ประชา ธรรมดา

 

 

 

กล่าวอย่างสรุปรวบรัดได้ว่า นับตั้งแต่ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองและรวมศูนย์อำนาจของรัชกาลที่ 5 ได้ค่อนข้างเบ็ดเสร็จสมบูรณ์ เป็นผลให้หัวเมืองทั้งเหนือ กลาง ใต้ อีสานต่างๆ ถูกผนวกเข้าสู่ส่วนกลาง "สยาม"

 

การครองอำนาจนำของ "ระบบราชการ" ก็ปรากฏขึ้น โดยส่วนกลางได้ส่งขุนนาง เจ้าพระยาต่างๆ ฯลฯ   เข้าปกครองหัวเมืองต่างๆ ท่ามกลางการยอมจำนน การประนีประนอม และการก่อขบถผู้มีบุญแข็งเมืองไม่สยบยอมต่ออำนาจส่วนกลาง แต่ในที่สุดก็ถูกปราบปรามพ่ายแพ้ต่ออำนาจส่วนกลางผู้มีกองทัพอาวุธยุทธโธปกรณ์ทันสมัยเหนือกว่า

 

ต่อมารัชกาลที่ 5 ได้ทรงจัดให้มี "กระทรวงมหาดไทย" เป็นกลไกหลักของรัฐด้านการปกครอง มีการปกครองส่วนภูมิภาค มีการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงไปในยุคสมัยต่างๆ ตลอดทั้งมีการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านจากกระทรวงมหาดไทย

 

จนต่อมากระแสกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมีความเข้มข้นขึ้น จึงมีการเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่น แต่อำนาจแท้จริงยังอยู่ที่มหาดไทย

 

นอกจากนี้แล้วได้มีการจัดตั้งสถาบันงานด้านบริหารปกครองท้องถิ่น เช่น สภาตำบล เทศบาล องค์กรบริหารส่วนตำบล ฯลฯ ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น โดยแบ่งสรรอำนาจบางส่วนให้บ้างแต่อำนาจแท้จริงในการตัดสินใจเรื่องสำคัญๆ ยังอยู่ที่มหาดไทย

 

 

ชุมชนท้องถิ่น องค์กรปกครองท้องถิ่นกับบทบาทการพัฒนา

บทบาทของรัฐไทย นอกจากการวมศูนย์อำนาจการปกครองการบริหารเข้าสู่ส่วนกลางแล้ว ยังรวมศูนย์อำนาจทุกด้านด้วย อาทิ เช่น การศึกษา วัฒนธรรม การศาสนา ฯลฯ ยังรวมศูนย์อำนาจด้านเศรษฐกิจด้วยเช่นกัน

 

รัฐไทยได้มีนโยบายการพัฒนาประเทศสู่ความทันสมัย โดยใช้กลไกองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นจักรกลหนึ่งนอกจากหน่วยงานของรัฐโดยตรงในการขับเคลื่อนการพัฒนา ทั้งชี้แนะ ครอบงำ ให้กระทำ เหมือนตัวอย่างกรณีผู้ใหญ่ลี ตีกลองประชุมหลังจากได้รับคำสั่งจากทางการ ให้ชาวนาเลี้ยงเป็ดกับสุกร

 

อย่างไรก็ตาม บทบาทของ "ทุน" ก็ได้เข้ามีอิทธิพลควบคู่กับรัฐไทยในการพัฒนา ทั้งทุนท้องถิ่นทุนระดับชาติระดับสากลด้วยเช่นกัน ที่สำคัญเป็นผลให้ชุมชนท้องถิ่นต้องปรับการผลิตจากยังชีพ สู่การผลิตเพื่อขายในระบบตลาดของทุน ใช้เทคโนโลยีที่ให้ผลผลิตสูงขึ้น ผ่อนเบาแรงงานมากขึ้น แต่ทำการผลิตที่เข้มขึ้นขึ้น

 

ชุมชนท้องถิ่นนั้นได้ถูกระบบทุนนิยมแทรกแซงทำให้ก่อเกิดความแตกต่างทางชนชั้นในชุมชนท้องถิ่นด้วย   แต่ชีวิตของคนในชุมชนท้องถิ่นส่วนใหญ่กลับพบชะตากรรมที่ก่อปัญหาทุกข์ยากแบบใหม่เข้ามาทับถมมากยิ่งขึ้นภายใต้กลไกตลาดที่ไม่เป็นธรรม เช่น เป็นหนี้สินในระบบและนอกระบบ สูญเสียที่ดินทำกิน ฯลฯ ล้มละลายกลายเป็น "แรงงานรับจ้าง" ทั้งในชุมชนท้องถิ่นและในเมือง

 

