พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักรของไทย
ให้อำนาจกับทหารมากจนยากแก่การตรวจสอบ

องค์การนิรโทษกรรมสากลกังวลกับ "ร่างพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร" ซึ่งอยู่ในระหว่างการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และอาจมีการบังคับใช้เป็นกฎหมาย ซึ่งจะนำไปสู่การละเมิดมาตรฐานสิทธิมนุษชนสากล และทำให้สถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนในไทยเลวร้ายลงไปอีก

ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ให้อำนาจอย่างกว้างขวางและไม่มีขอบเขตชัดเจนให้กับทหาร โดยเฉพาะผู้บัญชาการทหารบก อำนาจดังกล่าวประกอบด้วยการบังคับบัญชาหน่วยงานของรัฐ การควบคุมตัวบุคคลเป็นเวลานาน การปราบปรามบุคคลและกลุ่มบุคคลที่ผู้บัญชาการทหารบกเห็นว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ยังกำหนดให้มีการยกเว้นโทษอันเป็นเหตุให้สามารถฟ้องร้องดำเนินคดีในกรณีที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชน อันเป็นผลมาจากการปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัติในกฎหมายฉบับนี้ได้

องค์การนิรโทษกรรมสากลตระหนักดีถึงปัญหาท้าทาย โดยเฉพาะปัญหาท้าทายต่อความมั่นคงที่ประเทศไทยต้องเผชิญ และภาระหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐในการรักษาความสงบเรียบร้อยให้กับประชาชน อย่างไรก็ตาม ทางองค์กรเรียกร้องให้หน่วยงานต่าง ๆ เผชิญหน้ากับปัญหาที่ท้าทายเหล่านี้ พร้อมกับคุ้มครองและเคารพสิทธิมนุษยชนอย่างเท่าเทียม ภายใต้บริบทดังกล่าว และจากการพิจารณาคำพูดของพลเอกบุญรอด สมทัศน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเมื่อเร็ว ๆ นี้เกี่ยวกับการปะทะกันระหว่างผู้ต่อต้านรัฐประหารกับเจ้าหน้าที่ตำรวจในวันที่ 22 กรกฎาคม 2550 ที่กรุงเทพมหานคร เป็นเหตุสมควรให้เกิดข้อกังวลต่อร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ (1)

ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้เสนอให้มีการจัดตั้งหน่วยงานหลายแห่ง โดยอำนาจบังคับบัญชาหน่วยงานเหล่านี้อยู่ในมือของบุคคลคนเดียวคือ ผู้อำนวยการกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.)ที่ได้รับการฟื้นฟูขึ้นมาใหม่ ซึ่งก็คือผู้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารบก (มาตรา 9)

ผู้บัญชาการทหารบกในฐานะผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในสามารถใช้อำนาจต่อไปนี้ได้อย่างเต็มที่
อำนาจบังคับบัญชา "หน่วยงานของรัฐ" ซึ่งไม่มีการนิยามและกำหนดขอบเขต ในทางปฏิบัติอาจหมายถึงอำนาจบังคับบัญชาหน่วยงานพลเรือนทั้งหมดอย่างเต็มรูปแบบ [มาตรา 24];

อำนาจในการออกมาตรการจำกัดเสรีภาพในการเดินทาง การรวมตัว และการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร [มาตรา 25(2), 25(3) และ 25(6)];

อำนาจสั่งการให้มีการใช้ "กำลังทหาร" ได้ตามกฎอัยการศึก [มาตรา 25(8)];

อำนาจจับกุม และควบคุมตัวบุคคลตามหมายศาลได้เป็นเวลาเจ็ดวัน และสามารถฝากขังต่อได้อีกแต่รวมกันทั้งหมดไม่เกิน 30 วัน [มาตรา 26(1)];

ดำเนินการ "ปราบปราม" บุคคล กลุ่มบุคคล หรือกลุ่มองค์กรที่ก่อให้เกิดการกระทำอันเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร [มาตรา 26(2)];

บังคับให้บุคคลมารายงานตัวต่อเจ้าพนักงาน หรือมาให้ถ้อยคำ หรือส่งมอบ "เอกสาร หรือหลักฐานใด" [มาตรา 26(3)];

