การแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 190

ว่าด้วยการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เพื่อใคร ???

ตามที่คณะอนุกรรมการศึกษาและแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 ภายใต้กรรมการประสานงานพรรคร่วมรัฐบาล (วิปรัฐบาล) มีมติแก้ไขรัฐธรรมนูญ 5 มาตรา ซึ่งหนึ่งในนั้น คือมาตรา 190 ว่าด้วยการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศนั้น

            กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน หรือ เอฟทีเอ ว็อทช์ เครือข่ายภาคประชาสังคมอันประกอบด้วย นักวิชาการ องค์กรประชาชน และองค์กรพัฒนาเอกชนที่ติดตามการเจรจาทำความตกลงระหว่างประเทศ ขอคัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าว

            ที่ผ่านมา มาตรา 190 เกิดขึ้นมาเนื่องจากปัญหาที่สะสมอย่างยาวนานจากการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่แสดงอย่างชัดเจนถึงความไม่เป็นประชาธิปไตยและขาดการมีส่วนร่วมจากประชาชนและฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่เพียงแต่นักวิชาการและภาคประชาสังคมบางส่วนเท่านั้นที่ต้องการเห็นการแก้ปัญหานี้ แต่รวมถึงภาคธุรกิจและประชาชนในวงกว้างก็มีจุดยืนต้องการเห็นกระบวนการที่สะท้อนความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น

            3 หลักการสำคัญภายใต้ มาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน คือ 1. บทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติ     2. ความโปร่งใส และ 3. การมีส่วนร่วมของประชาชน หลักการทั้ง 3 ข้อนี้เป็นกลไกที่จะต้องทำงานร่วมกัน ขาดสิ่งใดสิ่งหนึ่งไม่ได้ ไม่เช่นนั้นกระบวนต่างๆจะขาดประสิทธิภาพและก่อปัญหาอยู่เช่นเดิม การที่จะให้รัฐสภาแสดงความเห็นชอบเพียงอย่างเดียวโดยไม่เปิดการมีส่วนร่วมและความโปร่งใสอย่างมีความหมาย ย่อมทำให้การตัดสินใจของฝ่ายนิติบัญญัติขาดความรอบคอบรัดกุม ไม่แตกต่างจากการที่ฝ่ายบริหารดำเนินการฝ่ายเดียวแบบที่เป็นมาในอดีต

บทบัญญัติในมาตรา 190 นั้น สะท้อนถึงการคำนึงถึงความยืดหยุ่นในการเจรจา ประสิทธิภาพและท่าทีของฝ่ายรัฐบาลไทยในการเจรจาอยู่อย่างถ้วนถี่ การนำเสนอกรอบการเจรจาก่อนการเจรจานั้นเป็นวิธีปฏิบัติที่นานาชาติดำเนินการอยู่ มิได้ทำให้เสียท่าทีหรือเสียอำนาจต่อรองของประเทศแต่ประการใด ในทางตรงกันข้ามกรอบการเจรจาที่ผ่านความเห็นขอบจากรัฐสภาและผ่านการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนจะทำให้การท่าทีการเจรจาของฝ่ายไทยมีความเข้มแข็งและสามารถต่อรองกับประเทศคู่เจรจารวมทั้งชาติมหาอำนาจได้อย่างทัดเทียมมากยิ่งขึ้น

ที่สำคัญที่สุด เมื่อจบกระบวนการเจรจาแล้ว การเปิดเผยข้อมูลหรือรับฟังความคิดเห็นในขั้นที่จบกระบวนการการเจรจาแล้วนั้น จะไม่ส่งผลกระทบต่อท่าทีการเจรจาแต่อย่างใด เพราะมีการแยกกระบวนการในส่วนนี้อย่างชัดเจน รัฐธรรมนูญกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งว่า ภายหลังการลงนามรับรองความถูกต้องอย่างแท้จริงซึ่งหมายถึงว่าจบกระบวนการการเจรจาไปแล้ว ให้รัฐบาลนั้นเผยแพร่รายละเอียดของความตกลงหรือหนังสือสัญญาต่อสาธารณะ จัดรับฟังความคิดเห็น และนำผลการรับฟังความคิดเห็นประกอบไปเพื่อเสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ ขั้นตอนในชั้นนี้ ขอย้ำว่าไม่ส่งผลกระทบต่อท่าทีการเจรจาแต่อย่างใด และไม่ใช่วิธีการที่จะทำให้รัฐบาลไม่สามารถเจรจากับนานาประเทศได้