นอกจากนี้แล้ว รัฐไทยยังได้มีนโยบายรวมศูนย์อำนาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ออกกฎหมายเป็นอาญาสิทธิ์ มีนโยบายทำให้ทรัพยากรธรรมชาติเป็นสินค้า ให้ความสำคัญกับระบบกรรมสิทธิ์ของรัฐและเอกชน ความเป็นเจ้าของทรัพย์สิน มากกว่าจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และสิทธิการใช้ของชุมชน หรือ "สิทธิชุมชน" ซึ่งเป็นการจงใจของรัฐไทยในสนับสนุนกลุ่มทุน (ไม่ว่าระดับท้องถิ่น ระดับชาติและระดับสากล) เพื่อแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติจากชุมชนท้องถิ่น

 

 

กลุ่มอำนาจอิทธิพลท้องถิ่นและรัฐไทย

กล่าวโดยภาพรวมในปัจจุบันได้ว่า ผู้นำท้องถิ่นแบบทางการ ที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่นไม่ว่า กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน นายกองค์กรบริหารส่วนตำบล นายกเทศบาล ฯลฯ มักเป็น "ผู้มีอิทธิพลต่อชุมชนท้องถิ่น" เป็นคนร่ำรวยในชุมชนท้องถิ่น 

 

"ผู้มีอิทธิพลต่อชุมชนท้องถิ่น" มักกระทำตนเป็นผู้อุปถัมภ์ค้ำชูคนท้องถิ่นในด้านต่างๆ เช่น ให้กู้ยืมเงิน มีงานให้ทำ ฯลฯ มีทั้งพระเดชพระคุณท่ามกลางคนจนในชุมชนท้องถิ่น ที่ไร้องค์กรจัดตั้งที่เข้มแข็งไร้พลัง

 

การพัฒนาและการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติของกลุ่มทุนภายใต้การสนับสนุนของรัฐไทย มีการผันแปรตามยุคสมัยต่างๆ ในช่วงแรกอำนาจรัฐไทยถูกผูกขาดโดยราชการที่ทุนต้องสวามิภักดิ์เมื่อระบบขุนนางเป็นใหญ่ แต่การแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติ ย่อมก่อให้เกิดความขัดแย้งกับชุมชนท้องถิ่น และย่อมมีการต่อต้านจากชุมชนท้องถิ่นเช่นกัน

 

รัฐไทยในช่วงนั้นนอกจากใช้กฎหมาย เจ้าหน้าที่ตำรวจ เจ้าหน้าที่ ทหารแล้ว หลายกรณียังต้องอาศัย "ผู้มีอิทธิพลต่อชุมชนท้องถิ่น" ในการทำให้ชุมชนท้องถิ่น สงบลงและยอมในที่สุด และแน่นอนว่า "ผู้มีอิทธิพลต่อชุมชนท้องถิ่น" เหล่านี้มักได้ประโยชน์ไม่ทางใดก็ทางหนึ่งด้วย

 

ต่อมาโดยเฉพาะภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ชนชั้นนายทุนได้เข้าสู่อำนาจรัฐโดยตรง ผ่านการเลือกตั้งในระบบเสรีประชาธิปไตยรัฐสภา สังกัดพรรคการเมือง (ทุน)

 

 "ผู้มีอิทธิพลต่อชุมชนท้องถิ่น"หลายคนได้ผันตัวเองสู่การเมืองระดับชาติ ทำให้แทนที่ "ผู้มากบารมี ผู้มีอิทธิพลต่อชุมชนท้องถิ่น" มิได้จะกระทำตนเดินตามคำสั่งราชการมหาดไทยเหมือนก่อน แต่พวกเขากลับต่อรอง เป็นอิสระจากราชการมากขึ้น ใกล้ชิดนักการเมือง พรรคการเมืองมากขึ้น

 

บางกรณีพวกเขาเป็นนักการเมืองเองโดยตรง และหรือเป็นหัวคะแนน และแน่นอนว่า เส้นทางเครือข่ายจึงโยงใยแน่นเฟ้นกับนักการเมืองพรรคการเมืองและนับวันถอยห่างจากราชการผู้คอยถ่วงการเติบโตของพวกเขา และมีไม่น้อยที่ข้าราชการกลับต้องสยบต่อพวกเขาเช่นกัน หรือได้แบ่งเค้กน้อยกว่าเก่า

 

แต่ขณะเดียวกันก็ยังมีองค์กรปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะผู้ใหญ่บ้าน-กำนัน จำนวนไม่น้อยที่เชื่อฟังจงรักภักดีเคยชินกับการครอบงำของกระทรวงมาดไทยอำนาจส่วนกลางและไม่สบอารมณ์กับนักการเมืองผู้มาจากการเลือกตั้ง

 

 

มหาดไทย สิงห์ผู้หวงแหนอำนาจ

สำหรับกระทรวงมหาดไทยแล้ว ก็ยังอาศัยกฎหมายในการครองอำนาจเหนือกลไกการปกครองท้องถิ่นแบบทางการอยู่ตลอดเวลาโดยเฉพาะกลไกกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แม้ว่าจะมีการเรียกร้องให้กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นนับหลายสิบปีแล้วก็ตาม  

 

