พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ
นักศึกษาปริญญาเอกทางกฎหมาย มหาวิทยาลัยวิสคอนซิน แมดิสัน สหรัฐอเมริกา

ณ ปัจจุบัน เรามีรัฐบาลที่จะเข้ามาบริหารราชการแผ่นดินอย่างเป็นทางการเรียบร้อยแล้ว ทันทีหลังจากที่คณะรัฐมนตรีได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ได้มีการเรียกประชุมเพื่อกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ต่างๆ ที่รัฐบาลจะนำใช้บริหารประเทศ อย่างไรก็ดี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 176 บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่างๆ ที่จะใช้ในการบริหารประเทศเหล่านั้นต่อรัฐสภาภายใน 15 วัน นับตั้งแต่วันเข้ารับตำแหน่งด้วย

นอกจากนโยบายต่างๆ ที่รัฐบาลจะกำหนดขึ้นมาโดยเห็นเป็นการสมควรและเหมาะสมเพื่อใช้ดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินแล้ว รัฐบาลก็ต้องไม่ลืมที่จะต้องปฎิบัติตามนโยบายอื่นๆ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ให้ในหมวดที่ 5 ว่าด้วยเรื่อง "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" อีกด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ถือเป็นพันธะของรัฐบาลที่จะต้องยึดและปฎิบัติตามแนวทางที่รัฐธรรมนูญวางหลักไว้ให้ ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดนโยบายหรือการตรากฎหมายต่างๆ เพื่อมารองรับหลักการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ดังกล่าว ซึ่งโดยหลักแล้วจะเป็นเรื่องที่สำคัญอันเกี่ยวข้องกับประเทศชาติและความเป็นอยู่ของพี่น้องประชาชน เช่น ความมั่นคงของประเทศ เรื่องการศึกษา เรื่องสาธารณสุข ฯลฯ เป็นต้น

            หมวดที่ 5 ว่าด้วยเรื่อง "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ของรัฐธรรมนูญนี้ ถือเป็นบทบัญญัติประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่สำคัญหมวดหนึ่งที่รัฐพึงต้องตระหนักถึง แต่จะทำอย่างไรหากรัฐมิได้ปฎิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐดังกล่าวโดยเฉพาะอย่างยิ่งหากการไม่ปฎิบัตินั้นกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กล่าวคือ ประชาชนสามารถที่จะดำเนินการฟ้องร้องการไม่ปฎิบัติการของรัฐนั้นได้หรือไม่ เนื่องจากมาตรา 75 และ 76 ซึ่งเป็นบทบัญญัติหลักของ "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" กล่าวเพียงว่ารัฐบาลต้องดำเนินการชี้แจงพร้อมทั้งจัดทำรายงานเสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครั้งถึงการดำเนินการให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

            คำถามดังกล่าวไม่มีคำตอบที่ชัดเจนในตัวรัฐธรรมนูญฉบับประชามติแต่อย่างใด ถึงแม้ว่าคณะสภาร่างรัฐธรรมนูญจะได้กล่าวยืนยันในขณะที่ร่างว่า คณะสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ทำให้ "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ของรัฐธรรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นชัดเจนและผูกพันรัฐมากกว่าเดิม (ฉบับปี พ.ศ. 2540) ทั้งนี้เพื่อเป็นการคุ้มครอง ส่งเสริมและขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่ตามที่ได้ปรากฎในบันทึกเจตนารมณ์ของสภาร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

            ผู้เขียนไม่เห็นว่าเพียงแค่การบัญญัติ มาตรา 75 และ 76 เพิ่มเติมขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 จะก่อให้เกิดผลผูกพันรัฐในการที่จะต้องปฎิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมากขึ้นแต่อย่างใด กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ หลักการของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันและฉบับ พ.ศ. 2540 นั้นแทบจะไม่มีความแตกต่างกันเลย นั่นคือ ไม่มีสภาพบังคับให้รัฐบาลต้องทำตาม