ตรวจค้น บุคคล ยานพาหนะ เคหสถาน สิ่งปลูกสร้าง หรือสถานที่ใดๆ [มาตรา 26(4)] - แม้ว่าในมาตรานี้จะระบุให้ต้องดำเนินการตามวิธีการค้นในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และในกรณีทั่วไปกำหนดให้มีร้องขอต่อศาลเพื่อขออนุญาตดำเนินการ แต่ก็ไม่มีการระบุอย่างชัดเจนว่าจำเป็นต้องมีหมายศาลก่อนก่อนการตรวจค้น [มาตรา 26(5)] - เนื้อหาในมาตรานี้ขัดแย้งกันเอง และมีแนวโน้มชี้นำว่าการตรวจค้นโดยทั่วไปไม่จำเป็นต้องขอหมายศาลแต่อย่างใด

ยึดหรืออายัดทรัพย์สิน เอกสาร หรือพยานหลักฐาน [มาตรา 26(6)]
คำสั่งให้เข้ารับ "การอบรม ณ สถานที่ที่กำหนด" ของผู้ต้องสงสัยเป็นเวลาไม่เกินหกเดือน เพื่อแลกกับการไม่ส่งฟ้องศาล (มาตรา 31) ดูเหมือนมีการกำหนดให้ขอ "คำยินยอม" ของผู้ต้องสงสัยเพื่อเข้ารับการอบรมดังกล่าว แต่ในกรณีที่มีการขู่ว่าจะดำเนินคดีอาญา การยินยอมเข้าร่วม "การอบรม" ดังกล่าวจึงเป็นสิ่งที่น่าสงสัย และเมื่อไม่มีการให้คำยินยอมอย่างเสรีแล้ว การอบรมเช่นนี้น่าจะมีลักษณะเหมือนการควบคุมตัวโดยพลการมากกว่า

เว้นแต่จะมีการระบุไว้อย่างชัดเจน มาตราต่าง ๆ ข้างต้นไม่ได้กำหนดให้ต้องมีการร้องขออำนาจจากศาลก่อนที่จะมีการปฏิบัติแต่อย่างใด

ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่ระบุถึงหลักเกณฑ์ที่เป็นกลางและขั้นตอนที่ชัดเจนที่จะนำไปสู่การประกาศภาวะฉุกเฉิน หรือเป็นเหตุผลหรือความชอบธรรมให้มีการใช้อำนาจเหล่านี้ การใช้อำนาจทั้งหมดดูเหมือนจะขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของ ผู้บัญชาการทหารบกเมื่อเห็น "มีเหตุอันควรสงสัยว่า" หรือ "เมื่อปรากฏว่ามี" "การกระทำอันเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร" (มาตรา 24, 25) ซึ่งเป็นการกำหนดนิยามการกระทำเช่นนั้นอย่างคลุมเครือและกว้างขวาง โดยไม่ได้ครอบคลุมเฉพาะการกระทำอันเป็นความรุนแรงเท่านั้น หากยังหมายรวมถึง "การก่ออาชญากรรมข้ามชาติ" "การโฆษณาชวนเชื่อ" และ "การยุยง" (มาตรา 3) โดยผู้บัญชาการทหารบกสามารถใช้อำนาจดังกล่าวในที่ใดก็ได้ในประเทศไทย และในเวลาใดก็ได้

แม้ว่า มาตรา 4 กำหนดให้ควรมี "ระบบตรวจสอบถ่วงดุล" การใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ ฉบับนี้ แต่ไม่มีการกำหนดวิธีการอย่างชัดเจน เว้นแต่มีการเขียนอย่างกว้าง ๆ ถึงมาตรการที่มีประสิทธิภาพที่จะช่วยถ่วงดุลการใช้อำนาจที่กว้างขวางของผู้บัญชาการทหารบก ข้อจำกัดในการตรวจสอบโดยอำนาจศาลทำให้เกิดความเสี่ยงยิ่งขึ้นว่าอาจมีการใช้อำนาจโดยพลการและใช้อำนาจในทางที่มิชอบ