และคงไม่น่าแปลกใจนักไม่นานมานี้รัฐบาลอำมาตยาธิปไตยที่มีราชการขุนนางแก่เป็นรัฐมนตรี จึงมีมติต่ออายุกำนันผู้ใหญ่บ้านกันให้อยู่ครบหกสิบปีโดยไม่ต้องมีการเลือกตั้งทุก 5 ปี เหมือนที่ผ่านมา

 

อย่างไรก็ตาม การเรียกร้องให้กระทรวงมหาดไทยกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองบริหารท้องถิ่น ไม่ว่าองค์กรบริหารท้องถิ่น (อบต.) เทศบาล เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ฯลฯ เป็นสิ่งที่ต้องสนับสนุนเพื่อลดอำนาจรัฐส่วนกลาง ขณะที่สภาพความเป็นจริงอีกด้านหนึ่ง องค์กรปกครองท้องถิ่นเองกลับถูกยึดครองโดยกลุ่มอิทธิพลนักการเมืองเช่นกัน 

 

แต่ถึงกระนั้น การเรียกร้องให้มี "พรบ.สภาองค์กรชุมชน" เพื่อเป็นองค์กรตรวจสอบองค์กรท้องถิ่นผู้มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่น ก็ถูกขวางจากกระทรวงมหาดไทยด้วยเช่นกัน โดยอ้างว่าจะเป็นองค์กรที่ซ้อนทับองค์กรปกครองท้องถิ่นทำนองเดียวกับพรบ.ป่าชุมชนที่ถูกขัดขวางจากกรมป่าไม้

 

 

ยึดองค์กรปกครองท้องถิ่น และออกพรบ.สภาองค์กรชุมชน

จากที่กล่าว จะเห็นได้ถึงความสลับซับซ้อนและเกี่ยวโยงสัมพันธ์ของอำนาจราชการ นักการเมือง พรรคการเมือง (ทุน) และองค์กรท้องถิ่น ซึ่งมีทั้งปะทะ แย่งชิง ร่วมมือกันในอำนาจในแต่ละยุคสมัย

 

อย่างไรก็ตาม ในแง่องค์กรประชาชนคนจนแล้ว ควรมีท่าทีเช่นไร แน่นอนว่า การการเรียกร้องให้มี "พรบ.สภาองค์กรชุมชน" เป็นสิ่งที่ต้องสนับสนุน เพื่อเป็นองค์กรตรวจสอบองค์กรปกครองท้องถิ่นไม่ว่าราชการหรือนายทุนพรรคการเมืองครอบงำก็ตาม เนื่องจากองค์กรปกครองท้องถิ่นที่เห็นและเป็นอยู่โดยส่วนใหญ่นั้น ไม่ได้มีจุดยืนปกป้องคนส่วนใหญ่โดยเฉพาะคนจนในท้องถิ่น ยังคงเป็นแขนขาส่วนหนึ่งของขบวนการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนท้องถิ่นด้วย    

 

ขณะเดียวกัน องค์กรประชาชนที่มีเครือข่าย กลุ่มปัญหา สมาชิกในพื้นที่ต่างๆ ต้องไม่เคลื่อนไหวเฉพาะประเด็น เฉพาะหน้า ระยะสั้น แต่ต้องมองทั้งองค์รวม ยกระดับจิตสำนึกทางการเมือง ปลดปล่อยจากความคิดแบบอุปถัมภ์จากทุกฝ่าย ฝึกฝนการทำงานกับผู้คนในชุมชนท้องถิ่นนอกกลุ่มตน สร้างการนำรวมหมู่ มิใช่วีรชนเอกชนที่ยึดโยงกับฐานชุมชนท้องถิ่น ฯลฯ

 

และให้ความสำคัญกับยุทธ์ศาสตร์การยึดองค์กรปกครองท้องถิ่นด้วยเหมือนหลายประเทศแถบลาตินอเมริกา เพราะเป็นที่การยึดอำนาจอย่างมีจุดยืนเพื่อคนส่วนใหญ่ของชุมชนท้องถิ่น  เป็นสิ่งที่พึงกระทำยิ่ง

เพื่อมิปล่อยให้เพียง "ผู้มีอิทธิพลต่อชุมชนท้องถิ่น" ที่สมคบกับราชการและนักการเมืองเท่านั้นเข้าสู่เวทีอำนาจโดยที่องค์กรประชาชนได้แต่มองว่าอำนาจที่มาจากการเลือกตั้งนั้นสกปรก ขณะที่อำนาจที่มาจากการแต่งตั้งก็ไม่เห็นหัวประชาชน

 

ท้ายสุด เมื่อองค์ประชาชนยึดองค์กรปกครองท้องถิ่นได้แล้ว ก็พร้อมสร้างการเมืองมิติใหม่ระดับท้องถิ่นให้มีสภาองค์กรชุมชนเพื่อตรวจสอบได้เช่นกัน มิใช่หวังเพียงตรวจสอบอำนาจแต่ไร้ซึ่งอำนาจจริงอันเป็นความหวังที่เลื่อนลอยเกินไป