เมื่อวันที่ 4 ก.พ. 51 สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ, คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดงานสัมมนาวิชาการเรื่อง "เหลียวหลังแลหน้า กฎหมายเพื่อสังคม: อุปสรรคอยู่ที่ไหน?" ณ ห้องประชุมจุมภฏ-พันธุ์ทิพย์ ชั้น 4 อาคารประชาธิปก-รำไพพรรณี จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

นพ.พลเดช ปิ่นประทีป รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กล่าวเปิดการสัมมนาว่า จากการทำงานที่เข้าไปรับตำแหน่งในกระทรวงการพัฒนาสังคมฯ ก็รู้ว่าต้องทำงานภายใต้เงื่อนไขระยะเวลาที่สั้น คือ เพียงแค่ 10 เดือน จึงตั้งใจทำงานที่มีผลต่อระยะยาว ซึ่งก็คืองานด้านกฎหมาย และเดิมนั้นคิดว่าผลักดันง่าย เพราะว่ารัฐบาลก็มาในภาวะที่ไม่ปกติ ขณะเดียวกันก็มีสภาคือสนช. ที่รวมเอาส.ส.และส.ว.เข้าด้วยกันจึงลดขั้นตอนลงไป แต่เมื่อขับเคลื่อนจริงๆ ก็พบว่าด่านหรืออุปสรรค ที่สำคัญที่สุด คือด่านเรื่องความคิด ต้องสู้กับความคิดที่แตกต่างหรือเห็นตรงกันข้ามด้วยซ้ำ

รมช.กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ กล่าวว่า เมื่อเข้าทำงานในฝ่ายนโยบาย ก็ดูว่าในช่วงที่ดำรงตำแหน่งจะผลักดันกฎหมายอะไรบ้าง ซึ่งเขากับนายไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม (รมต.กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ) ก็ตกลงกันว่าจะผลักดันกฎหมาย 4 ฉบับ คือ พ.ร.บ.สภาองค์กรชุมชน พ.ร.บ.ส่งเสริมคุณธรรมแห่งชาติ พ.ร.บ.ส่งเสริมประชาสังคมเพื่อการพัฒนา และพ.ร.บ.ส่งเสริมสถาบันครอบครัว โดยจำเรียงลำดับความสำคัญตามลำดับ

เขากล่าวในท้ายที่สุด กฎหมายทั้ง 4 ฉบับก็ถูกตีทั้งหมด เรียกว่าไม่สำเร็จเลยสักฉบับยกเว้นฉบับแรก คือ พ.ร.บ.สภาองค์กรชุมชน ซึ่งมีการผลักดันสองทางคือ คือ ผลักดันจากกระทรวงเข้าสู่คณะรัฐมนตรี และผลักดันทางสนช.ทีเข้าชื่อกัน 25 คนในการขอเสนอกฎหมาย ซึ่งปรากฏว่าการขับเคลื่อนกฎหมายที่ผ่านไปทางครม.สะดุด แต่มีแรงดึงจาก สนช. ขึ้นมาทดแทน ขณะที่กฎหมายอีก 3 ฉบับไม่ทันมีแรงดึง จึงได้แต่ออกมาเป็นระเบียบรัฐมนตรี

เขากล่าวว่า เขาเห็นกฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาสังคม จึงพยายามผลักดัน แต่ไม่ใช่เรื่องง่าย ด่านสำคัญที่สุดคือด่านความคิด คือ มีความเชื่อว่าแนวกฎหมายที่เสนอเป็นแนวส่งเสริม ไม่มีความจำเป็น เพราะไม่มีอะไรบังคับจึงไม่จำเป็นต้องเป็นกฎหมาย นอกจากนี้ ทางด้านกระทรวงมหาดไทยก็จะคิดไปว่า เขาเองก็มีกฎหมายอื่นอยู่แล้วไม่จำเป็นต้องมีสภาองค์กรชุมชน เช่น กฎหมายเกี่ยวกับกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อันเป็น ความเข้าใจคนละแบบ ระหว่างคนที่ทำงานด้านสังคม กับคนที่ทำงานด้านปกครอง

สำหรับการอภิปราย หัวข้อ "กฎหมายเพื่อสังคมในปี 2550: ถอดบทเรียนจากประสบการณ์" มีวิทยากร อาทิ รศ.พิเชษฐ์ เมาลานนท์ ที่ปรึกษารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ,ปัญญา กางกรณ์ ผู้อำนวยการกลุ่มงานส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิ กองนิติการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์, รศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล รองอธิการบดีฝ่ายการศึกษา มธ., มัทนา ถนอมพันธุ์ อดีตเลขาธิการมูลนิธิสร้างสรรค์ไทย และกรรมการสสส. และดร.ปารีณา ศรีวนิชย์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ

กฎหมายไม่จำเป็นมีบทลงโทษ ก็มีสภาพบังคับได้

รศ.พิเชษฐ์ เมาลานนท์ ที่ปรึกษารมต.กระทรวง พม. กล่าวถึงความล้มเหลวในการผลักดันกฎหมายสายสังคม ว่าเป็นประสบการณ์อันขมขื่นที่เสนอกฎหมายสายสังคมครั้งใดก็ถูกกฤษฎีกาตีตกเสมอมา อันมาจากความเชื่อเก่าแก่คร่ำคร่าของกฤษฎีกาที่ตีความหมายกฎหมายในทางแคบ

ทั้งนี้ เพราะคณะกรรมการกฤษฎีกาของไทยมักตีความกฎหมายในทางแคบ เช่นกฎหมายกว่า 10 ฉบับที่กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ เสนอไปก็ถูกกฤษฎีกาตีตกไปหมด ด้วยเป็นกฎหมายที่ไม่มีบทลงโทษ

รศ.พิเชษฐ์ เมาลานนท์ กล่าวถึงคำถามสำคัญว่า "กฎหมายสามารถมีสภาพบังคับโดยไม่ต้องมีบทลงโทษได้หรือไม่? (Sanction with No Punuchment)"

เขากล่าวว่า คำว่า "สภาพบังคับ" (sanction) มีความหมายกว้าง แต่หลายครั้งก็ถูกใช้แทนคำว่า "บทลงโทษ" ซึ่งต้องตั้งคำถามกลับว่า ถ้ากฎหมายไม่มีบทลงโทษจะมีสภาพบังคับได้ไหม และวิธีตอบก็คือ ถ้าใช้อ้างในศาล ศาลจะรับพิจารณาให้หรือเปล่า ถ้าศาลรับพิจารณาให้ก็แสดงว่ามีสภาพบังคับ

"กฎหมายภาษี มีสภาพบังคับ แต่ไม่มีลงโทษ อีกตัวอย่างที่ใหญ่กว่านั้น คือ รัฐธรรมนูญ มีบทลงโทษหรือเปล่า?"

รศ.พิเชษฐ์ กล่าวว่า ในประเทศไทยดูจะมีปัญหาในการให้คำนิยามคำดังกล่าว ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาของไทยดูจะให้คำนิยามด้านแคบ โดยเขายกตัวอย่างกฎหมายประเทศญี่ปุ่น ที่กฎหมายไม่จำเป็นต้องมีบทลงโทษเสมอไป แต่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย และที่ญี่ปุ่นก็มีกฎหมายที่เรียกว่า "คิฮง โฮ" หรือ basic laws คือ กฎหมายนโยบายพื้นฐาน ซึ่งก็ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับลูก

ชูแก้ปัญหา "กฎกระทรวง"

รศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล รองอธิการบดีฝ่ายการศึกษา มธ. กล่าวว่า กฎหมายต้องมาจากประชาชน ด้วยเหตุนี้เราจึงต้องมีการเลือกตั้ง นี่จึงเป็นเหตุผลที่ทำไมส.ว.สรรหาถึงมีปัญหากับระบอบประชาธิปไตย

รศ.ปริญญา กล่าวถึงอำนาจทั้งสามทาง คือ ทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ในเรื่องของนิติบัญญัตินั้น เขากล่าวว่า กฎหมายเพื่อสังคมปี 2550 ที่ผ่านมา มีกฎหมายผ่านออกมาประมาณ 9 ฉบับ อาทิ พ.ร.บ.ความรุนแรงในครอบครัว พ.ร.บ.ส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ พ.ร.บ. แก้ไขประมวลกฎหมายอาญาเรื่องการข่มขื่น, กฎหมายการค้าประเวณีที่มีการกำหนดโทษอาชีพพิเศษ ที่เรียกว่า แมงดา เป็นความผิดทางอาญา, ประมวลแพ่งอนุญาตให้ฝ่ายหญิงฟ้องหย่าสามีฐานมีชู้ได้ จากเดิมให้เฉพาะฝ่ายชายฟ้องเท่านั้น ฯลฯ