นอกจากนั้น องค์การนิรโทษกรรมสากลกังวลอย่างยิ่งว่า ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ยกเว้นการดำเนินคดีต่อเจ้าพนักงานซึ่งได้กระทำความผิดทางอาญาในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ เป็นเหตุให้เจ้าพนักงานไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญาหรือทางวินัย ในกรณีที่ถือได้ว่าเจ้าพนักงานได้ปฏิบัติหน้าที่ "ที่สุจริตไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุ" (มาตรา 37) องค์การนิรโทษกรรมสากล ไม่เห็นด้วยกับการยกเว้นโทษในกรณีที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชน

ทางองค์กรยังกังวลอีกถึงการบังคับใช้ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ซึ่งจะนำไปสู่การละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยผู้ละเมิดได้รับการยกเว้นโทษ ทั้ง ๆ ที่สิทธิเหล่านี้มีการประกาศไว้ในปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน และในกฎบัตรสากลอื่น ๆ อย่างเช่น กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งประเทศไทยเป็นประเทศภาคีสมาชิก เสรีภาพเหล่านั้นประกอบด้วย
• เสรีภาพในการเดินทาง
• เสรีภาพในการรวมตัว รวมกลุ่มสมาคม
• เสรีภาพที่จะไม่ถูกควบคุมตัวโดยพลการ
• สิทธิที่จะได้รับการไต่สวนตามขั้นตอนที่เป็นธรรม
• สิทธิความเป็นส่วนตัว

จากข้อมูลการวิจัยขององค์การนิรโทษกรรมสากลชี้ให้เห็นว่า เมื่อมีการออกกฎหมายเพื่อให้อำนาจพิเศษต่อทหารหรือหน่วยงานอื่นใดอันเป็นการขัดต่อมาตรฐานสิทธิมนุษยชนสากล มักเป็นเหตุนำไปสู่การละเมิดสิทธิมนุษยชนนอกเหนือไปจากขอบเขตที่กำหนดไว้ในกฎหมายเหล่านั้น การละเมิดเพิ่มเติมเช่นนี้มักรวมไปถึงการละเมิดสิทธิในการมีชีวิต และเสรีภาพที่จะไม่ต้องเผชิญกับการทรมานและการปฏิบัติที่ทารุณโหดร้าย ผิดมนุษย์หรือลดทอนความเป็นมนุษย์ หรือการลงโทษ

ดังที่องค์การนิรโทษกรรมสากลรายงานไว้ในช่วงที่ผ่านมา ประเทศไทยได้ออกพระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินและกฎอัยการศึกที่ให้นิยามอย่างคลุมเครือ แต่ให้อำนาจกับทหารหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงไว้มากมาย โดยเฉพาะในภาคใต้ ซึ่งเป็นเหตุนำไปสู่การละเมิดสิทธิมนุษยชนและไม่สามารถทำให้เกิด

สันติภาพหรือความมั่นคงได้ หากมีการผ่านร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ น่าจะทำให้มรดกการยกเว้นโทษผู้กระทำผิดซึ่งเกิดขึ้นในสังคมไทยร่วมสมัยดำเนินต่อไป ยกตัวอย่างเช่น การสอบสวนการเสียชีวิตของประชาชนเกือบ 200 คนอันเนื่องมาจากการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ด้านความมั่นคงอย่างทารุณ และการใช้อำนาจปราบปรามอันเป็นเหตุให้เสียชีวิต ในระหว่างการปราบปรามกลุ่มติดอาวุธที่จู่โจมหน่วยงานราชการต่าง ๆ ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เมื่อวันที่ 28 เมษายน 2547 และในระหว่างการประท้วงที่ตากใบเมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2547 ผลการสอบสวนไม่ได้นำไปสู่การดำเนินคดีต่อผู้มีส่วนรับผิดชอบกับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นแต่อย่างใด นอกจากนั้น การลักพาตัวให้สูญหายของบุคคลมากกว่า 20 คนก็ยังเกิดขึ้นในท่ามกลางความรุนแรงที่บานปลายในภาคใต้ตั้งแต่ปี 2547 ซึ่งไม่มีแนวโน้มจะยุติลง

