อุเชนทร์ เชียงเสน*

ประชามติและรัฐธรรมนูญ

             1. ประชามติ

ประชามติ หรือ  referendum คือ การให้ประชาชนใช้สิทธิทางตรง-ประชาธิปไตยทางตรง (direct democracy) ในการตัดสินใจประเด็นปัญหาทางการเมือง ร่างรัฐธรรมนูญ ร่างกฎหมาย หรือนโยบายที่สำคัญ แทนที่จะให้การตัดสินใจผูกขาดโดยสภาในระบบประชาธิปไตยตัวแทนเพียงอย่างเดียว

การลงประชามติจึงเป็นกลไกที่สะท้อนเจตจำนงของประชาชนชัดเจนที่สุดกลไกหนึ่ง

การลงประชามติอาจมีผลผูกมัดหรือมีผลแค่ให้คำปรึกษาแก่รัฐบาลหรือสภา ขึ้นอยู่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

เมื่อพิจารณาประชามติตามความหมายข้างต้นนี้  ในฐานะประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย สมาชิกของชุมชนการเมือง ย่อมมีความภาคภูมิใจที่ได้มีโอกาสลงประชามติ  เนื่องจาก ประการแรก ไม่ว่าการประชามติจะถูกริเริ่มโดยใคร รัฐบาลหรือฝ่ายอื่นๆ หรือเป็นไปตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ย่อมแสดงถึงการมีระบอบการปกครอง กติกาที่มีลักษณะประชาธิปไตยมากขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับการจำกัดการตัดสินใจในเรื่องนั้นผ่านตัวแทนเพียงอย่างเดียว ประการที่สอง คือ  ได้มีโอกาสในการตัดสินใจด้วยตัวเองโดยตรง

แต่น่าเสียดายที่เรา-ผู้เข้าใจว่าประชามติเป็นกระบวนการสำคัญในระบอบประชาธิปไตยนั้น- มิอาจจะรู้สึกเช่นนั้นได้ กับประชามติที่เกิดขึ้นครั้งแรกในการเมืองไทย ในวันที่ 19 สิงหาคม 2550 นั่นคือ ประชามติร่างรัฐธรรมนูญ 2550 (ซึ่งจะอธิบายเหตุผลต่อไปข้างหน้า)

 

 2. รัฐธรรมนูญ

หยุด แสงอุทัย ใน หลักรัฐธรรมนูญและกฎหมายเลือกตั้งทั่วไป ได้นิยาม  (ตามความหมายทางกฎหมาย) ว่า รัฐธรรมนูญ หมายถึง  "กฎหมายที่กำหนดระเบียบอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน"  (ก) โดยรัฐธรรมนูญจะกล่าวถึง เจ้าของอำนาจสูงสุด, ผู้ใช้อำนาจสูงสุด, การแบ่งแยกอำนาจ ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้นต่อกันและกัน

 ไพโรจน์ ชัยนาม ใน  คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1 นิยามว่า (กฎหมาย) รัฐธรรมนูญ เป็น "กฎหมายซึ่งกำหนดองค์การแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐ และความเกี่ยวพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้"  (ข) ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงมีวัตถุประสงค์อยู่ 3 ประการ คือ 1) กำหนดรูปและโครงประกอบของรัฐ  2) กำหนดรูปแบบองค์กรของรัฐบาล หรืออำนาจสูงสุดในรัฐ ตลอดจนความเกี่ยวพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ 3) กำหนดขอบเขตแห่งสิทธิและหน้าที่ของรัฐ

 การอธิบายตามแนวทางกฎหมายหรือแนวสถาบันการเมืองนี้ ถูกท้าท้าย โต้แย้งจากการศึกษารัฐธรรมนูญจากแนวทางอื่นๆ ถึงฐานะความเป็น "กฎหมายสูงสุด" ของรัฐธรรมนูญลายลักอักษร ดังเช่น  นิธิ เอียวศรีวงศ์ ซึ่งนิยามว่า "รัฐธรรมนูญคือข้อกำหนดว่าบุคคลและสถาบันต่างๆ ในรัฐหนึ่งนั้นพึงมีความสัมพันธ์เชิงอำนาจกันอย่างไร"  หรือ "ใครใหญ่กว่าใครและใหญ่ได้ด้วยเงื่อนไขอะไร" เช่นกัน แต่เสนอว่า "วัฒนธรรมทางการเมืองนี่แหละเป็นข้อกำหนดสูงสุดจริงๆ ในเรื่องสัมพันธภาพทางอำนาจ" หรือ "วัฒนธรรมทางการเมือง คือ รัฐธรรมนูญที่แท้จริงของรัฐ" (ค)

