อานุภาพ นุ่นสง
สำนักข่าวประชาธรรม

แม้ว่าคำว่า "ป่าชุมชน" จะถือกำเนิดในประเทศไทยครั้งแรกเมื่อปี 2532 จนมีพัฒนาการนำไปสู่กระบวนการที่เครือข่ายประชาชนที่ได้ร่วมกันดูแลจัดการป่าชุมชนทั้งประเทศ ได้ร่วมกันเข้าชื่อเสนอร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับประชาชน เมื่อวันที่ 1 มี.ค.2543 ที่ผ่านมา ตามมาตรา 170 ของรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น จนถึงปัจจุบันผ่านมากว่า 18 ปีนับว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังไม่มีความคืบหน้าใดๆในทางกฎหมายและการยอมรับจากภาครัฐที่เป็นรูปธรรมที่ชัดเจนนัก นับได้ว่าร่าง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าว ผ่านกระบวนการผลักดันต่อสู้มาอย่างยาวนานฉบับหนึ่งในประวัติศาสตร์การร่างกฎหมายไทย ทั้งนี้เพราะผ่านเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภามาแล้วไม่น้อยกว่า 4 รัฐบาล

ด้วยเหตุที่ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับนี้จะเป็นเครื่องมือสำคัญของการปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ทั้งด้านการอนุรักษ์ ฟื้นฟู และการวางระเบียบการใช้ประโยชน์ให้เหมาะสม อีกทั้งยังปฏิรูปสร้างความร่วมมือระหว่างภาคราชการ ประชาชน นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชนที่เกี่ยวข้องให้ร่วมกันจัดการทรัพยากรป่าร่วมกันเพื่อประโยชน์ประเทศชาติและท้องถิ่น ขณะที่ภาครัฐเองยังยึดติดกรอบคิดที่ว่าบทบาทหน้าที่ในการบริหารจัดการทรัพยากรต่างๆรวมทั้งป่าไม้นั้นเป็นเรื่องของรัฐแต่เพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น

ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้จะถูกปรับแก้ รวมทั้งถูกภาครัฐเป็นฝ่ายร่างเสียเองเพื่อคงไว้ซึ่งอำนาจในการจัดการป่าของรัฐโดยรัฐเพียงลำพัง

ล่าสุด หลังจากมีการยื้อยุดกันมานานกว่าทศวรรษ โดยเฉพาะในมาตรา 25 ว่าด้วยการขอจัดตั้งป่าชุมชนในเขตอนุรักษ์ที่ภาคประชาชนเสนอให้สามารถจัดตั้งป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ได้ แต่ชุมชนนั้นต้องมีการจัดการดูแลรักษาพื้นที่ดังกล่าวในลักษณะเป็นป่าชุมชนมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี และยังคงดูแลรักษาพื้นที่นั้นเป็นป่าชุมชนอย่างต่อเนื่อง ขณะที่ภาครัฐกลับปรับแก้โดยการกำหนดเงื่อนไขต่างๆไว้มากมายเพื่อเป็นการกีดกันอำนาจของชุมชนในการจัดการป่า

เช่นเดียวกับมาตรา 34 ว่าด้วยเรื่องการใช้ประโยชน์จากป่าชุมชนที่ภาคประชาชนเสนอให้ชุมชนสามารถใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืนสมดุลได้ ขณะที่ภาครัฐได้ปรับแก้ กำหนดระเบียบเงื่อนไขไม่ให้ชุมชนสามารถใช้ประโยชน์จากป่าชุมชนได้ จนนำมาสู่การที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.) ได้ตั้งคณะกรรมมาธิการวิสามัญชึ้นมาพิจารณาเพื่อหาข้อยุติใน 2 มาตราดังกล่าว