ที่ผ่านมา ทั้งในช่วงรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร และรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ต่างพยายามใช้ความไม่ชัดเจนและช่องว่างในรัฐธรรมนูญปี 2540 รัฐธรรมนูญชั่วคราว และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเพื่อเลี่ยงการมีส่วนร่วมของประชาชนและความโปร่งใสในการทำความตกลงต่างๆ 

การขาดการมีส่วนร่วมไม่ได้หมายถึงประชาชนโดยทั่วไปเท่านั้นที่ไม่สามารถเข้าถึงข้อมูล แต่รวมถึงนักวิชาการผู้มีความชำนาญในประเด็นต่างๆทั้งประเด็นข้อกฎหมาย ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม ฯลฯ ที่มีความเกี่ยวข้องกับความตกลงนั้นๆ ไม่สามารถที่จะเข้าไปแสดงความเห็นที่เป็นประโยชน์ หรือวิเคราะห์ศึกษาผลกระทบที่จะเกิดจากความตกลงนั้นได้เลย ตัวอย่างที่เห็นอย่างชัดเจน เอฟทีเอ ไทย-จีน ภายใต้กรอบอาเซียน-จีนที่ส่งผลกระทบกว้างขวางต่อเกษตรกร และยังส่งผลกระทบยาวนานจนถึงปัจจุบันก็ล้วนแล้วแต่เกิดจากการขาดความรอบคอบและรัดกุม ผลประโยชน์ที่ได้ตกแก่กลุ่มทุนเพียงบางกลุ่มเท่านั้น ซึ่งความผิดพลาดนี้ก็เป็นที่ยอมรับแม้แต่ในคณะรัฐบาลของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เอง

ในความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจ ไทย-ญี่ปุ่น (JTEPA) เนื้อหาที่ว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญา สิทธิบัตรสิ่งมีชีวิต และการอนุญาตขนย้ายขยะสารพิษจากญี่ปุ่นเข้ามาในประเทศไทยอย่างสะดวกยิ่งขึ้น เป็นที่ยอมรับทั้งจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารในช่วงรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ว่า เมื่อครั้งที่ทำความตกลงนี้ไม่ได้ตระหนักประเด็นเหล่านี้อย่างรอบคอบเพียงพอ และยอมรับว่าการทำความตกลงนี้เป้นการทำความตกลงที่ผูกพันประเทศไทยมากกว่าที่ผูกพันภายใต้องค์การการค้าโลก (WTO)  ซึ่งข้อเสนอเพื่อแก้ไขต่างๆเหล่านี้ เกิดขึ้นเมื่อภาคประชาชนและนักวิชาการในวงกว้างมีโอกาสเห็นร่างความตกลงฯ แล้ว จนนำไปสู่การทำจดหมายแนบท้ายเพิ่มเติมข้อความเพื่อสร้างความแน่ใจว่า ประเทศไทยจะไม่มีผลกระทบด้านลบจากความตกลงดังกล่าว

ต่างๆเหล่านี้ล้วนเป็นบทเรียนที่เห็นชัดว่า การสร้างความโปร่งใสและการมีส่วนร่วม ไม่ก่อให้เกิดปัญหา และไม่ส่งกระทบต่อท่าทีของประเทศ แต่เพิ่มความรัดกุมและประสิทธิภาพในการให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศไทย และประชาชนทุกกลุ่มอย่างแท้จริงจากความตกลง

สำหรับความโปร่งใสในการเจรจาก็เช่นเดียวกัน ที่ผ่านมารัฐบาลสนับสนุนกลุ่มธุรกิจบางกลุ่มเข้ามาร่วมสังเกตการเจรจาอยู่แล้ว ในมาตรา 190 เพียงเพิ่มข้อกำหนดชัดเจนยิ่งขึ้นและเป็นระบบระเบียบมากขึ้นซึ่งการเพิ่มขั้นตอนความโปร่งใสนั้นย่อมไม่ทำให้วิถีทางปฏิบัติที่มีมาแต่เดิมของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องนั้นเสียหาย หรือส่งผลเสียต่อท่าทีการเจรจาแต่อย่างใด