 การอธิบายของนิธิเป็นการอธิบายจากการปฏิบัติความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่เกิดขึ้นจริงอีกส่วนหนึ่ง เนื่องจากเห็นว่า การอธิบายว่า "รัฐธรรมนูญ (ลายลักษณ์อักษร) เป็นกฎหมายสูงสุด" ไม่มีความหมายจริงจังอะไรในวัฒนธรรมไทย เพราะถ้ามีความหมายจริงจัง รัฐธรรมนูญก็จะถูก ฉีกบ่อยๆไม่ได้ และจะมีกฎหมาย กฎกระทรวง ระเบียบ ฯลฯ ที่ขัดรัฐธรรมนูญไม่ได้   

แม้ว่าประเด็นของนิธิจะน่าสนใจในแง่ของการศึกษารัฐธรรมนูญอีกแนวหนึ่ง แต่ก็ไม่สามารถที่จะตีความไปได้ว่า เมื่อไม่ได้เป็นกฎหมายสูงสุดจริง จึงไม่ควรให้ความสนใจ หรือผ่านไปก่อนแล้วมาแก้กันทีหลังกันอย่างง่ายๆ ถ้าใครถือเอาการอธิบายของนิธิและตีความเตลิดเปิดเปิงไปได้ขนาดนั้นก็ไม่รู้ว่าจะใช้เหตุผลโน้มน้าวพวกเขาเหล่านั้นได้อย่างไร

ที่กล่าวเช่นนี้ เพราะแน่นอนที่สุด บางบทบัญญัติไม่สามารถนำไปสู่การปฏิบัติการจริงได้ เช่น เรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน เป็นต้น ทั้งนี้เนื่องจากไม่มีการออกกฎหมาย มาตรการมารองรับ, การตีความรัฐธรรมนูญอย่างคับแคบ, การใช้กฎหมายหรือกฎ ระเบียบต่างๆ ที่มีศักดิ์ต่ำกว่ามายกเลิกสิทธิที่รัฐธรรมนูญมารองรับไว้ ซึ่งนี่ล้วนเป็นปัญหาของวัฒนธรรมโดยแท้

แต่การมีปรากฏการเช่นนั้น ก็มิได้หมายความว่า รัฐธรรมนูญไร้ความสำคัญ เพราะนอกจากเรื่องพวกนี้แล้ว โดยเฉพาะเกี่ยวกับสถาบันทางการเมือง มีผลในทางปฏิบัติตามกฎหมายโดยทันที เช่น ว่าด้วยการเข้าสู่อำนาจทางการเมือง การเลือกตั้ง เป็นต้น หรือการนิรโทษกรรมให้กับการกระทำของ คมช. และคณะทั้งในอดีตและในอนาคต ตามมาตรา 309 หลังจาก (ถ้ามี) ประกาศใช้

ใครก็ตามที่เสนอว่า ปล่อยให้ผ่านไปก่อน แล้วค่อยมาแก้ไขกันในภายหลัง รวมทั้งมาตรา 309 ด้วยแล้วนั้น ล้วนเป็นเรื่อง "หลอกเด็ก" เพราะการนิรโทษกรรมมีผลในทางกฎหมาย (แบบไทยๆ) ไปแล้ว และควรกลับไปอ่านร่างรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 291 เสียใหม่

            ดังนั้น รัฐธรรมนูญ (ลายลักษณ์อักษร) แม้จะไม่ได้เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ ในทุกกรณี หรือถูกยกเว้นบางกรณี แต่ก็มีผลปฏิบัติจริงในทางกฎหมายเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเมือง ซึ่งถือว่าเป็นหัวใจหลักการระบอบการเมืองการปกครอง