กระทั่ง เมื่อวันที่ 31 ต.ค.ที่ผ่านมา ผลการโหวตของคณะกรรมาธิการวิสามัญออกมาปรากฏว่าเห็นชอบตามร่างที่ภาคประชาชนเสนอด้วยผล 14 ต่อ 11 เสียง นั่นหมายความว่าร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ซึ่งคาดว่าจะเข้าสู่การพิจารณาของ สนช.ในวันที่ 14 พ.ย.นี้ จะยึดกรอบตามร่างและเจตนารมณ์ที่ภาคประชาชนเสนอ ซึ่งหลังการพิจารณาของ สนช.แล้วเสร็จก็จะมีการทูลเกล้าลงพระปรมาภิไธเพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

แต่ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่าสมาชิก สนช.ทั้ง 250 คน ส่วนใหญ่มาจากสายข้าราชการ ทหารซึ่งกรอบแนวคิด ความเชื่อส่วนใหญ่ยังคงเป็นแนวคิดอนุรักษ์นิยมและอำนาจนิยม ไม่ยอมรับอำนาจชุมชนในการจัดการทรัพยากรใดๆ ทั้งสิ้น อีกทั้งผลงานในการออกกฎหมายแต่ละฉบับของ สนช.ชุดนี้ที่ผ่านมา รวมทั้งที่กำลังอยู่ในกระบวนการพิจารณาของ สนช.ในปัจจุบันเองก็ตาม ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ พ.ร.บ.น้ำ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ร.บ.ประกอบกิจการโทรคมนาคม ฯลฯ ก็เห็นได้ชัดเจนว่าแต่ละฉบับล้วนมุ่งขยายอำนาจของราชการแทบทั้งสิ้น

ดังนั้น ภาคประชาชนจึงไม่สามารถฝากความหวังกับ พ.ร.บ.ป่าชุมชนตามเจตนารมณ์ที่ร่วมผลักดันเคลื่อนไหวมานานกว่า 18 ปีได้มากนัก เพราะหากพิจารณาของการออกกฎหมายของ สนช.แต่ละฉบับนั้นจะเห็นว่าไร้หลักประกันใดๆที่จะนำไปสู่การยอมรับการใช้อำนาจของชุมชน

นี่คือโจทก์ข้อใหญ่ที่ภาคประชาชนต้องขบคิด !

นายอนันต์ ดวงแก้วเรือน ที่ปรึกษาเครือข่ายป่าชุมชนภาคเหนือ กล่าวว่า สำหรับประชาชนแล้ว การเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือสำคัญที่ประชาชนจะได้มีโอกาสเข้ามาเสนอความคิด เสนอข้อมูล เสนอความเห็น เสนอความต้องการที่ชัดเจน เป็นการต่อรองบนเงื่อนไขที่มีความเหมาะสมที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านประชามติในปี 2550 ซึ่งสืบเนื่องกับผลการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนของคณะกรรมมาธิการฯ โดยเฉพาะในมาตรา 25 และมาตรา 34 ที่เสียงส่วนใหญ่ยอมรับหลักการและเจตนารมณ์ของภาคประชาชนในการจัดการป่าชุมชน

นายอนันต์ กล่าวต่อว่า ดังนั้นหากในการพิจารณาของ สนช.กลับมีการปรับแก้ใน 2 มาตรานี้และนำไปสู่การจำกัดสิทธิชุมชนในการจัดการป่าชุมชนแล้วตนเห็นว่า หาก พ.ร.บ.ป่าชุมชนมีผลบังคับใช้ในทางกฎหมายจะไม่เป็นประโยชน์ต่อการจัดการป่าชุมชนของชาวบ้านทั้งประเทศอย่างแน่นอน ทั้งนี้เพราะไม่ได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานข้อเท็จจริงในการจัดการป่าชุมชนในปัจจุบัน และมีแนวโน้มว่ากรณีดังกล่าวจะกลายเป็นกฎหมายที่นำไปสู่ความแตกแยกทางความคิด จนไม่อาจนำไปสู่ความร่วมมือระหว่างประชาชนกับรัฐได้ในหลายกรณี การไม่มีกฎหมายป่าชุมชนจะเป็นประโยชน์กว่าการมีกฎหมายในสาระที่ไม่เหมาะสมดังกล่าว