นอกจากนี้ยังมีอีกหลายฉบับที่เสนอไปแต่ไม่ผ่าน เหตุที่ไม่ผ่านเพราะคณะกรรมการกฤษฎีกาตีกลับ ทั้งนี้ กฤษฎีกามีหน้าที่เป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล เป็นนิติกรของรัฐบาล แต่ในทางปฏิบัติ กฤษฎีกาได้กลายเป็นหน่วยที่มีบทบาทสำคัญที่จะทำให้กฎหมายผ่านหรือไม่

อย่างไรก็ดี ในระยะ 1 ปี ที่มีกฎหมายผ่านออกมา 9 ฉบับ ถือว่าสูงมากที่สุด เหตุผลที่ผ่านง่ายเพราะมันไม่กระทบผลประโยชน์ใคร แต่ฉบับใดที่กระทบผลประโยชน์ใคร เช่นผู้ที่นั่งในสนช. กูจะถูกไม่ให้ผ่าน นอกจากนี้ อีกองค์ประกอบที่ทำให้ง่าย คือไม่มีฝ่ายค้าน จึงช่วยลดอุปสรรคไปขั้นหนึ่ง เช่น ไม่มีฝ่ายค้านยกมือขอให้เรียกนับองค์ประชุม ในการประชุมสภาที่มีผู้แทนมาเข้าร่วมไม่ครบตามจำนวน

"อย่างไรก็ดี เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องที่น่าดีใจไหม และกฎหมายเหล่านี้ก็ถือว่าไม่ได้มาจากประชาชน นี่ก็เป็นข้อบกพร่องอยู่"

รศ.ปริญญากล่าวว่า นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับที่ไม่ดี เพราะมันเป็นระบบที่ไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุล ไม่ใช่วิถีทางประชาธิปไตย

ประเด็นถัดมา ในด้านการบริหาร รัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่รักษาการกฎหมายต่างๆ และมีอำนาจออกกฎกระทรวง ปรากฏว่า กฎกระทรวงในประเทศไทยออกยาก มีข้อปัญหาหลายอย่างในทางปฏิบัติ จากที่เป็นคำสั่งที่รัฐมนตรีเซ็นออกได้เลย แต่ประเทศไทยออกไม่ได้ เพราะมีระเบียบสำนักนายกฯ ให้ก่อนจะออกกฎกระทรวงได้ต้องนำเข้าครม. ซึ่งครม.ก็นำเข้ากฤษฎีกา ซึ่งก็ถือว่าจบเพราะได้เข้าสู่หลุมดำ

รศ.ปริญญากล่าวว่า อย่างไรก็ดี คำถามที่ต้องคิดคือ ถ้าเราไม่มีพ.ร.บ. เราแก้ปัญหาสังคมได้ไหม ซึ่งจากประสบการณ์ของเขา เห็นว่าไม่จำเป็น หลายเรื่องแก้ได้โดยอาศัยกฎหมายและกฎกระทรวงที่มีอยู่

ในประเด็นเรื่องตุลาการนั้น รศ.ปริญญากล่าวว่า ฝ่ายตุลาการบ้านเรามีปัญหาเยอะ เรามักจะลืมไปว่าความยุติธรรมคือเป้าหมายของการมีกฎหมาย แต่บ้านเราเมื่อตัดสินคดีไปแล้วมันไม่เกิดความยุติธรรม เพราะความยุติธรรมอยู่ใต้กฎหมายทั้งที่ต้องอยู่เหนือกฎหมาย และอำนาจไม่ใช่ความถูกต้อง ซึ่งนักกฎหมายต้องรับใช้ความถูกต้องไม่ใช่รับใช้อำนาจ

อย่างไรก็ดี ในช่วงท้ายเขาเสนอว่า กฎหมายยิ่งมีมากยิ่งไม่ดี ยิ่งมีกฎหมายมากแปลว่าสังคมยิ่งป่วย แปลว่าสังคมต้องพึ่งนักกฎหมายมากขึ้น แล้วสังคมจะไม่เป็นธรรม ตกอยู่ใต้อำนาจนักกฎหมาย ซึ่งไม่ถูกต้อง เพราะอำนาจควรเป็นของประชาชน

"ผมเห็นว่ากฎหมายต้องมีเพียงเท่าที่จำเป็น หลายเรื่องเป็นเรื่องของความเอาจริง สามารถทำได้โดยไม่ต้องมีกฎหมาย และผมเชื่อว่าปัญหาของสังคมไทยทุกเรื่องแก้ได้หมดถ้าภาคประชาสังคมไทยจับมือกัน"