 3 ประชามติร่างรัฐธรรมนูญ  

ดังนั้น ประชามติร่างรัฐธรรมนูญ ก็คือ การที่ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตย ได้ใช้สิทธิในการตัดสินใจหรือแสดงเจตจำนงของตนเองเกี่ยวกับกฎหมายที่กำหนดระเบียบอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน หรือ ข้อกำหนดว่าบุคคลและสถาบันต่างๆ ในรัฐหนึ่งนั้นพึงมีความสัมพันธ์เชิงอำนาจกันอย่างไร

เมื่อเป็นเช่นนี้ การประชามติร่างรัฐธรรมนูญ จึงไม่ใช่เป็นเรื่องของการเล่นขายของหรือซ่อนหาของเด็กๆ อย่างที่นายกรัฐมนตรีได้แสดงถึงภูมิปัญญาเกี่ยวกับประชามติไว้ว่า "อย่างที่ผมพูดง่ายๆ ว่าของที่ผมเอามาไว้อยู่ในมือข้างหน้ากับของที่ผมซ่อนไว้ข้างหลัง จะเลือกเอาอย่างไหน เป็นการเปรียบเทียบง่ายๆ" 

หลักการและเงื่อนไขจำเป็นสำหรับประชามติ

 1 หลักการพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย

            ประชามติเป็นกระบวนการที่สำคัญในระบอบประชาธิปไตย ดังนั้นจำเป็นต้องพิจารณาหลักการเบื้องต้นในระบอบประชาธิปไตยบางประการ คือ

  1) ต้องมีความเชื่อมั่นต่ออัตวินิจฉัยหรือความสามารถในการตัดสินใจของแต่ละบุคคล โดยเชื่อว่าแต่ละคนมีเหตุผล มีความสามารถในการไตร่ตรองว่าอะไรคือสิ่งที่จะเป็นประโยชน์ต่อสังคมและตนเองได้ (ง)

2) เพื่อให้การตัดสินใจของปัจเจกบุคคลอย่างมีเหตุผลเป็นไปได้ จำเป็นต้องมีข้อมูลอย่างรอบด้านและเพียงพอ

2 หลักการหรือเงื่อนไขที่จำเป็นในการทำประชามติ

 ภายใต้ หลักการพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย นั้น ทำให้เราสามารถที่จะพิจารณาต่อไปได้ว่า หลักการหรือเงื่อนไขที่จำเป็นในการจัดทำประชามติที่สำคัญนั้นควรจะมีอะไรบ้าง ซึ่งเราสามารถที่จะครุ่นคิดถึงประชามติที่ดีได้จากด้านตรงกันข้ามของประชามติที่จะเกิดขึ้นในวันที่ 19 สิงหาคม นี้ ประกอบด้วยดังนี้

1) ผู้ออกเสียงต้องรู้ล่วงหน้าว่า การตัดสินใจในทางใดทางหนึ่งของตนเองจะนำไปสู่ผลอะไร เช่น ถ้ารับร่างรัฐธรรมนูญ ผลก็คือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวก็จะประกาศใช้ ถ้าไม่รับ รัฐธรรมนูญฉบับเดิมก็ยังคงใช้ต่อไป เป็นต้น

ประชามติแบบไทยๆ  - ไร้ทางเลือก ไม่รู้ล่วงหน้า

 รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2549 มาตรา 32 กำหนดว่า ในกรณีที่ประชาชนไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ ให้ คมช.และรัฐบาล นำเอารัฐธรรมนูญในอดีต มาปรับปรุงให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน และประกาศใช้ ซึ่งจนบัดนี้ คมช.และรัฐบาลก็ไม่ยอมประกาศว่าจะเลือกรัฐธรรมนูญฉบับใด และจะแก้ไขอย่างไร