นายไพโรจน์ พลเพชร เลขาธิการสมาคมเพื่อสิทธิเสรีภาพประชาชน กล่าวว่า สถานการณ์ พ.ร.บ.ป่าชุมชน ตอนนี้มีทางเลือกอยู่หลายทาง เช่น รัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดว่าไม่ต้องออกกฎหมายลูกก็สามารถใช้สิทธิได้เลย ซึ่งเป็นการแก้จุดอ่อนของรัฐธรรมนูญ 2540 กล่าวคือสิทธิดังกล่าวเกิดขึ้นทันทีในวันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ซึ่งคือวันที่ 24 ส.ค.2550 ซึ่งก็ดูเหมือนว่าสิทธิที่ประชาชนจัดการป่าชุมชนในหลายพื้นที่มีผลทันทีตามรัฐธรรมนูญ 2550 นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังมีการขยายนิยามคำว่าชุมชนที่กว้างขึ้น รวมทั้งขยายคำว่าสิทธิชุมชนที่กว้างขึ้นด้วย อาทิ การสืบทอดภูมิปัญญาท้องถิ่น ชุมชนมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากร ธรรมชาติสิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ แต่มีตัวกำกับว่าต้องจัดการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน

นายไพโรจน์ กล่าวต่อว่า ปัญหาก็คือสิทธิดังกล่าวที่บังเกิดขึ้นนั้นหน่วยงานรัฐยังไม่ยอมรับ เพราะอาจจะซ้อนทับกับพื้นที่ป่าอนุรักษ์ของกรมป่าไม้ ทำให้เกิดความขัดแย้งในเรื่องสิทธิกับอำนาจรัฐใครเหนือกว่าใคร ซึ่งถ้าเกิดการจับกุมชาวบ้านขึ้นมา สุดท้ายต้องให้ศาลตัดสิน

อย่างไรก็ตาม เลขาธิการสมาคมเพื่อสิทธิเสรีภาพประชาชน กล่าวอีกว่า สำหรับการพิจารณาของ สนช.ที่จะเกิดขึ้นนั้นแน่นอนว่าภาคประชาชนไม่สามารถฝากความหวังได้ว่า พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่จะออกมานั้นจะเป็นไปตามเจตนารมณ์ที่เสนอไป เพราะสมาชิก สนช.ส่วนใหญ่ซึ่งเป็นข้าราชการจะคิดจากหลักคิดแบบเดิมคือรัฐไม่ยอมให้เกิดสิทธิและการจัดการโดยประชาชน ดังนั้นกรณีดังกล่าวตนมีข้อเสนอ 3 แนวทางคือ 1.หากคิดว่าจะผลักดันให้ยุติการพิจารณา พ.ร.บ.ป่าชุมชนใน สนช.ชุดนี้เพราะไม่มีความเชื่อมั่นว่าจะออกมาเป็นกฎหมายตามเจตนารมณ์ ก็มีช่องทางผลักดันว่า สนช.ไม่มีอำนาจพิจารณา พ.ร.บ.ฉบับนี้ตามมาตรา 303 ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ที่ระบุว่ากฎหมายที่ออกระเบียบและคุ้มครองการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชนต้องออกภายใน 1 ปีหลังจากรัฐบาลชุดหน้าแถลงนโยบาย

แนวทางที่ 2.หาก สนช.พิจารณาและผ่านออกมาและพบว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ เราสามารถใช้ช่องทางก่อนที่จะมีการทูลเกล้าลงพระปรมาภิไธเพื่อออกมาเป็นกฎหมาย โดยให้สมาชิก สนช.จำนวน 1 ใน 10 หรือ 25 คน เสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความได้ และแนวทางที่ 3.หากมีการประกาศใช้เป็นกฎหมายไปแล้วและพบว่าเนื้อหาขัดกับรัฐธรรมนูญ ประชาชนสามารถร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเสนอให้มีการปรับแก้ หรือสามารถดำเนินการโดยตรงโดยการเข้าชื่อ 10,000 ชื่อเสนอให้มีการปรับแก้ ถอดถอนได้

