินเพื่อจะจำกัดอำนาจฝ่ายบริหาร
ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในรัฐธรรมนูญไทย ผมคิดว่ามี 3 กลุ่มใหญ่ๆ ที่จะจัดอยู่ในหมวดนี้
อันแรก ก็เป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน
อันที่สอง คือ พระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรและเงินตรา
อันที่สาม การจำกัดอำนาจสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจ่าย
นี่เป็น 3 เรื่องในรัฐธรรมนูญ
กฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน มันคลุมทั้งกฎมายการคลังและกฎหมายการเงิน ภาษีอากร กฎหมายรายจ่าย กฎหมายการบริหารการคลัง กฎหมายหนี้สาธารณะ กฎหมายรัฐวิสาหกิจ กฎหมายเงินตรา
กฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ฝ่ายบริหารเป็นผู้เสนอกฎหมายได้ ถ้าจะเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ต้องมีหนังสือรับรองจากนายกรัฐมนตรี
พระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรและเงินตรา จารีตเกี่ยวกับการตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากร ก็คือมีความเชื่อว่าการเปลี่ยนแปลงภาษีนั้นต้องไปทำเป็นความลับ ดังนั้น จะเอาไปอภิปรายในสภาไม่ได้ ซึ่งนี้ตรงกันข้ามกับ Bill of Rights ของสหราชอาณาจักร ประวัติศาสตร์การเมืองของอังกฤษเป็นประวัติศาสตร์ของการต่อสุ้เพื่อจะจำกัดอำนาจของกษัตริย์ ฉะนั้น Bill of Rights ก็สถาปนาหลักการที่สำคัญว่า Taxation without Representation (การเก็บภาษีอากรโดยประชาชนมิได้ยินยอมเห็นชอบ) นั้น ทำไม่ได้ การเก็บภาษีอากรต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชน แต่การเปลี่ยนแปลงภาษี การขยายฐานภาษี โดยการตราพระราชกำหนด มันเปิดช่องให้มี Taxation without Representation เพราะว่าบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรบอกว่า พระราชกำหนดนั้นจะต้องไปขอสัตยาบันจากสภา ถ้าสภาไม่ให้ความเห็นชอบ ภาษีที่เก็บไปแล้วก็แล้วกันไป นั่นก็เป็นช่องที่เปิดให้มี Taxation without Representation
การจำกัดอำนาจสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจ่าย ส่วนนี้เดิมอยู่ในข้อบังคับการประชุมรัฐสภา แล้วมีกระบวนการ Constitutionalization (รัฐธรรมนุญานุวัตร) ยกระดับข้อบังคับไปสู่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2521 ห้ามส.ส.แปรญัตติเพิ่มรายการหรือเพิ่มจำนวนของงบประมาณแผ่นดิน แปรญัตติเพิ่มไม่ได้แม้กระทั่ง 1 สตางค์ แปรญัตติในทางลดวงเงินงบประมาณรายจ่ายนั้นแปรญัตติได้ แต่จะแปรญัตติลดวงเงินงบประมาณรายจ่ายที่เป็นงบผูกพันไม่ได้
นี่ก็เป็นการมัดมือส.ส. เวลาที่รัฐบาลไปก่อหนี้สาธารณะ ไปกู้เงินจากต่างประเทศ รัฐบาลไม่ต้องขอความเห็นชอบจากสภา แต่เวลาที่ไปชำระหนี้ รัฐบาลสามารถตั้งงบประมาณชำระหนี้ได้ สภาจะไปตัดทอนงบประมาณส่วนนี้ไมได้
หก การธำรงหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
"ผมมีความเห็นว่า
หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นหมวดซึ่งเกินกว่าความจำเป็น
เป็นส่วนเกินของรัฐธรรมนูญ เพราะถ้าเราคิดถึงระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย
พรรคการเมืองและรัฐบาล ควรจะมีเสรีภาพในการเสนอเมนูนโยบายต่อประชาชน
ประชาชนควรมีเสรีภาพในการเลือกเมนูนโยบายที่ให้ประโยชน์ต่อตนเอง"
หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เริ่มปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2492 และอย่างที่ผมเล่าให้ฟังว่า รัฐธรรมนูญ 2492 ถูกร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ควบคุมโดยพรรคประชาธิปัตย์ พรรคประชาธิปัตย์ก็ใส่หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐเข้าไป และผมเข้าใจว่า หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐในปี 2492 เพราะมีความเชื่อว่า รัฐบาลทหารไม่มีปัญญาที่จะผลิตเมนูนโยบายได้ ดังนั้น ในรัฐธรรมนูญก็ใส่เมนูนโยบายเข้าไป แต่ว่าจารีตที่เขียนบทบัญญัติในหมวดนี้ที่ผ่านมา จะมีถ้อยคำที่ว่า บรรดานโยบายซึ่งอยู่ในหมวดนี้ ถ้ารัฐบาลไม่ดำเนินการ ไม่เป็นเหตุให้ประชาชนฟ้องรัฐบาลได้
ผมมีความเห็นต่อรัฐธรรมนูญ คือ จุดประสงค์รัฐธรรมนูญในหมวดนี้คือ นำเสนอเมนูนโยบายเพื่อเป็นคู่มือให้รัฐบาล ถ้ารัฐบาลคิดไม่ออกว่าจะดำเนินนโยบายอะไร ก็พลิกขึ้นมาดู แล้วก็หยิบยกนโยบายซึ่งอยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐมาดำเนินการ หรือไม่อีกทางหนึ่งก็คือ ต้องการให้รัฐบาลชุดต่างๆ ดำเนินนโยบายไปในแนวทางพัฒนาแนวทางเดียวกัน
การไม่ดำเนินตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มิได้ก่อให้เกิดสิทธิในการฟ้องร้องรัฐ รัฐธรรมนูญ 2540 ก็มีบทบัญญัตินี้ แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้มันวุ่นวาย ก็คือสร้างกลไกให้รัฐบาลต้องแถลงนโยบายก่อนเข้าบริหาร ว่านโยบายของรัฐบาลมีนโยบายอะไรบ้าง ซึ่งอยู่ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ บริหารไปแล้ว 1 ปี ต้องรายงานผลการดำเนินนโยบาย ว่าในการดำเนินงานในรอบปีที่ผ่านมา มีนโยบายอะไรบ้างที่อยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ แล้วก็ตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพื่อมากำกับการดำเนินนโยบายของรัฐสภา โดยที่สภาฯ ก็ไม่มีไม้ตะพดอะไรที่จะไปกวดรัฐบาลได้
ผมมีความเห็นว่า ในหมวดนี้เป็นหมวดซึ่งเกินกว่าความจำเป็น เป็นส่วนเกินของรัฐธรรมนูญ เพราะถ้าเราคิดถึงระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย พรรคการเมืองและรัฐบาลควรจะมีเสรีภาพในการเสนอเมนูนโยบายต่อประชาชน ประชาชนควรมีเสรีภาพในการเลือกเมนูนโยบายที่ให้ประโยชน์ต่อตนเอง