แม้ว่า คมช. และคณะ จะออกมาสรรเสริญร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ดีกว่ารัฐธรรมนูญ 2540 อยู่เป็นนิจ แต่เมื่อมีความพยายามผลักดันของนักวิชาการหรือกลุ่มกิจกรรมต่างๆ ให้นำรัฐธรรมนูญ 2540 มาแข่งขัน คือ ให้ คมช.ต้องประกาศว่า หากร่างรัฐธรรมนูญของตนไม่ผ่านประชามติ คมช.จะนำรัฐธรรมนูญ 2540 โดยไม่มีการแก้ไขในสาระสำคัญ มาประกาศใช้ทันที กลับถูกปฏิเสธด้วยข้ออ้างที่ฟังไม่ขึ้น ดังคำกล่าวของนายกรัฐมนตรี ในวันที่ 1 กรกฎาคม 2550 ว่า เป็นไปไม่ได้ เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวเขียนไว้ชัดเจนว่าควรจะปฏิบัติอย่างไร ดังนั้น ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว และผู้สื่อข่าวถามย้ำว่า คมช.สามารถประกาศได้หรือไม่ว่าจะหยิบรัฐธรรมนูญฉบับใดมาใช้ นายกรัฐมนตรีกล่าวว่า "ไม่ได้ ผิดรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว" (จ)

            โดยข้อเท็จจริงแล้ว การประกาศว่าจะนำรัฐธรรมนูญฉบับใดมาใช้กรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ผ่าน และชี้แจงว่าจะมีการแก้ไขอย่างไร สามารถที่จะทำได้ และไม่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ 2549 แม้แต่น้อย

อย่างไรก็ตาม เจตนาที่แท้จริงในเรื่องการไม่ยอมทำตามข้อเรียกร้องนี้นั้น ถูกให้เหตุผลอย่างชัดเจนแล้วโดยไม่ต้องวิเคราะห์ให้ซับซ้อนเปลืองความ ว่า "อย่างที่ผมพูดง่ายๆว่าของที่ผมเอามาไว้อยู่ในมือข้างหน้ากับของที่ผมซ่อนไว้ข้างหลัง จะเลือกเอาอย่างไหน เป็นการเปรียบเทียบง่ายๆ"  

2) รัฐหรือผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดทำประชามติ ต้องเปิดโอกาส จัดให้มีการแสดงความคิดเห็นโดยอิสระและเท่าเทียมกันทั้งผู้ที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบในเรื่องที่จัดทำประชามติ  

หลักการในข้อนี้ถือเป็นสิ่งที่สำคัญอย่างมากในกระบวนการประชามติ ซึ่งไม่ได้เป็นเพียงแค่ "เอา-ก็เอา, ไม่เอา-ก็ไม่เอากัน..มันก็แค่นี้เอง!" หรือ "การเข้าคูหากาบัตร" อย่างที่เข้าใจกัน (ฉ) เพราะการตัดสินใจของคนขึ้นอยู่กับข้อมูลที่ได้รับ หากได้รับข้อมูล ความเห็นที่รอบด้านเพียงพอ ก็ทำให้เกิดการตัดสินใจอย่างมีเหตุผล สมเหตุสมผล และดังนั้น การถกเถียงโต้แย้งกันของทั้งฝ่ายสนับสนุนแลคัดค้านอย่างรอบด้าน กว้างขวาง เป็นขั้นตอนสำคัญที่ขาดเสียมิได้

หลักการเหล่านี้ มิใช่สิ่งที่สังคมไทยไม่เคยรับรู้ หรือเป็นของแปลกใหม่ เพราะเคยถูกบัญญัติไว้ใน

1) รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 214 ว่าในการประชามติ  "รัฐต้องดำเนินการให้บุคคลฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบกับกิจการนั้น แสดงความคิดเห็นของตนได้โดยเท่าเทียมกัน"

2)  พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (2540) ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541 ในมาตรา  5 ว่า "เมื่อมีประกาศของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 4 ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นโดยอิสระและเท่าเทียมกันทั้งผู้ที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบในเรื่องที่จัดทำประชามติรวมทั้งจัดให้มีการเผยแพร่ เอกสารเกี่ยวกับเรื่องที่จัดทำประชามติเพื่อให้ผู้มีสิทธิออกเสียงทราบ" (พ.ร.บ. ฉบับนี้ถูกยกเลิกไปแล้วพร้อมรัฐธรรมนูญ 2540)

3) แม้แต่ในร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ก็ไม่อาจจะปฏิเสธหลักการนี้ ดังที่ปรากฏในมาตรา 165 ว่า "ก่อนการออกเสียงประชามติ รัฐต้องดำเนินการให้ข้อมูลอย่างเพียงพอ และให้บุคคลฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบกับกิจการนั้น มีโอกาสแสดงความคิดเห็นของตนได้อย่างเท่าเทียมกัน"