ที่สำคัญที่สุด การแก้ไขมาตรการ 190 ควรต้องมาจากการทดลองใช้และทดสอบใช้ว่าเกิดปัญหาในจุดใดบ้าง เนื่องจาก มาตรา 190 มีลักษณะพิเศษ เพราะเป็นมาตราที่เขียนแก้ปัญหาที่สั่งสมมาอยู่อย่างเนิ่นนาน หนทางที่มาตรา 190 กำหนด ยังไม่มีข้อพิสูจน์ว่าก่อให้เกิดปัญหาแต่อย่างใด เพราะฉะนั้นจึงไม่มีเหตุผลที่จะแก้มาตรา 190 ในชั้นนี้ แม้มาตรา 190 จะมีช่องว่างหรือขาดความครบถ้วนในบางประเด็นอยู่บ้างก็ตาม

ที่ผ่านมา การปฏิบัติภายใต้มาตรา 190 นับตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2550 จนถึงปัจจุบันได้มีหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการเจรจาสามารถจัดรับฟังความคิดเห็น สร้างความโปร่งใส ยกตัวอย่างเช่น ที่กระทรวงพาณิชย์ปฏิบัติในกรอบการเจรจา อาเซียน-อียู ก็สามารถดำเนินการอย่างไม่มีปัญหา และสร้างท่าทีการยอมรับโดยทั่วไปในสังคม ฝ่ายสหภาพยุโรป ในฐานะคู่เจรจาก็ยินดีที่เห็นการเจรจาที่มีความเป็นประชาธิปไตยเช่นนี้ ยิ่งเป็นการย้ำว่า การปฏิบัติตามมาตรา 190 ไม่ได้ก่อให้เกิดปัญหาแต่อย่างใด

ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่า ผลที่เกิดจากการทำเอฟทีเอ และความตกลงอื่นๆที่มีความสำคัญนั้น ส่งผลกระทบอย่างกว้างขวาง จะคำนึงแต่ด้านความคล่องตัวและอำนาจตัดสินใจของรัฐบาลหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมิได้

กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์) เห็นว่า การแก้ไขหรือปรับปรุงรัฐธรรมนูญเป็นสิทธิที่ประชาชนชาวไทย หรือผู้แทนปวงชนชาวไทยย่อมกระทำได้ภายใต้หลักการประชาธิปไตย และด้วยเจตจำนงค์ที่จะผลักดันให้รัฐธรรมนูญเป็นกรอบการปกครองเพื่อให้เกิดธรรมาภิบาล และส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกกลุ่มอย่างแท้จริง การเร่งร้อนเสนอแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ ก่อนจะมีการบังคับใช้จริง หรือเพียงระยะเวลาสั้น ๆ ของการบังคับใช้ ที่ยังไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่ารัฐธรรมนูญข้อบทดังกล่าวส่งผลเสียอย่างกว้างขวางต่อสังคมอย่างไรนั้น สะท้อนเจตนาอันน่าสงสัย ว่ามุ่งเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของคนบางคน บางกลุ่มเท่านั้น

กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์) เห็นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะผูกขาดแค่ในรัฐสภาเพียงองค์กรเดียว เนื่องจากฝ่ายการเมืองเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรง การแก้ไขจึงไม่ควรเป็นเรื่องของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเท่านั้น ดังนั้นกระบวนการแก้ไขและปรับปรุงรัฐธรรมนูญ จะต้องมีกระบวนการที่ชัดเจน ในการจัดตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญที่จะต้องประกอบไปด้วย ตัวแทนภาคส่วนต่างๆ ทั้งนักวิชาการ กลุ่มประชาชนอย่างกว้างขวาง โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญนี้จะต้องจัดให้มีการศึกษาอย่างรอบคอบและจัดรับฟังความคิดเห็นประชาชนเจ้าของประเทศอย่างกว้างขวางและทั่วถึงในทุกภูมิภาค รวมทั้งนำความคิดเห็นนั้นมาประกอบกับเนื้อหาการแก้ไขฯเพื่อให้รัฐสภามีมติต่อไป ทั้งนี้ หากรัฐสภามีความเห็นต่างในสาระสำคัญกับร่างของคณะกรรมาธิการวิสามัญก็จำเป็นจะต้องส่งกลับมาให้คณะกรรมธิการพิจารณาใหม่ นอกจากนี้ หากการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการปรับเปลี่ยนในสาระสำคัญจะต้องจัดให้มีการลงประชามติรายประเด็น

เมื่อดำเนินการเช่นนี้แล้ว การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็จะเป็นไปอย่างโปร่งใสและเป็นที่ยอมรับได้ มิเช่นนั้นจะเกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองและสังคมต่อไปได้

2 เมษายน 2551