สุดท้าย เมนูนโยบายในรัฐธรรมนูญไม่ใช่ Optimal Politic ในรัฐธรรมนูญ 2540 เราจะพบว่า เมนูนโยบายที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นมันขัดแย้งกันเองเต็มไปหมด แล้วถ้ารัฐบาลดันทะลึ่งไปทำตามเมนูนโยบายในรัฐธรรมนูญ 2540 ภาครัฐบาลต้องใหญ่โตมโหฬาร ส่วนของจีดีพีอาจจะถึง 50% เพราะฉะนั้น บอกว่ารัฐต้องทำโน่น รัฐต้องทำนี่ เต็มไปหมด ในขณะเดียวกันบอกว่า รัฐเชื่อถือการประกอบการเสรี
เจ็ด การยึดกุม Minority Voting Rule (กฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อย)
"การยึดกุมคะแนนเสียงข้างน้อย กลายเป็นจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทย
กฎการลงคะแนนเสียงไม่เคยปรากฏเป็นวาระการประชุมที่สำคัญ
ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่"
มีความเข้าใจผิดโดยทั่วไปว่า กฎการลงคะแนนเสียงในรัฐสภาเป็น Simple Majority Rule ข้อเท็จจริงไม่ได้เป็นเช่นนั้น
ในการพิจารณกฎการลงคะแนนเสียงในสภา เราต้องพิจารณาสองกฎควบคู่กันไป หนึ่งคือเกณฑ์องค์ประชุม สองคือกฎการลงคะแนนเสียง
เกณฑ์องค์ประชุมมันมีการเปลี่ยนแปลง เกณฑ์องค์ประชุมในรัฐธรรมนูญฉบับเก่าๆ บอกว่าไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม น้อยมากนะครับ แสดงว่าเมื่อก่อนส.ส.ขี้เกียจ ไม่ค่อยมาประชุม และต่อมาเปลี่ยนมาเป็นไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง
แล้วกฎการลงคะแนนเสียง ให้เอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ ซึ่งเป็นข้อความที่จะบอกว่า คลุมเครือก็ได้ ไม่คลุมเครือก็ได้
ในการลงมติไม่ไว้วางใจ รัฐธรรมนูญบางฉบับไม่ได้สนใจเรื่อง Voting Rule ก็หมายความว่า ใช้ Voting Rule ของกฎการประชุมทั่วไป ก็คือไม่น้อยกว่า 1 ใน 6 ล้มรัฐบาลได้ ปรากฏว่าไม่เคยมีรัฐบาลล้ม หมายความว่าคะแนน 16.67% บวกกับอีกหนึ่งเสียง สามารถล้มรัฐบาลได้แต่ไม่เคยล้ม ในตอนหลังเปลี่ยนเป็นต้องมีคนมาประชุมไม่น้อยว่ากึ่งหนึ่ง Voting Rule ก็กลายเป็น 25% บวก 1
เพราะฉะนั้น นี่เป็นความเข้าใจผิดโดยทั่วไป มีรัฐธรรมนูญจำนวนไม่น้อย ซึ่งไม่ได้กำหนด Voting Rule แล้วให้ไปออกข้อบังคับการประชุมเอง มีความเข้าใจผิดโดยทั่วไปว่า กฎการลงะคะแนนเสียงในสภาเป็น Simple Majority Rule ข้อเท็จจริงไม่ได้เป็นแบบนั้น ยกเว้นในเรื่องพิเศษ เช่น การประกาศสงครามก็จะมี Voting Rule ต่างหาก
การใช้กฎคะแนนเสียงข้างน้อยในการกำหนดมติสภา ในกรณีส่วนใหญ่ก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญอย่างน้อยสามประการ
ประการแรก รัฐสภาสามารถผลิตกฎหมายได้ง่าย จนก่อให้เกิดสภาพกฎหมายล้นเกิน กล่าวคือ ศักภาพในการผลิตกฎหมาย มิได้สอดคล้องกับศักยภาพในการบังคับใช้กฎหมาย การณ์จึงปรากฏว่า มีกฎหมายจำนวนมาก แม้จะผ่านกระบวนการนิติบัญญัติแล้ว แต่หาได้มีการบังคับใช้กฎหมายไม่
ความล่าช้าในการผ่านกฎหมายบางฉบับ มิได้เกิดปัญหากฎการลงคะแนนเสียง หากแต่เกิดจากกระบวนการนิติบัญญัติภายในรัฐสภาเอง สภาพที่มีกฎหมายล้นเกินเกื้อกูลให้มีการเลือกบังคับใช้กฎหมาย และเอื้ออำนวยให้มีการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากการบังคับใช้กฎหมาย
ประการที่สอง กฎการลงคะแนนเสียงเกื้อกูลการแสวงหาผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์ เพราะด้วยกฎหมายคะแนนเสียงดังกล่าวนี้ กฎหมายผ่านสภาได้ค่อนข้างง่าย การผลักดันกฎหมายเพื่อถ่ายโอนหรือโยกย้ายส่วนเกินทางเศรษฐกิจมิใช่เรื่องยาก กฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อยจึงเกื้อประโยชน์กลุ่มผลประโยชน์ที่มีการจัดตั้งองค์กรอย่างเข็มแข็ง และมีอำนาจซื้อสูง นอกจากนี้ กฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อย ยังเกื้อกูลการตรากฎหมายเพื่อเอื้อผลประโยชน์ทางธุรกิจของผู้ทรงอำนาจทางการเมืองอีกด้วย ขอให้ดูตัวอย่างพระราชกำหนดการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2546 ในรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร
ประการที่สาม ประชาสังคมขาด "ตาข่ายปกป้องสังคม" ชนต่ำชั้นและคนจนผู้ด้อยโอกาสในสังคมมิอาจปกป้องตนเองได้ เนื่องจากไม่สามารถหาประโยชน์จากกระบวนการนิติบัญญัติ และไม่สามารถทัดทานการร่างกฎหมายที่มีผลกระทบทางลบต่อตนเอง
การปรับเปลี่ยนกฎการลงคะแนนเสียงโดยยึดกฎคะแนนเสียงข้างมากที่แท้จริง จะช่วยสร้างตาข่ายปกป้องประชาสังคม และสกัดการตรากฎหมายเพื่อถ่ายโอนหรือโยกย้ายส่วนเกินทางเศรษฐกิจอย่างไม่เป็นธรรมแก่กลุ่มผลประโยชน์ที่เข้มแข็งและใกล้ชิดชนชั้นปกครองได้ กฎหมายประเภทต่อไปนี้ ควรจะยึดกฎการลงคะแนนเสียงเกินกว่า 50% ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ ได้แก่ กฎหมายการคลัง กฎหมายการเงิน กฎหมายที่มีผลในการสร้างการผูกขาด กฎหมายที่มีผลในการถ่ายโอนหรือโยกย้ายส่วนเกินทางเศรษฐกิจอย่างไม่เป็นธรรม กฎหมายที่มีผลกระทบต่อชนชั้นต่ำและคนจนผู้ด้อยโอกาสในสังคม กฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรของธรรมชาติ กฎหมายที่มีผลในการโยกย้ายถิ่นฐานของประชากร กฎหมายการขายทรัพย์สินและกิจการของรัฐ ฯลฯ
การยึดกุมคะแนนเสียงข้างน้อยกลายเป็นจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทย กฎการลงคะแนนเสียงไม่เคยปรากฏเป็นวาระการประชุมที่สำคัญในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
แปด การใช้บริการเนติบริกร
"รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 แก้ไขเพิ่มเติมพ.ศ.2539 ... รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540
สร้างมายาคติว่า การร่างรัฐธรรมนูญต้องอาศัยเทคนิควิชาการที่ซับซ้อน
และต้องอาศัยนักวิชาการเฉพาะด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์เท่านั้น
...การให้บริการของเนติบริกรในการเขียนรัฐธรรมนูญ จึงกลายเป็นจารีต
ที่แม้มิได้ปรากฎในกฎหมายใดๆ
ถึงกระนั้นก็จะอยู่คู่สังคมการเมืองไทยตราบนานเท่านาน
ตราบเท่าที่การร่างรัฐธรรมนูญ และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
มิใช่สิทธิพื้นฐานของประชาราษฎร"
คณะบุคคลผู้มีบทบาทร่างรัฐธรรมนูญเปลี่ยนโฉมไปมากนับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองเดือนมิถุนายน 2475 ในระยะแรก ผู้ทรงอำนาจทางการเมืองและนักกฎหมาย มีบทบาทสำคัญในกระบวนการนี้ นักกฎหมายมีทั้งที่มาจากระบบราชการและนอกระบบราชการ นักกฎหมายในราชการส่วนใหญ่มาจากกระทรวงยุติธรรมและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา นักกฎหมายนอกระบบราชการส่วนใหญ่มีภูมิหลังเป็นนักการเมือง อาจารย์มหาวิทยาลัยเกือบไม่มีบทบาทเลยในช่วงสามทศวรรษแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เนื่องเพราะมหาวิทยาลัยอ่อนแอทางวิชาการ บทบาทอาจารย์มหาวิทยาลัย โดยเฉพาะสาขาวิชานิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ เริ่มปรากฏชัดเจนในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 เป็นต้นมา
ด้วยเหตุที่สังคมการเมืองไทยอยู่ภายใต้ระบบเผด็จการ/คณาธิปไตย เป็นเวลายาวนานนับตั้งแต่รัฐประหาร เดือนพฤศจิกายน 2490 จวบจนกระทั่งมีการประกาศบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2511 ผู้นำฝ่ายทหารซึ่งยึดกุมอำนาจรัฐได้ ขาดความรู้ทั้งด้านเศรษฐศาสตร์และกฎหมาย จึงต้องพึ่งขุนนางนักวิชาการทั้งสาขาเศรษฐศาสตร์และนิติศาสตร์ ผู้นำทหารเผด็จการจำเป็นต้องพึ่งขุนนางนักวิชาการนิติศาสตร์ เพื่อขอคำปรึกษาด้านกฎหมาย และขอให้ช่วยร่างกฎหมายที่สำคัญ รวมทั้งกฎหมายระดับอนุบัญญัติ
ขุนนางนักวิชาการนิติศาสตร์ผู้ให้เนติบริการเหล่านี้ ในเบื้องต้นมาจากกระทรวงยุติธรรมและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยเป็นที่เข้าใจกันว่า เนติบริการที่ให้ เป็นการช่วยราชการอันเป็นหน้าที่ แต่เป็นเพราะระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย มีอายุขัยยาวนาน ขุนนางนักวิชาการนิติศาสตร์ผู้ให้เนติบริการแก่รัฐบาลทหารเผด็จการ เริ่มพัฒนาความสัมพันธ์ส่วนบุคคลกับผู้นำทหารเผด็จการ
ในระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2511 และฉบับปี 2521 ผู้นำรัฐบาลยังคงต้องการเนติบริการดุจเดียวกับรัฐบาลในระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย นับตั้งแต่ทศวรรษ 2520 เป็นต้นมา เนติบริการไม่ได้มาจากขุนนางวิชาการนิติศาสตร์ในระบบราชการเท่านั้น หากยังมาจากอาจารย์มหาวิทยาลัยสาขานิติศาสตร์อีกด้วย
นับตั้งแต่ปี 2511 เป็นต้นมา การรัฐประหารและการฉีกรัฐธรรมนูญปรากฏขึ้นถี่มากขึ้น ความต้องการเนติบริกรในการร่างรัฐธรรมนูญจึงเพิ่มขึ้นตามไปด้วย การร่างรัฐธรรมนูญซึ่งเดิมเป็นปริมณฑลที่ยึดครองโดยขุนนางนักวิชาการนิติศาสตร์ เริ่มถูกยึดครองโดยอาจารย์มหาวิทยาลัยโดยเฉพาะอย่างยิ่งสาขานิติศาสตร์และรัฐศาสตร์
รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 แก้ไขเพิ่มเติมพ.ศ.2539 ซึ่งกำหนดกติกาและกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 สร้างมายาคติว่า การร่างรัฐธรรมนูญต้องอาศัยเทคนิควิชาการที่ซับซ้อน และต้องอาศัยนักวิชาการเฉพาะด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์เท่านั้น อาจารย์มหาวิทยาลัยเข้าไปยึดกุมหัวใจของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 อย่างชัดเจนยิ่ง
การเติบใหญ่ของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐนับตั้งแต่ทศวรรษ 2520 เป็นต้นมา ทำให้มหาวิทยาลัยเป็นแหล่งสำคัญที่ป้อนเนติบริกรให้แก่ชนชั้นปกครอง เกือบจะแทนที่กระทรวงยุติธรรมและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
เนติบริกรกลายเป็นอาชีพ เนื่องเพราะการดำรงอยู่ของวัฏจักรการเมืองและวัฏจักรรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นควบคู่กัน ภายใต้ระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย เนติบริกรทำงานรับใช้ผู้นำทหารเผด็จการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการร่างรัฐธรรมนูญ ภายใต้ระบอบเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยและระบอบประชาธิปไตย เนติบริกรให้เนติบริการแก่ผู้นำรัฐบาล "ค่าจ้าง"ที่เนติบริกรได้รับปรากฏในรูปผลตอบแทนจากการดำรงตำแหน่งทางการเมือง และอาจมีส่วนร่วมในการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกำหนดนโยบาย
แต่เดิมประชาสังคมไทยมิได้มีความรู้สึกเป็นลบต่อเนติบริกร ความรู้สึกที่ไม่ดีที่ประชาสังคมไทยมีต่อเนติบริกร เริ่มปรากฏเด่นชัดเมื่อมีประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 299 ลงวันที่ 12 ธันวาคม 2515 ซึ่งลิดรอนความเป็นอิสระของอำนาจตุลาการ อันเป็นเหตุหนึ่งที่นำมาสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516
แม้เนติบริกรไม่เป็นที่ยอมรับ และบางกรณีถึงกับเป็นที่รังเกียจในกลุ่มพลังประชาธิปไตยและขบวนการสิทธิและเสรีภาพของประชาชน แต่เนติบริกรเป็นที่ยอมรับในหมู่ชนชั้นปกครอง ทั้งภายใต้ระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย และระบอบการปกครองที่มีการเลือกตั้ง