 หลักการเหล่านี้ก็ถูกนำไปใช้ในการทำประชามติในที่ต่างๆ เช่น

การทำประชามติเพื่อสัตยาบันสนธิสัญญาก่อตั้งรัฐธรรมนูญยุโรปในประเทศฝรั่งเศส (29 พฤษภาคม 2005) แม้ว่าประธานธิบดีฌาคส์ ชีรัค และคณะรัฐมนตรี เกือบทั้งหมด สนับสนุนให้ฝรั่งเศสให้สัตยาบัน แต่เพื่อให้การประชามติเกิดขึ้นอย่างโปร่งใสและเป็นไปตามวิถีทางประชาธิปไตย จึงได้มีการออกรัฐฎีกาว่าด้วยการรณรงค์ออกเสียงประชามติ ซึ่งมีเนื้อหาที่สำคัญที่เกี่ยวกับเรื่องนี้คือ (1) เรื่องสนับสนุนเงินพิเศษให้แก่พรรคการเมืองเพื่อใช้ในการรณรงค์การแสดงประชามติ (2) เรื่องการจัดสรรเวลาออกอากาศการนำเสนอความเห็นของฝ่ายที่สนับสนุนและฝ่ายที่คัดค้านในการให้สัตยาบันสนธิสัญญาก่อตั้งรัฐธรรมนูญยุโรปผ่านสื่อมวลชน (ช)

 การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 43 ของออสเตรเลีย ได้เปิดโอกาสให้ทั้งสองฝ่ายเสนอความเห็นของตนเองต่อเรื่องที่จะทำประชามติ โดยจัดทำเป็นเอกสารที่มีถ้อยคำของแต่ละกลุ่มไม่เกิน 2,000 คำ เพื่อเสนอความเห็นชอบต่อสภา และเมื่อได้รับความเห็นชอบแล้ว คณะกรรมการเลือกตั้งทำหน้าที่ในการจัดส่งเอกสารดังกล่าวไปยังผู้มีสิทธิออกเสียง และรัฐจัดให้มีผู้แทนของทั้งสองกลุ่มได้แสดงความคิดเห็นผ่านสถานีโทรทัศน์และวิทยุอย่างเท่าเทียม รวมทั้งให้มีการเผยแพร่รายละเอียดในเรื่องที่จะทำประชามติพร้อมเหตุผลทั้งฝ่ายเห็นชอบและไม่เห็นชอบผ่านอินเตอร์เน็ท

การออกเสียงประชามติของประเทศแคนนาดา เรื่องการแยกแคว้นควิเบคเป็นเขตปกครองตนเอง มีบทบัญญัติไว้ในกฎหมายประชามติกำหนดให้มีคณะกรรมการประชามติขึ้นทั้งสองฝ่าย เพื่อรณรงค์แสดงความคิดเห็นของตน โดยแต่ละคณะจะได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากรัฐบาลในการรณรงค์เผยแพร่อย่างเท่าเทียม

การประชามติในสหรัฐอเมริกา ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการประชามติในระดับมลรัฐ ซึ่งหลายมลรัฐมีเนื้อหาสาระในการจัดการลงประชามติที่คล้ายกัน คือ รัฐต้องให้ข้อมูลพื้นฐานทั้งฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบโดยจัดพิมพ์เป็นเอกสารเผยแพร่และแจกจ่ายแก่ผู้ใช้สิทธิ์อย่างทั่วถึ (ซ)

ประชามติแบบไทยๆ - ไม่ส่งเสริม แต่หาเรื่องลงโทษ ข่มขู่ จับผิด ใช้อำนาจปราบปราม

 ใน "ร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยความเรียบร้อยในการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ...." ซึ่งผ่านการพิจารณาของ สนช. "สภาตรายาง" ในวันที่ 25 กรกฎาคม 2540 ที่ผ่านมา ไม่ปรากฏหลักการเหล่านี้ใดๆ ในทั้งหมด 13 มาตรา นอกจากการกำหนดความผิดและบทลงโทษถึง 8 มาตรา (มาตราที่ 5-12)