เพื่อให้เกิดการเคารพต่อสิทธิมนุษยชน รัฐบาลไทยจะต้องสอบสวน ดำเนินคดีและดำเนินการเพื่อให้ผู้ที่ต้องสงสัยว่าได้ก่ออาชญากรรม ทั้งอาชญากรรมที่เป็นความรุนแรง ให้ต้องรับผิดชอบต่อการกระทำของตนเอง ทั้งนี้โดยผ่านกระบวนการตามกฎหมายพลเรือนและกฎหมายอาญา และเป็นการไต่สวนในศาลของพลเรือน แทนที่จะใช้การละเมิดสิทธิมนุษยชนเพื่อเป็นอาวุธต่อสู้กับภัยคุกคามต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร

ตามเนื้อหาที่เป็นอยู่ ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ขัดกับกฎบัตรและมาตรฐานสิทธิมนุษยชนสากล และสภานิติบัญญัติแห่งชาติไม่ควรผ่านกฎหมายฉบับนี้ องค์การนิรโทษกรรมสากลจึงขอเรียกร้องให้หน่วยงานรัฐของไทยถอนร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ออกไป หรือให้มีการปรับปรุงเนื้อหาใหม่ทั้งหมด ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความสอดคล้องกับกฎบัตรและมาตรฐานสิทธิมนุษยชนสากล

ความเป็นมา
ภายหลังเมื่อได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 2550 มีการส่งร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ให้กับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อตรวจสอบ ก่อนจะเสนอให้กับสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อการอภิปรายต่อไป ที่ผ่านมาคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) ซึ่งจัดตั้งขึ้นภายหลังรัฐประหารวันที่ 19 กันยายน 2549 เป็นผู้ใช้อำนาจหลักในการแต่งตั้งรัฐบาล แต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาเพื่อพิจารณากฎหมายชั่วคราวก่อนที่จะมีการลงประชามติในวันที่ 19 สิงหาคม 2550 และคาดว่าจะมีการเลือกตั้งภายในสิ้นปีนี้ และมีส่วนควบคุมกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ
--------------------------------------------------------------
(1) The Nation, 27 July 2007.

AMNESTY INTERNATIONAL

Public Statement
AI Index: ASA 39/010/2007 (Public)
News Service No: 155
15August 2007

Thailand"s Internal Security Bill - sweeping powers for the military with little accountability

Amnesty International is concerned that the "Draft Act on the Maintenance of National Security in the Kingdom" (Draft Act), currently under review by Thailand"s Council of State (the government"s legal advisory body), would, if passed into law, violate international human rights standards and further jeopardise human rights in Thailand.

The Draft Act vests sweeping and ill-defined powers in the military, in particular the Commander-in-Chief, including powers to take command of state agencies, to carry out long-term detention, and to suppress groups and individuals perceived by him as posing a threat to national security. The Draft Act will also ensure impunity from prosecution for human rights violations perpetrated under its provisions.

Amnesty International acknowledges the challenges, including security challenges, facing Thailand, and the duty that the Thai authorities have to ensure the safety of the population. However, the organization is calling upon the authorities to face these challenges while protecting and respecting the human rights of all. In this context, a recent statement by the Defence Minister Boonrawd Somtas that the clashes between anti-coup protesters and the police on 22 July 2007 in Bangkok provided justification for the Draft Act is a cause for concern.1

The Draft Act proposes the creation of several bodies. The powers of these bodies are concentrated in the hands of one man - the Director of a revived Internal Security Operation Command (ISOC) - who is the "Royal Army Commander-in-Chief" (Article 9).

The following powers are among those which the Army Commander-in-Chief, in his capacity as the Director of ISOC, would be able to exercise:

Take command of "state agencies" - which, undefined and unlimited, may in effect mean the full civil service apparatus [Article 24]; Impose restrictions on freedom of movement, assembly and information [Articles 25(2), 25(3) and 25(6)];
Order "the use of military force" in accordance with Martial law [Article 25(8)];
Arrest and detain a person, on the basis of a court warrant, for seven days initially, with extensions of up to 30 days in total [Article 26(1)];
"Suppress" groups, individual and organizations perceived by him as posing a threat to national security [Article 26(2)];
Compel any person to issue statements; appear in person or hand in "any documents or evidence" [Article 26(3)];
Search individuals, vehicles and buildings [Articles 26(4)] - while this section states that such searches must be carried out according to the Criminal Procedure Code, under the terms of which court authorisation is usually necessary, there is no clear statement in this Act that a court warrant is required;
Enter and search homes [Article 26(5)] - the terms of this section are 
contradictory and appear to suggest that such searches generally do not require a court warrant; Seize or freeze assets, document or other evidence [Article 26(6)] Order the "training at a special location" of suspects, in lieu of pressing charges against them, for up to six months (Article 31). Such training apparently requires the "consent" of the suspect, but with the threat of criminal procedures as alternative, the voluntariness of consent to such "training" is doubtful. In the absence of freely given consent, such training is therefore likely to amount to arbitrary detention.