"หัวใจสำคัญในการเคลื่อนไหวเรื่อง พ.ร.บ.ป่าชุมชนคือ ชุมชนต้องจัดการป่าชุมชนภายใต้หลักการสมดุลและยั่งยืน จึงจะมีสิทธิและสามารถต่อสู้ตามขั้นตอนเหล่านี้ได้ ซึ่งมันคือสิ่งที่ก้าวหน้าและไม่ได้ถอยหลังไปกว่าเดิม" นายไพโรจน์ กล่าวทิ้งท้าย

อ.ไพสิฐ พาณิชกุล นักวิชาการคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ กล่าวว่า กรณีการเคลื่อนไหวเรื่อง พ.ร.บ.ป่าชุมชน กล่าวถึงที่สุดแล้วการสู้มาเกือบ 20 ปี เป็นการสู้ทางความคิดที่แหลมคมในเรื่องการท้าทายว่าหากสำเร็จ ความคิดในการจัดการป่าของกรมป่าไม้หรือคณะวนศาสตร์จะถูกท้าทายและสั่นคลอน หมายถึงหลักสูตรบางหลักสูตรอาจต้องปรับแก้ การต่อสู้เป็นการเดิมพันระหว่างบทบาทของรัฐกับภูมิปัญญาของชาวบ้าน ซึ่งเป็นจุดที่ราชการไม่สามารถยอมได้ เพราะหมายถึงการลดอำนาจ การลดงบประมาณทำให้มีการต่อสู้แบบไม่ถอน

อ.ไพสิฐ กล่าวต่อว่า สำหรับการร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนนั้น แม้ที่ผ่านมาภาคประชาชนต้องเผชิญอุปสรรคต่างๆนานานับครั้งไม่ถ้วน โดยเฉพาะการถูกเบี้ยวจากรัฐสภา ดังนั้นต่อไปนี้ตนเห็นว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้จะผ่านหรือไม่ผ่านไม่สำคัญ แต่จะทำอย่างไรที่ภาคประชาชนสามารถยึดพื้นที่อื่นๆ ให้ได้ อย่างการสร้างความเข้าใจกับ อบต.ซึ่งหมายถึงการรุกคืบจากส่วนเล็ก ในขณะที่ พ.ร.บ.ป่าชุมชนเป็นการเคลื่อนจากภาพใหญ่ ดังนั้นทั้งสองส่วนนี้ต้องมีการเคลื่อนไหวไปพร้อมๆ กัน ซึ่งจากรูปธรรมเล็กๆ จะสามารถจูงใจให้สาธารณะมาสนับสนุนเรื่องป่าชุมชนได้ โดยประชาชนต้องพัฒนาให้เป็นรูปธรรมที่แท้จริง

แน่นอนว่า...นาทีนี้ถือเป็นโค้งสุดท้ายที่สังคมต้องจับตาดูกันต่อไปว่าผลการพิจารณาของ สนช.ต่อ ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับนี้จะออกมาในรูปการณ์ใด สนช.จะเข้าใจและยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการป่าชุมชนตามเจตนารมณ์ที่ยืนยันมาอย่างยาวนานกว่า 18 ปีได้หรือไม่ หรือท้ายที่สุดแล้วอำนาจต่างๆยังคงถูกผูกขาดอยู่ที่รัฐเหมือนเช่นเคย และหากเป็นเช่นนั้นจริง เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่า การเข้ามาและทำหน้าที่ของ สนช.เป็นไปเพื่อการสถาปนาและขยายอำนาจของภาครัฐเท่านั้นเองจริงๆ.