ด้วยเหตุนี้ อาชีพเนติบริกรจึงอยู่คู่สังคมการเมืองไทย ทุกครั้งที่มีการรัฐประหารจะมีเนติบริกรเผยโฉมเป็นที่ปรึกษา และมีบทบาทนำในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผลประโยชน์ที่เนติบริกรในอดีตได้รับในรูปแบบต่างๆ ทำให้นักกฎหมายมหาชนจำนวนไม่น้อย ต้องการเดินตามเส้นทางเนติบริกรเหล่านั้น ความข้อนี้มิได้มีนัยว่า นักกฎหมายมหาชนทุกคนมีพฤติกรรมรับใช้ผู้ทรงอำนาจเผด็จการ นักกฎหมายมหาชนที่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตยก็มีอยู่หาน้อยไม่
ด้วยเหตุที่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มักเกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหาร การให้บริการของเนติบริกรในการเขียนรัฐธรรมนูญจึงกลายเป็นจารีต จารีตนี้เป็นธรรมเนียมปฏิบัติที่มิได้ปรากฎในกฎหมายใดๆ ถึงกระนั้นก็จะอยู่คู่สังคมการเมืองไทยตราบนานเท่านาน ตราบเท่าที่การร่างรัฐธรรมนูญและการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมิใช่สิทธิพื้นฐานของประชาราษฎร
()()()
แนวความคิดอ.ป๋วย ในเรื่องสันติประชาธรรรม
"อาจารย์ป๋วยจงใจใช้คำว่า "ประชาธรรม" แทน "ประชาธิปไตย"
เพราะระบอบประชาธิปไตยที่ขาดหลักธรรม
ย่อมยากที่จะอำนวยให้เกิดศานติสุขในสังคมได้"
อุตมรัฐของป๋วย ต้องมีธรรมเป็นฐานราก ธรรมนอกจากต้องเป็นรากฐานของระบบการเมืองแล้ว ยังต้องเป็นรากฐานของระบบเศรษฐกิจด้วย ในหนังสือเศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (2496) ซึ่งเขียนร่วมกับคุณหญิงสุภาพ ยศสุนทร อาจารย์ป๋วยบรรจุบทที่ว่าด้วย "ธรรมะทางเศรษฐกิจ" เป็นเนื้อหาส่วนหนึ่งของหนังสือนี้ เพราะอาจารย์ป๋วยพานพบว่า ผู้คนในสังคมไทย ทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาขน ขาดธรรมะทางเศรษฐกิจ การประพฤติผิดหลักธรรมทางเศรษฐกิจปรากฏโดยทั่วไป ในทัศนะของอาจารย์ป๋วย "ธรรมะเป็นคำคู่กับศีล คำว่า "ศีล" หมายถึงการระงับ ไม่เบียดเบียนทั้งตนเองและผู้อื่น ส่วนความหมายของคำว่า "ธรรมะ" คือ การช่วยส่งเสริมให้สถานะดีขึ้น เพื่อความเจริญของเอกชน มหาชน และส่วนประกอบที่สำคัญแก่ธรรมะ ก็คือความยุติธรรม.."
ธรรมะคือคุณความดีความชอบ หลักธรรมใหญ่ในชีวิตของอาจารย์ป๋วยก็คือ ความจริง ความงาม และความดี อาจารย์ป๋วยกล่าวว่า "ความจริง ความงาม และความดี ทั้งสามประการนี้เป็นคุณธรรมสำคัญในการพัฒนาทั้งบุคคลแต่ละคน และชาติหมู่คณะให้เจริญก้าวหน้ารุ่งเรืองไปโดยสมบูรณ์"
ความจริงคือสัจจะ เป็นธรรมที่มนุษย์ควรใฝ่หาทั้งทางโลกและทางธรรม ทั้งทางวิทยาศาสตร์ มนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ ความงามเป็นคุณธรรมที่จิตใจมนุษย์เรียกร้อง และความดีเป็นเครื่องหล่อเลี้ยงและกำกับโลก ถ้าโลกมีแต่ความชั่วเป็นเกณฑ์ มนุษย์จะเบียดเบียนซึ่งกันและกัน แทนที่จะช่วยกันบำรุงหมู่คณะให้เจริญ ดังนั้น การพัฒนาสังคมเศรษฐกิจ จึงต้องยึดหลักธรรมเป็นฐานราก หากการพัฒนาสังคมเศรษฐกิจปราศจากความยุติธรรม สันติสุขจะปลาสนาไป ความรับผิดชอบทางจริยธรรม จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญของการพัฒนาประเทศ
สันติประชาธรรม เป็นระบอบการเมืองการปกครองที่อาจารย์ป๋วยต้องการเห็นในสังคมไทย อาจารย์ป๋วยจงใจใช้คำว่า "ประชาธรรม" แทน "ประชาธิปไตย" เพราะระบอบประชาธิปไตยที่ขาดหลักธรรม ย่อมยากที่จะอำนวยให้เกิดศานติสุขในสังคมได้ อาจารย์ป๋วยอธิบายว่า "ประชาธรรม คือ ธรรมเป็นอำนาจ ไม่ใช่อำนาจเป็นธรรม บ้านเมืองที่มีประชาธรรมนั้นมีขื่อมีแป ไม่ใช่ปกครองกันตามอำเภอใจของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง" อุดมรัฐของอาจารย์ป๋วยจึงยึดธรรมเป็นอำนาจ มิใช่ยึดอำนาจเป็นธรรม
แก่นแกนของระบอบประชาธรรมยึดหลักการสำคัญอย่างน้อย 2 หลักการ คือ หลักการสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดโชคชะตาของบ้านเมืองโดยไม่จำกัดฐานะ เพศ และกำเนิด อาจารย์ป๋วยยอมรับสัจธรรมที่ว่า "ประชาธรรมย่อมสำคัญที่ประชาชน ถ้าประชาชนส่วนใหญ่ไม่ต้องการประชาธรรม ก็ย่อมไม่มีทางที่ใครจะหยิบยื่นให้ ฉะนั้นจุดเริ่มต้นและจุดหมายสุดท้ายคือ ประชาชนชาวไทย สิทธิและเสรีภาพของประชาชนชาวไทย"
เหตุใดประชาธรรมจึงเป็นระบอบการเมืองการปกครองของอุตมรัฐ
อาจารย์ป๋วยอธิบายว่า ระบอบประชาธรรมเกื้อกูลให้เกิดความเข้าใจอันดี ระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้การปกครอง และเอื้ออำนวยให้เกิดความสมานฉันท์ในสังคม นอกจากนี้ ประชาธรรมยังช่วยลดช่องว่างทางเศรษฐกิจ และช่องว่างด้านอื่นๆ ระหว่างท้องถิ่นและในหมู่ประชาชน
ในการได้มาซึ่งระบอบประชาธรรม "ไม่มีวิธีอื่นใดได้มาซึ่งประชาธรรมนอกจากสันติวิธี" การใช้อาวุธประหัตประหารเพื่อสถาปนาประชาธรรม มิอาจนำมาซึ่งประชาธรรมที่ยั่งยืนสถาพร เพราะจะมีการใช้อาวุธโค่นล้มและเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองการปกครองอยู่ร่ำไป "สันติวิธีเพื่อประชาชนนั้น เมื่อใช้กับฝ่ายที่มีอาวุธ ก็ไม่แน่ว่าจะกระทำได้สำเร็จ และแม้จะสำเร็จก็ต้องใช้เวลานาน" ผู้คนที่ร่วมกระบวนการสถาปนาระบอบประชาธรรมถาวร จึงต้องเสียสละ กล้าหาญ เด็ดเดี่ยว และยึดมั่นในหลักการ
ในการนำอุตมรัฐภาวะมาสู่สังคมไทย นอกจากการสถาปนาระบอบสันติประชาธรรมที่ยั่งยืนสถาพรแล้ว ยังต้องอำนวยการให้เกิดธรรมาภิบาลในสังคมอีกด้วย