            อีกทั้ง ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีทางออกให้ในกรณีที่รัฐมิได้ปฎิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐและกระทบสิทธิเสรีภาพหรือความเป็นอยู่ของประชาชน ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลไม่ได้ดำเนินการออกกฎหมายมาเพื่อการสารธารณสุขของประชาชน เป็นต้น ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนจะสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นต่อประธานรัฐสภาตามมาตรา 142 (4) และ 163 ได้ แต่ในรัฐธรรมนูญก็มิได้มีการบัญญัติในเรื่องของเยียวยาแก้ไขด้วยการฟ้องร้องต่อศาลให้รัฐต้องปฎิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในกรณีที่รัฐมิได้ปฎิบัติตามเลย

            อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนยังพอจะเห็น "แสงสว่างตรงปลายอุโมงค์" หรือ ทางเยียวยาแก้ไขได้ในบางกรณีหากปรากฎว่ารัฐบาลมิได้ปฎิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ หากการไม่ปฎิบัติการใดๆ ของรัฐบาลนั้นส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่ปรากฎอยู่ในหมวดที่ 3 ว่าด้วยเรื่อง "สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย" ประชาชนก็สามารถดำเนินการฟ้องร้องต่อศาลเพื่อบังคับให้รัฐต้องปฎิบัติตามได้ ทั้งนี้บนพื้นฐานที่ว่ารัฐได้ล่วงละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญได้รับรองคุ้มครองไว้ ซึ่งถือเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องตามหลักกฎหมายมหาชน (status positivus) นั่นเอง

แต่การฟ้องร้องดังกล่าวนี้ก็ยังมีขอบเขตจำกัดตรงที่ว่า ต้องเป็นการที่รัฐได้ละเมิดต่อสิทธิและเสรีภาพที่ปรากฎในหมวดที่ 3 ของรัฐธรรมนูญเท่านั้น กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ หากจะฟ้องร้องต่อศาลเพื่อบังคับให้รัฐดำเนินการได้ต้องเป็นบทบัญญัติที่มีการเขียนไว้ทั้งในหมวดที่ 3 และหมวดที่ 5 ของรัฐธรรมนูญ จึงจะทำให้ประชาชนใช้ช่องทางในการใช้สิทธิทางศาลได้นั่นเอง เช่น ในเรื่องของสิทธิทางกระบวนการยุติธรรมที่มีการบัญญัติไว้ในหมวดที่ 3 มาตรา 40 และได้มีการบัญญัติไว้ในหมวดที่ 5 มาตรา 81 เป็นต้น

ดังนั้น จะเห็นได้ว่ายังคงมีช่องว่าง (loophole) ทางกฎหมายของรัฐธรรมนูญอยู่ เนื่องจากนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในหมวดที่ 5 นั้น ครอบคลุมไปยังเรื่องต่างๆ มากมาย กล่าวคือ ไม่ได้มีแต่เฉพาะเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเดียว หากแต่ยังมีเรื่องอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดินอีกมากมาย แล้วหากกรณีที่รัฐบาลไม่ได้ปฎิบัติตาม จะดำเนินการอย่างไร

            ในเวลานี้ผู้เขียนจะไม่ขอไปวิจารณ์ในประเด็นที่ว่า เป็นการเหมาะสมหรือไม่อย่างไรที่จะให้หมวดที่ 5 ว่าด้วยเรื่อง "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีผลทำให้เกิดสิทธิในการฟ้องร้องต่อศาลหรือไม่ หากแต่ ณ ขณะนี้ ผู้เขียนต้องการเพียงความชัดเจนมากกว่า ว่าแท้ที่จริงแล้วต้องการให้หมวดนี้มีสภาพบังคับ (sanction) หรือไม่ หรือต้องการให้เป็นเพียงแนวทางในการปฎิบัติ (guidance) ของรัฐบาลที่ท้ายที่สุดแล้วรัฐบาลจะปฎิบัติตามหรือไม่ก็ได้