และหลักการเหล่านี้ก็ไม่ปรากฏใน ประกาศสภาร่างรัฐธรรมนูญ เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการว่าด้วยการเผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญและการออกเสียงประชามติ พ.ศ.2550 ซึ่งออกโดย สสร.เอง โดยอาศัยความตามมาตรา 29 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว

คนที่เกี่ยวข้องในเรื่องเหล่านี้ จะอ้างว่า "หนูไม่รู้" ไม่ได้ นอกจาก "กูไม่ทำ"

นอกจากไม่ส่งเสริม สนับสนุนแล้วแล้ว ยังพยายามปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นของกลุ่มคัดค้านด้วยวิธีการต่างๆ เช่น

1 การออกมาข่มขู่ประชาชนกลุ่มต่างๆ ที่ออกมารณรงค์ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ อย่างต่อเนื่องเช่น กรณีนางสดศรี สัตยาธรรม กรรมการการเลือกตั้ง, กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องเข้ามาทำหน้าที่ในการจัดประชามติ (ฌ) หรือแม้กระทั่งตัวนายกรัฐมนตรี (ญ) เอง ว่า (อาจจะ) เป็นการกระทำผิดกฎหมาย

แค่นั้นยังไม่พอ ยังมีการกล่าวหา ตราหน้า ป้ายสี ดิสเครดิตทางการเมืองไปพร้อมกันด้วย  เช่น กรรมาธิการยกร่าง และ สสร. ผู้เปี่ยมด้วยหลายๆ วุฒิ ท่านหนึ่ง กล่าวในเวทีสัมมนาใน ม.ธรรมศาสตร์ กรณีกลุ่มคัดค้านโฆษณาในหนังสือพิมพ์ให้ประชาชน "ไม่รับ"ในทำนองว่า "กลุ่มอาจารย์นิธิ กลุ่มนักวิชาการพวกนี้เอาเงินที่ไหนมาซื้อโฆษณาในหนังสือพิมพ์" ซึ่งคำถามแบบนี้หาได้ต้องการตอบไม่

2 ไม่เพียงข่มขู่ด้วยวาจาเท่านั้น การใช้สิทธิในการรณรงค์ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญด้วยเหตุผลต่างๆ ถูกคุกคาม ละเมิดโดยตรงจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งตำรวจและทหาร โดยใช้ข้ออ้างกฎอัยการศึกหรืออื่นๆ เช่น คุณสมบัติ บุญงามอนงค์, กลุ่มสหภาพแรงงาน กลุ่มกรรมกรปฏิรูป, คุณครูประทีป อึ๊งทรงธรรม รวมทั้ง อดีต ส.ส. ไทยรักไทย เป็นต้น

3. คมช. ยังคงกฎอัยการศึกไว้ใน  35 จังหวัดทั่วประเทศ และไม่มีแนวโน้มที่จะยกเลิกแม้จะเหลือเวลาอีกไม่ถึง 20 วันก่อนจะลงประชามติ

 ขณะที่ฝ่ายคัดค้าน ไม่ได้รับการสนับสนุนและถูกปิดกั้นในแทบทุกทิศทาง ฝ่ายสนับสนุน คือ สสร. กลับได้ใช้งบประมาณซึ่งเป็นเงินภาษีของประชาชนเป็นจำนวนมากในการโฆษณาถึงข้อดี และโกหกประชาชนบ้างในบางครั้งที่มีโอกาสอย่างน่าละอาย, กลไกรัฐในทุกระดับก็ถูกใช้เป็นกลไกสนับสนุน มีการระดมกำลัง ทรัพยากร และทำทุกกลวิธี เพื่อให้ร่างรัฐธรรมนูญผ่านการประชามติ

3) ต่อเนื่องจากประเด็นที่สอง คือ องค์กรที่ทำหน้าที่ในการจัดการลงประชามติต้องเป็นกลาง

             องค์กรที่มีหน้าที่ในการจัดการออกเสียงประชามติ ต้องมี "ความเป็นกลาง" ไม่อยู่ใต้อาณัติใดๆ ทั้งจากฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติ และที่สำคัญคือ จะต้องไม่มีส่วนได้เสียในประเด็นหรือเรื่องที่จะให้มีการออกเสียงประชามติ เพื่อป้องกันไม่ให้มีการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ เพื่อชักจูงโน้มน้าว หรือใช้กลวิธีใดที่มีผลให้ผู้มีสิทธิออกเสียงออกเสียงไปในทางใดทางหนึ่ง (ฎ)