Unless otherwise stated, none of the above provisions requires court authorisation for the powers to be exercised.

The Draft Act contains no objective criteria and no procedures to declare a state of emergency or establish that the use of these powers is necessary or justified. The only requirement is the subjective determination by the Army Commander-in-
Chief that "there appears to be" or "there is an instance" of "an act which is a 
threat to the national security in the Kingdom" (Articles 24, 25). Such acts are very broadly and vaguely defined, including not only acts of violence but also "trans-border crime," "propaganda" and "incitement" (Article 2). The powers given to the Army Commander-in-Chief can be used anywhere in Thailand at any time.

While Article 4 provides that there should be "checks and balances" on the exercise of power under this Act, there are no clear proposals beyond this generic provision
to institute effective safeguards to ensure that the Army Commander-in-Chief"s sweeping powers can be countervailed. The limited scrutiny by the courts further compounds the risk that powers will be arbitrarily exercised and abused.

Moreover, Amnesty International is seriously concerned that the Draft Act exempts all government officials who have committed crimes while acting in accordance with the act from any criminal or civil liability, or even disciplinary action, if they had exercised "functions honestly, in a non-discriminatory manner and within reason" (Article 37). Amnesty International opposes granting impunity for any human rights violation.

The organization is further concerned that with the enactment of this draft law, several key human rights would be in jeopardy of being violated with impunity. These rights are enshrined in the Universal Declaration on Human Rights and provided, among others, in the International Covenant on Civil and Political Rights, to which Thailand is a state party. They include:

Freedom of movement
Freedom of assembly
Freedom from arbitrary detention
The right to fair trial procedures
The right to privacy

Amnesty International"s research has shown that where legislation gives the military or other authorities special powers in contravention of international human rights standards, they facilitate other human rights violations beyond those that such legislation leads to in the first instance. These further violations have often included violations of the right to life and freedom from torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment.

As Amnesty International has reported in the past, Thailand has for decades enacted wide-ranging and vaguely worded Emergency Decrees and Martial Law, granting the military sweeping powers, particularly in the south. These have resulted in human rights violations, and have not brought peace or security. The Draft Act, if passed, would further entrench the legacy of impunity which has characterised recent Thai history. For example, investigations into the deaths of almost 200 people, caused by the security forces" ill-treatment and excessive use of lethal force, during the violent suppression of attacks by armed groups on government facilities in three southern provinces on 28 April 2004, and during the
Tak Bai demonstrations on 25 October 2004, have not resulted in those responsible being brought to justice. In addition, the enforced disappearances of more than 20 people since the escalation of violence in the south in 2004 remain unsolved.

To ensure respect for human rights, the Thai government must investigate, prosecute and hold accountable those suspected of crime, including of violent crime, using normal civilian laws and criminal procedures in civilian courts, rather than resorting to human rights violations in fighting threats to national security.

The Draft Act, as currently formulated, is in breach of international human rights law and standards, and accordingly, it should not be passed by the National Legislative Assembly (NLA). Amnesty International therefore calls upon the Thai authorities to either withdraw the Draft Act or else reform it extensively, to ensure full compliance with international human rights law and standards.

Background
Following cabinet approval on 19 June 2007, the Draft Act was forwarded to the Council of State for review before it goes to the NLA for debate. The military-led Council for National Security established after the 19 September 2006 coup has exercised key decision-making powers over government appointments, including the NLA, which is serving as the interim legislature pending a referendum set for 19 August 2007 and elections envisaged to take place by the end of the year, as well as in the constitution drafting process.

1The Nation, 27 July 2007.