 หากไปตรวจสอบดูจะพบว่า รัฐธรรรมนูญในปี พ.ศ. 2492 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติว่าด้วยเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ในหมวดที่ 5 มาตรา 54 ก็มีการกล่าวไว้โดยชัดเจนว่าหากรัฐบาลไม่ปฎิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ก็มิอาจที่จะใช้สิทธิทางการศาลเพื่อทำการฟ้องร้องต่อรัฐได้

ซึ่งก็เหมือนกับรัฐธรรมนูญของประเทศศรีลังกา บังกลาเทศ ซีเรีย นามีเบีย แกมเบีย อินเดีย ไอร์แลนด์ ฯลฯ ที่กำหนดไว้ในทิศทางเดียวกันว่า บทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญ เป็นเพียงแนวทางสำหรับการกำหนดนโยบายเพื่อการบริหารราชการแผ่นดินหรือการตรากฎหมายของรัฐบาลเท่านั้น (directive principles of state policy) หาได้มีผลในทางคดีไม่ (…shall not be legally enforceable in any court or tribunal)

            ทั้งหมดนี้จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญฉบับประชามตินั้นมีจุดบกพร่องอย่างไร โดยความบกพร่องดังกล่าวถือได้ว่าเป็นจุดบกพร่องที่กระทบต่อทั้งการบริหารราชการแผ่นดินและการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอันเป็นหัวใจของรัฐธรรมนูญทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่สภาร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้นได้หยิบยกขึ้นมาเพื่อชี้ให้เห็นเป็นพิเศษว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ดีกว่ารัฐธรรมฉบับเดิมอย่างไร

            ผู้เขียนเองเห็นด้วยและยอมรับว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ขยายบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันอันว่าด้วยเรื่องการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้กว้างขวางและครอบครุมเพิ่มมากขึ้นกว่ารัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 จริง อาทิเช่น การกำหนดบทบัญญัติว่าด้วยการคุ้มครองผลประโยชน์ของเกษตรกร เป็นต้น แต่การเพิ่มเติมดังกล่าวกลับเป็นการมุ่งเน้นแต่ใน "รายละเอียดปลีกย่อย" เท่านั้น มิได้เป็นการมุ่งเน้นไปยัง "กลไกหลัก" ที่จะทำให้บรรลุเป้าหมายของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มีการกำหนดไว้ว่าต้องการคุ้มครอง ส่งเสริมและขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่ นั่นคือ การกำหนดให้หมวดที่ 5 ว่าด้วยเรื่อง "แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ" มีผลผูกพันรัฐให้ต้องปฎิบัติตาม หรืออาจกล่าวได้ว่าการดำเนินการของสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นการ "เกาไม่ถูกที่คัน"

            ดังนั้น นอกจากประเด็นที่เกี่ยวข้องกับองคาพยพทางการเมืองในรัฐธรรมนูญฉบับประชามติที่มีการวิพากษ์วิจารณ์โดยนักวิชาการต่างๆ จนนำไปสู่การเรียกร้องให้มีการแก้ไขแล้ว ผู้ที่เกี่ยวข้องจึงควรหันมาให้ความสนใจในประเด็นของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐด้วย ซึ่งหากพิจารณาให้ดีแล้วจะเห็นได้ว่า เป็นบทบัญญัติหนึ่งที่สำคัญไม่น้อยไปกว่าบทบัญญัติอื่นๆ ในรัฐธรรมนูญเลย

หากยังคงละเลยเพิกเฉยประเด็นนี้ต่อไป รัฐธรรมนูญฉบับประชามติที่สภาร่างรัฐธรรมนูญกล่าวอ้างอยู่เสมอว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีการแก้ไขปรับปรุงให้ดีขึ้นกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 นั้น ท้ายที่สุดก็ไม่ได้แตกต่างกันเลย กล่าวคือ แม้ว่าจะมีการบัญญัติให้มีการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากมายซักเท่าใด แต่การบังคับใช้ (enforcement) ก็ยังคงเป็นเพียงแค่นามธรรมอันสวยหรูแต่มิอาจจับต้องได้อยู่นั่นเอง