ประชามติแบบไทยๆ: การจัดการประชามติและผู้จัดการประชามติ คือ กกต. อยู่ภายใต้ สสร., มีผลประโยชน์ทับซ้อน, ไม่มีความเข้าใจในหน้าที่ของตนเอง

1. ผู้จัดการลงประชามติ คือ กกต. อยู่ภายใต้อาณัติ, การมอบหมายของ "สสร."

 รัฐธรรมนูญชั่วคราว มาตรา 29 วรรคสอง บัญญัติว่า การจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าจะให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่สภาร่างรัฐธรรมนูญประกาศกำหนด

ในประกาศสภาร่างรัฐธรรมนูญ เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการว่าด้วยการเผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญและการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2550 ข้อที่ 8 ระบุว่า "ให้คณะกรรมการเลือกตั้งเป็นผู้ดำเนินการจัดและควบคุมการออกเสียงประชามติให้เป็นไปด้วยความสุจริตและเที่ยงธรรม ตามที่สภาร่างรัฐธรรมนูญมอบหมาย" โดยให้มีอำนาจออกประกาศและระเบียบอันจำเป็นแก่การปฏิบัติในความตามประกาศนี้ และในข้อ 7 ระบุว่า "ในการออกเสียง ให้คณะกรรมการเลือกตั้งเผยแพร่กระบวนการและขั้นตอนการออกเสียงให้ประชาชนทราบโดยทั่วถึงตามที่สภาร่างรัฐธรรมนูญมอบหมาย ทั้งนี้ให้พิจารณารูปแบบ แนวทาง และวิธีการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์ด้วย"

ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยความเรียบร้อยในการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.... มาตรา 4 บัญญัติว่า "เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งได้รับมอบหมายจากสภาร่างรัฐธรรมนูญตามประกาศสภาร่างรัฐธรรมนูญ ให้เป็นผู้ดำเนินการจัดและควบคุมการออกเสียงแล้ว ให้ถือว่าการดำเนินการของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 10 (1) แห่งพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2541"

นี่คือความสัมพันธ์ที่สามารถสรุปได้อย่างเดียว คือ คณะกรรมการเลือกตั้ง อยู่ภายใต้อาณัติ กฎเกณฑ์ หรือ การ "มอบหมาย" ของ สสร.  อันเป็นผู้ร่าง ซึ่งแน่นอนที่สุดย่อมต้องสนับสนุนสิ่งที่ตนเองเองปั้นมากับมือ

2.ผลประโยชน์ทับซ้อน

กรรมการเลือกตั้ง 2 ท่าน คือนางสดศรี สัตยธรรม เป็นกรรมาธิการยกร่าง และสสร., นายประพันธ์ นัยโกวิท เป็น สสร. ส่งผลให้ทั้ง 2 ท่าน มีส่วนได้เสียกับเรื่องที่ออกเสียงประชามติโดยตรง ทำให้สภาวะความเป็นกลางเสียไป เพราะเป็นผู้ให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญนี้ก่อนนำมาออกเสียงประชามติ และนี่เป็นปัญหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างชัดเจน จึงไม่สามารถหรือมีความชอบธรรมที่จะทำหน้าที่นี้ได้ 

3 ขาดความรู้ความเข้าใจในการปฏิบัติหน้าที่

 "ไม่มีผู้ใดตัดสินในเรื่องที่ตนเองเป็นคู่กรณี"

 "ผู้พิพากษาต้องไม่พิพากษาคดีที่ตนหรือญาติพี่น้องเป็นคู่ความ" (ฏ)