หลักธรรมาภิบาลเพิ่งเข้าสู่เมนูนโยบายของฉันทมติวอชิงตันหลังทศวรรษ 2520 แต่อาจารย์ป๋วยกล่าวถึงธรรมาภิบาลตั้งแต่เริ่มรับราชการในทศวรรษ 2490 และปฏิบัติเป็นเยี่ยงอย่างแก่ข้าราชการโดยทั่วไป ในบรรดาหลักธรรมาภิบาล 3 ประการ อันได้แก่ ความโปร่งใส การมีส่วนร่วม และความรับผิด อาจารย์ป๋วยมิได้กล่าวถึงความโปร่งใสโดยตรงมากนัก แต่ก็สามารถตีความได้ว่า หลักการสิทธิและเสรีภาพของปวงชนอันเป็นพื้นฐานสำคัญของระบบประขาธรรมนั้น ครอบคลุมหลักความโปร่งใสไว้แล้ว เพราะครอบคลุมถึงเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร
อาจารย์ป๋วยกล่าวถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในทางการเมือง และในการกำหนดชะตาของบ้านเมืองค่อนข้างมาก เพราะการมีส่วนร่วมเป็นหลักการสำคัญของระบอบประชาธรรม ควบคู่กับหลักการสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ความรับผิดเป็นธรรมาภิบาลที่อาจารย์ป๋วยให้ความสำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สำนึกความรับผิดที่มีต่อประชาชนผู้เสียภาษีอากร ข้าราชการต้องทำงานรับใช้ประชาชน ข้าราชการที่ทำงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ หรือไม่เต็มกำลังความสามารถ แม้จะไม่ทุจริต แต่ก็สร้างความเสียหายแก่บ้านเมือง
นอกจากความโปร่งใส การมีส่วนร่วม และความรับผิด อาจารย์ป๋วยยังให้ความสำคัญแก่หลักธรรมาภิบาลอีก 2 ข้อ อันได้แก่ ความซื่อสัตย์สุจริต และการไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน
ข้าราชการ "ต้องมีความซื่อสัตย์สุจริตต่อหน้าที่ เพื่อปฏิบัติราชการให้มีสมรรถภาพดีจริงๆ อย่างหนึ่ง กับเป็นเยี่ยงอย่างแก่เพื่อนข้าราชการในหน่วยงานอื่นๆ ด้วย ความซื่อสัตย์สุจริตนี้ มีความหมายอยู่กว้างๆ อยู่ 2 นัย นัยยะหนึ่งก็คือ การปฏิบัติราชการด้วยทำนองคลองธรรม ไม่เห็นแก่อามิสสินจ้าง ไม่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัว และไม่เลือกที่รักมักที่ชัง อีกนัยยะหนึ่งคือมีความเอาใจใส่ขยันขันแข็งต่อหน้าที่ ถ้าทำบ้างไม่ทำบ้างถือเป็นอดิเรกเสียแล้ว ก็ไม่ซื่อสัตย์ต่อหน้าที่"
อาจารย์ป๋วยเรียกร้องให้ข้าราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้มีหน้าที่กำหนดและบริหารนโยบาย หลีกเลี่ยงการมีผลประโยชน์ทับซ้อน
การไม่ข้องเกี่ยวกับธุรกิจเอกชน ทั้งในฐานะผู้จัดการ กรรมการ หรือผู้ถือหุ้น เรียกว่า "พรหมจรรย์ของขุนนางนักวิชาการ" ตลอดช่วงชีวิตข้าราชการ อาจารย์ป๋วยรักษา "พรหมจรรย์" ดังกล่าวอย่างดียิ่ง และนับเป็นแบบอย่างให้ผู้ใกล้ชิดและผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตาม ด้วยการรักษา "พรหมจรรย์" ของวิชาชีพอย่างเคร่งครัดนี้เอง อาจารย์ป๋วยสร้างสมชื่อเสียงเกียรติคุณและความน่าเชื่อถือ อันมีผลต่อประสิทธิผลของการดำเนินนโยบายการเงิน จนธนาคารแห่งประเทศไทยได้ชื่อว่าเป็น "ปราการแห่งจริยธรรม" และ "ปราการแห่งพุทธิปัญญา" ในสังคมไทย
กล่าวโดยสรุปก็คือ สังคมจะมีศานติสุขได้ก็ต่อเมื่อยึดธรรมเป็นฐานรากของทั้งระบบเศรษฐกิจและระบบการเมือง อุตมรัฐต้องมีประชาธรรม การได้มาซึ่งประชาธรรมต้องยึดหลักการสันติวิธีโดยมั่นคง และประสิทธิภาพของอุตมรัฐ จะบังเกิดก็ต่อเมื่อมีธรรมาภิบาล
()()()
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ เกิดจากวัฒนธรรมการเมือง วัฒนธรรมทางการเมืองไทยในขณะหนึ่งขณะหนึ่ง อาจกำหนดกติกาการเมืองเหมือนหรือแตกต่างจากรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่บังคับใช้อยู่ในขณะนั้นก็ได้ ในประการสำคัญ วัฒนธรรมการเมืองมิได้คงตัวชั่วกัปชั่วกัลป์ หากแต่มีการเปลี่ยนแปลงตามกาลเวลา
การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมือง อาจเกิดจากการเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์และชีวทัศน์ของผู้คนในสังคม รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง สังคม และเศรษฐกิจ ของประเทศและในระดับโลก
นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองปี 2475 เป็นต้นมา มีการต่อสู้ระหว่างวัฒนธรรมการเมือง 2 กระแส วัฒนธรรมการเมืองกระแสหลัก ได้แก่ วัฒนธรรมอำนาจนิยม วัฒนธรรมการเมืองกระแสรอง ได้แก่ วัฒนธรรมประชาธิปไตย
วัฒนธรรมอำนาจนิยม สืบทอดมาจากระบบความสัมพันธ์เชิงอุปถมภ์แต่โบราณกาล ด้วยเหตุที่เป็นวัฒนธรรมกระแสหลัก วัฒนธรรมอำนาจนิยมจึงผลิตจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญแบบอำนาจนิยม
วัฒนธรรมประชาธิปไตยก่อเกิดจากการเติบโตของสำนึกประชาชนในเรื่องสิทธิเสรีภาพ ในยามที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยมีพลัง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเบี่ยงเบนจากเส้นทางอำนาจนิยม ในยามที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยอ่อนพลัง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเบี่ยงเบนจากแนวทางประชาธิปไตย
ประวัติศาสตร์การเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเดือนมิถุนายน 2475 เป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังสามเส้า อันได้แก่กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย กลุ่มพลังยียาธิปไตย และกลุ่มพลังประชาธิปไตย
กลุ่มพลังแต่ละกลุ่ม มีชุดของจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของตนเอง โดยที่มีกฎกติกาทั้งที่เหมือนและแตกต่างจากกลุ่มพลังอื่นๆ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของกลุ่มใด ล้วนสนองผลประโยชน์และเป้าประสงค์ของกลุ่มนั้น
กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย ต้องการเขียนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญอันนำพาสังคมไทยไปสู่ระบอบอำมาตยาธิปไตย กลุ่มพลังยียาธิปไตยต้องการจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ปกป้องนักเลือกตั้งเผ่านี้ และกลุ่มพลังประชาธิปไตยจะต้องการจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญอันนำพาสังคมการเมืองไทยไปสู่ระบอบประชาธิปไตย ซึ่งให้หลักประกันสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และยอมรับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน
กลุ่มพลังแต่ละกลุ่มต้องให้ประชาชนยอมรับจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตน และผลักดันจารีตการเขียนของตนเข้าสู่วัฒนธรรมการเมืองของประชาชน เพื่อให้จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตนมีฐานะเป็นจารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุดังนี้ จารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญไทย จึงมิได้อยู่กับที่ หากแต่มีการเปลี่ยนแปลง
การเปลี่ยนแปลงจารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญ เกิดจากปัจจัยอย่างน้อย 2 ประการ ประการหนึ่งเป็นผลจากการต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังในสังคมไทย อีกประการหนึ่งเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมือง
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยดังที่กล่าวข้างต้น ได้รับอิทธิพลจากวัฒนธรรมอำนาจนิยมในขั้นรากฐาน จึงเป็นจารีตที่ขาดวิญญาณประชาธิปไตย
ประการแรก จารีตการให้เอกสิทธิ์การเขียนรัฐธรรมนูญแก่ชนชั้นปกครอง มีผลในการสกัดการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในขั้นตอนสำคัญ เพราะการเขียนรัฐธรรมนูญ ก็เพื่อกำหนดกรอบกติกาสังคมการเมือง การที่ราษฎรถูกตัดออกจากกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญ มีผลในการกีดกันมิให้ราษฎรมีส่วนในการกำหนดชะตาของบ้านเมือง ประกอบกับจารีตการใช้เนติบริการจากเนติบริกร เป็นไปเพื่อตอกย้ำว่า การเขียนรัฐธรรมนูญต้องอาศัยเทคนิควิชาการเฉพาะสาขา ซับซ้อนและยากเกินกว่าที่ประชาชนคนสามัญจะมีส่วนร่วมได้ การไม่ยอมรับว่า การมีส่วนร่วมในการร่างและแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของราษฎร ขัดต่อหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย และเป็นไปตามวัฒนธรรมอำนาจนิยม ผู้มีอำนาจเท่านั้นที่มีสิทธิในการร่างและแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ประการที่สอง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนอำนาจ หรือแบ่งปันอำนาจในหมู่ชนชั้นปกครอง มีผลทำให้อำนาจการเมืองกระจุกตัว การเข้าไปแข่งขันทางการเมืองเป็นไปได้ยาก เนื่องจากมีทำนบกีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมืองนานัปการ การแสวงหาผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นปรากฏการณ์ปกติ รัฐธรรมนูญอำนาจนิยมย่อมออกแบบเพื่อให้อำนาจกระจุกตัว ในขณะที่รัฐธรรมนูญประชาธิปไตย มีเป้าหมายสำคัญประการหนึ่งในการกระจายอำนาจ
ประการที่สาม จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้อำนาจบริหารรุกคืบไปยึดพื้นที่ของอำนาจนิติบัญญัติก็ดี การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนการถ่วงดุลอำนาจอธิปไตยทั้งสามก็ดี นำไปสู่จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอำนาจนิติบัญญัติ กลไกการกำกับและตรวจสอบการใช้อำนาจอธิปไตยถูกทำลายทีละเล็กทีละน้อย จนการถ่วงดุลอำนาจไร้ประสิทธิภาพ ผลที่ตามมาก็คือ การใช้อำนาจในทางฉ้อฉลปรากฏอย่างแพร่หลาย การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ และให้ฝ่ายบริหารก้าวล่วงไปมีอำนาจนิติบัญญัติ รวมทั้งการลดความเข้มข้นในการถ่วงดุลอำนาจ เหล่านี้ล้วนแต่เกิดจากอิทธิพลของวัฒนธรรมอำนาจนิยม
ประการที่สี่ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธำรงธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน มีผลในการให้อำนาจนิติบัญญัติแก่ฝ่ายบริหาร และลดทอนอำนาจนิติบัญญัติของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งตรงกันข้ามกับแนวความคิดของสำนัก Public Choice และสำนัก Constitutional Political Economy ที่ต้องการใช้ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในการจำกัดอำนาจรัฐบาล
ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในรัฐธรรมนูญไทยให้อำนาจเกือบจะผูกขาดแก่รัฐบาลในการเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินต่อรัฐสภา ให้อำนาจแก่รัฐบาลในการตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรและเงินตรา และจำกัดอำนาจรัฐสภาในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจ่ายรัฐบาล ข้อกำหนดต่างๆ เหล่านี้ ไม่เป็นไปตามครรลองของระบอบประชาธิปไตย การใช้อำนาจฝ่ายบริหารในการตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากร เปิดช่องให้มีการเก็บภาษีอากรโดยประชาชนมิได้ยินยอมเห็นชอบ นอกจากนี้ การใช้จ่ายเงินที่มิได้เบิกเงินจากบัญชีเงินคงคลังมิต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา รัฐสภาไม่สามารถตรวจสอบการใช้จ่ายประเภทนี้ของรัฐบาลได้ อาทิเช่น รัฐบาลสามารถก่อหนี้ต่างประเทศโดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่เมื่อถึงกำหนดชำระหนี้ กลับมัดมือมิให้รัฐสภาแปรญัตติลดรายจ่ายในการชำระหนี้เงินกู้ ในประการสำคัญ หากรัฐบาลยังคงมีอำนาจเกือบผูกขาดในการนำเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินต่อรัฐสภา และยังคงมีอำนาจในการตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรและเงินตรา การปฏิรูปกระบวนการงบประมาณให้สอดคล้องกับครรลองประชาธิปไตยเป็นไปได้ยากยิ่ง ในการเสนอร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี รัฐบาลนำเสนอรายละเอียดเกี่ยวกับงานและโครงการที่ใช้จ่าย แต่ไม่มีรายละเอียดในด้านการหารายได้ ประชาชนรับทราบแต่เพียงว่า รัฐบาลจะนำเงินไปผลิตบริการสาธารณะอะไรบ้าง แต่ไม่ทราบต้นทุนการผลิต ในประการสำคัญ ไม่ทราบว่ารัฐบาลจะหารายได้เพิ่มจากการเก็บภาษีอากรประเภทใด และมีการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีหรือฐานภาษีหรือไม่
ประการที่ห้า การยึดกุมคะแนนเสียงข้างน้อยในการประชุมรัฐสภา เปิดช่องให้ชนชั้นปกครองตรากฎหมายเพื่อเกื้อประโยชน์ตนเอง และตรากฎหมายที่มีผลทางลบต่อประชาชนระดับรากหญ้า โดยที่ประชาชนคนสามัญไม่สามารถปกป้องตนเองได้ กฎการลงคะแนนเสียงดังกล่าวย่อมไม่เป็นไปตามครรลองประชาธิปไตย กฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อย มีรากฐานมาจากวัฒนธรรมอำนาจนิยม เพราะให้อำนาจชนชั้นปกครองในการตรากฎหมายโดยไม่ต้องฟังเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน
()()()
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญทั้ง 8 ประการที่กล่าวในปาฐกถานี้ อาจจำแนกเป็นสองกลุ่ม อันได้แก่กลุ่มจารีตที่ลงตัวหรือค่อนข้างลงตัว กับกลุ่มจารีตที่ยังไม่ลงตัว
กลุ่มจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ลงตัวหรือค่อนข้างลงตัว ได้แก่ การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธำรงธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธำรงหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ การยึดกุมกฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อย และการใช้บริการเนติบริกร
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญทั้ง 4 นี้ มิใช่จารีตที่พึงปรารถนา แต่ฝังตัวอยู่ในการเขียนรัฐธรรมนูญมาเป็นเวลายาวนาน ด้วยเหตุดังนั้น จึงไม่ปรากฏเป็นวาระสำคัญในการเขียนรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ในประการสำคัญ ประชาสังคมมองไม่เห็นว่า จารีตทั้ง 4 นี้ เป็นอุปสรรคของการสถาปนาระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริง
กลุ่มจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ยังไม่ลงตัว ได้แก่ การให้เอกสิทธิ์การเขียนรัฐธรรมนูญแก่ชนชั้นปกครอง การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนและแบ่งปันอำนาจในหมู่ชนชั้นปกครอง การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อก้าวก่ายอำนาจและลดทอนการถ่วงดุลอำนาจอธิปไตย และการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญทั้ง 4 นี้ยังไม่ลงตัว เพราะมักปรากฏในวาระการเขียนรัฐธรรมนูญ
หากกระบวนการสิทธิและเสรีภาพในการเมืองไทย ส่องกล้องเห็นมือที่มองไม่เห็น ที่กำกับการเขียนรัฐธรรมนูญดังกล่าวนี้ การขับเคลื่อนกลุ่มพลังประชาธิปไตยย่อมมีโอกาสเกิดขึ้นได้
คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีพื้นฐานมาจากวัฒนธรรมอำนาจนิยม จะนำพาสังคมไทยไปสู่สันติประชาธรรมได้หรือไม่
ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า สันติประชาธรรมยึดหลักการพื้นฐานอย่างน้อย 2 หลักการอันได้แก่ หลักการสิทธิเสรีภาพของปวงชน และหลักการการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน หลักการหลังนี้ หากจะกล่าวให้กว้างก็คือหลักการธรรมาภิบาล ในกรอบความคิดดังกล่าวนี้ หากจะตอบคำถามพื้นฐานที่ว่า เราจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไรกัน คำตอบของคำถามนี้คงมีอยู่แล้วว่า เราปฏิรูปการเมืองเพื่อให้ปวงชนชาวไทยมีสิทธิเสรีภาพ และสังคมการเมืองมีธรรมาภิบาล
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ตกอยู่ใต้อิทธิพลวัฒนธรรมอำนาจนิยม ทำให้มิอาจผลิตรัฐธรรมนูญที่ยอมรับหลักการสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง อันมิได้เป็นไปตามหลักการพื้นฐานของระบอบสันติประชาธรรม ในจำนวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหว่างปี 2475 - 2549 รัฐธรรมนูญที่ยอมรับหลักการสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยอย่างกว้างขวางมีอยู่เพียง 2 ฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 และฉบับปี 2540
ทั้งสองฉบับร่างในขณะที่กลุ่มพลังประชาธิปไตยเข้มแข็ง รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 ร่างในบรรยากาศ "เมื่อฟ้าสีทองผ่องอำไพ ประชาชนจะเป็นใหญ่ในแผ่นดิน" ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ร่างในบรรยากาศที่ขบวนการปฏิรูปการเมืองมีพลวัตสูงยิ่ง โดยที่บทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีความครอบคลุมมากยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2517
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยเกือบมิได้ให้ความสำคัญประเด็นธรรมาภิบาล ทั้งด้านความโปร่งใส การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนและความรับผิดเลย รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้ความสำคัญแก่ประเด็นเหล่านี้ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ในส่วนที่เกี่ยวกับความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน มีอยู่พอสมควร แต่บทบัญญัติในส่วนที่เกี่ยวกับความรับผิดมีอยู่น้อยมาก
ปัญหาสำคัญอยู่ที่ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีข้อสมมติซ่อนเร้นว่า ธรรมาภิบาลเป็นสินค้าเอกชน (Private Goods) ประชาชนคนหนึ่งคนใดหรือกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดที่ต้องการธรรมาภิบาล จักต้องเป็นผู้แบกรับภาระต้นทุนการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล ผู้ที่ต้องการข้อมูลข่าวสารราชการ ต้องเป็นผู้แบกรับต้นทุนการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล ผู้ที่ต้องการการมีส่วนร่วมทางการเมืองในเรื่องใด ก็ต้องรับภาระต้นทุนการเข้าไปมีส่วนร่วมในเรื่องนั้น เช่นการนำเสนอร่างกฎหมาย หรือการดำเนินการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
ธรรมาภิบาลมีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะที่แท้ (Pure Public Goods) เพราะไม่มีความเป็นปรปักษ์ในการบริโภค (Non - Rivalness) และมิอาจกีดกันในการบริโภค (Non-Excludability) การกีดกันการบริโภคมิอาจกระทำได้ เพราะธรรมาภิบาลมิใช่ "สินค้า" ที่สามารถเป็นเจ้าของหรือมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน หากสังคมการเมืองใดมีธรรมาภิบาล ประโยชน์อันเกิดจากธรรมาภิบาล ย่อมตกแก่สังคมการเมืองนั้น ไม่มีสมาชิกคนหนึ่งคนใดในสังคมที่สามารถครอบครองหรือเป็นเจ้าของธรรมาภิบาลแต่เพียงผู้เดียว ความไม่เป็นปกปักษ์เห็นได้จากข้อเท็จจริงที่ว่า การที่บุคคลหนึ่งบุคคลใดได้ประโยชน์จากธรรมาภิบาลของสังคมการเมืองใด มิได้เป็นเหตุให้สมาชิกอื่นๆ ในสังคมนั้นได้ประโยชน์น้อยลง ความเป็นสินค้าสาธารณะที่แท้ก่อให้เกิดปัญหา "คนตีตั๋วฟรี" (Free Riders) กล่าวคือ มีผู้ที่ต้องการประโยชน์จากธรรมาภิบาล แต่ไม่ต้องการรับภาระต้นทุนการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล เพราะทราบแก่ใจดีว่า หากมีผู้หนึ่งผู้ใดรับภาระต้นทุนดังกล่าวนี้ คนอื่นๆ ในสังคมจะได้รับประโยชน์จากธรรมาภิบาลร่วมด้วย
หากสมาชิกในสังคมมีพฤติกรรมเยี่ยง "คนตีตั๋วฟรี" ทุกคน ธรรมาภิบาลย่อมมิอาจก่อเกิดในสังคมนั้นได้ ด้วยเหตุดังนี้ จึงมีเหตุผลสนับสนุนให้สังคมโดยส่วนรวมหรือรัฐบาลในฐานะผู้แทนสังคม เป็นผู้รับภาระต้นทุนธรรมาภิบาล รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มิได้สนใจประเด็นภาระต้นทุนธรรมาภิบาล ธรรมาภิบาลย่อมเกิดขึ้นได้ยาก หากกล่าวด้วยภาษาเศรษฐศาสตร์ กลไกราคาแต่โดยลำพังมิอาจนำมาซึ่งธรรมาภิบาลได้
การเขียนรัฐธรรมนูญไทยยังมีจารีตสำคัญอีกประการหนึ่งที่มีผลต่อการปฏิรูปการเมือง คือ การละเลยบทบัญญัติว่าด้วยการตรากฎหมายใหม่ หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่มีอยู่เดิม ให้อนุวัตตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ นอกจากไม่มีบทบัญญัติที่ว่า บรรดากฎหมายที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ จะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติม หรือจะต้องตรากฎหมายใหม่ ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญแล้ว ยังไม่กำหนดเงื่อนเวลาในการตรากฎหมายหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเหล่านั้นด้วย
ผลที่เกิดขึ้นก็คือว่า รัฐธรรมนูญ แม้จะร่างอย่างดีเลิศอย่างไร เมื่อยังคงบรรทัดท้ายในโครงสร้างกฎหมายเก่า และในโครงสร้างวัฒนธรรมการเมืองเดิม ก็มิอาจก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตามเจตนารมย์ได้ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 กำหนดให้มีสิทธิชุมชน แต่รัฐธรรมนูญ 2540 บังคับใช้มาเกือบทศวรรษ ก็ยังไม่มีการตรากฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชน
รัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้มีเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร แต่ไม่แก้ไขพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งบังคับใช้ก่อนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และไม่ได้เป็นไปตามเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญ
แนวความคิดว่าด้วยสันติประชาธรรม มีรากฐานมาจากวัฒนธรรมประชาธิปไตย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญซึ่งมีพื้นฐานมาจากวัฒนธรรมอำนาจนิยม ยากที่จะผลิตรัฐธรรมนูญอันนำพาสังคมไทยไปสู่อุตมรัฐแห่งสันติประชาธรรมได้ ถ้าหากเป้าหมายของการปฏิรูปการเมืองอยู่ที่การสถาปนาหลักการสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหลักการธรรมาภิบาล การผลักดันกระบวนการปฏิรูปการเมือง จะต้องเริ่มต้นที่การปฏิรูปจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ
หากจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญมิอาจสลัดออกจากแอกวัฒนธรรมอำนาจนิยม การปฏิรูปการเมืองย่อมยากที่จะเกิดขึ้นได้ การปฏิรูปจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อวัฒนธรรมประชาธิปไตยเป็นวัฒนธรรมการเมืองหลักของสังคมไทย การต่อสู้ระหว่างวัฒนธรรมประชาธิปไตยกับวัฒนธรรมอำนาจนิยมนั้นกินเวลา และมิใช่เรื่องง่ายที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยจะเอาชนะวัฒนธรรมอำนาจนิยมได้
ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ ผมใช้เวลาเกินกว่าที่สมควร ในการแสดงปาฐกถาป๋วย อึ๊งภากรณ์ในวันนี้ ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่า ท่านจะได้ประโยชน์จากปาฐกถานี้ ขอสันติสุขจงมีแด่ท่านทั้งหลาย ขอขอบพระคุณเป็นอย่างยิ่ง
*******
หมายเหตุ: ดาว์นโหลดผลงานการศึกษาฉบับเต็ม เรื่อง จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม ได้ที่เวบไซต์คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)