นี่เป็นหลักการทั่วไป ที่ผู้ที่พอจะมีสติปัญญาน่าจะตระหนักรู้ได้ โดยเฉพาะผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม ดังนั้นสำหรับ กกต.ทั้ง 2 ท่าน ทางแรก ไม่ควรที่จะเข้าไปเป็น สสร.ตั้งแต่ต้น ทางที่สอง คือ เมื่อเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ควรที่จะสำนึกด้วยตัวเองว่าไม่สามารถที่จะทำหน้าที่การจัดการลงประชามติครั้งนี้ได้ โดยไม่จำเป็นต้องให้มีใครมาเรียกร้องร้อง

 แต่เราคงไม่สามารถเห็นการตระหนักรู้เช่นนี้ ของ กกต. ทั้ง 2 ท่านได้

โดยเฉพาะนางสดศรี สัตยธรรม ในแต่ละครั้งที่ออกมาให้สัมภาษณ์ต่อสื่อมวลชน ผู้ฟังไม่สามารถที่แยกแยะได้ว่าเป็นความเห็นของ สสร. หรือ กกต.กันแน่

นี่ไม่นับการออกมา "ฟู่ๆ" ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น

ที่เป็นเช่นนี้เพราะขาดความรู้ความเข้าใจในการปฏิบัติหน้าที่ของตนเอง

ทั้งหมดนี้คือ ประชามติแบบไทยๆ

 

--------------------------------------------------

* นักศึกษาปริญญาโท คณะรัฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์, ผู้ประสานงานเครือข่าย 19 กันยา ต้านรัฐประหาร

 

(ก) หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญและกฎหมายเลือกตั้งทั่วไป (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2513), หน้า 15.

(ข) ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1 (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2495), หน้า 5.

(ค) นิธิ เอียวศรีวงศ์ "รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย" ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์: ว่าด้วยวัฒนธรรม, รัฐ, และรูปการจิตสำนึก , พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ:  มติชน,2547), หน้า 126-127. 

(ง) สมชาย ปรีชาศิลปะกุล, "อมาตยามติ," มติชนรายวัน, 19 กรกฎาคม 2550, หน้า 6.

(จ) "อ้าง รธน.ชั่วคราวบังคับปัดฝุ่นฉบับใดก่อนไม่ได้" ข่าวมอนิเตอร์ประจำวันที่ 2 กรกฎาคม 2550, www.prachatai.com, 2 กรกฎาคม 2550.

(ฉ) ดูความเข้าใจแบบนี้ได้ใน  เปลวสีเงิน, "ความพิการทางจิตของคนการเมือง,"  ไทยโพสต์, 4 กรกฎาคม 2550.

(ช) กิตยาภรณ์ ประยูรพรหม, "การทำประชามติเพื่อให้สัตยาบันสนธิสัญญาก่อตั้งรัฐธรรมนูญยุโรปในฝรั่งเศส" ใน นันทวัฒน์ บรมานันท์, รวมบทความกฎหมายมหาชน จาก เวปไซต์ www.pub-law.net เล่มที่ 5 (กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, 2549) หน้า 335-337; แม้ว่าในทางปฏิบัติแล้ว พรรคการเมืองหรือกลุ่มที่สามารถขอเงินสนับสนุนและขอใช้สื่อในการรณรงค์ส่วนใหญ่เป็นพรรคหรือกลุ่มที่เห็นด้วย (6 ใน 8 พรรคที่เห็นด้วย, 2 พรรคไม่เห็นด้วย (หน้า 338) แต่ก็ชี้ให้เห็นถึงหลักการที่สำคัญนี้.

(ซ) 3 ตัวอย่างหลังนี้ นำมาจาก กฤช. เอื้อวงศ์, พร้อมหรือยังกับการออกเสียงประชามติครั้งแรกของประเทศไทย? (นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2550),  หน้า 7 - 8.

(ฌ) มติชนรายวัน, 3 กรกฎาคม 2550

(ญ) "นายกฯ ขู่กระบวนการล้มร่าง รธน. ระวังผิดกฎหมายประชามติ," กรุงเทพธุรกิจ,  2 กรกฎาคม   2550

(ฎ) กฤช. เอื้อวงศ์, พร้อมหรือยังกับการออกเสียงประชามติครั้งแรกของประเทศไทย?, หน้า 10-11.

(ฏ) ตัวอย่างนี้นำมาจาก ปิยบุตร แสงกนกกุล, "ประชามติในระบอบประชาธิปไตย," onopen.com, July 20, 2007.