มุกดา  ตฤณชาติ

ในขณะที่การแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นประเด็นฮอทฮิตที่มีการถกเถียงทั้งในเวทีสาธารณะ สื่อมวลชน สภากาแฟ หรือแม้แต่วงเหล้า ประชาชนในท้องถิ่นส่วนใหญ่อาจไม่รู้ว่า 6 เมษายน ที่ผ่านมา กฎหมายที่ส่งผลต่อตนเองฉบับหนึ่งคือ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 (เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน) [1] ได้มีผลบังคับใช้หลังจากผ่านการพิจารณาจาก สนช.ผลพวงรัฐประหาร 19 กันยา ลงพระปรมาภิไธย และประกาศในราชกิจจานุเบกษาครบ 60 วัน

โดยสาระสำคัญของ พ.ร.บ.ฉบับนี้หลักๆ ที่เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ ถกเถียง เห็นต่างกันมากในแวดวงนักวิชาการ นักปกครอง กำนันผู้ไหญ่บ้าน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนที่สนใจ คือ การเพิ่มวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ใหญ่บ้านจากที่เคยดำรงตำแหน่งคราวละ 5 ปี เป็นอยู่จนครบอายุ 60 ปี โดยทำการประเมินผลงานทุก 5 ปี เพิ่มอำนาจหน้าที่จากที่เคยเป็นหัวหน้าราษฎรในหมู่บ้านให้เป็นผู้ช่วยนายอำเภอด้วย และเปลี่ยนวิธีการเข้าสู่ตำแหน่งของกำนัน จากเดิมให้ราษฎรเลือกตั้งจากผู้สมัครที่เป็นผู้ใหญ่บ้าน เป็นให้ผู้ใหญ่บ้านทำการเลือกจากที่ประชุมของผู้ใหญ่บ้าน

หากย้อนกลับไปดูความเป็นมาของกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 เป็นฉบับที่ 11 แล้วนั้น กระทรวงมหาดไทย และสมาคมกำนันผู้ใหญ่มีความพยายามผลักดันแนวคิดในการให้กำนันผู้ใหญ่บ้านมาจากการสรรหา และอยู่ในตำแหน่งจนถึงเกษียณมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลทักษิณในปี 2546 [2] หลังจากการเปลี่ยนแปลงให้ผู้ใหญ่บ้านอยู่ในวาระ 5 ปี เพียงไม่กี่ปี

เหตุผลที่หยิบยกมากล่าวอ้าง คือ การเลือกตั้งทุก 5 ปี ทำให้เกิดความแตกแยก และขาดความต่อเนื่องในการปฏิบัติงานของกำนันผู้ใหญ่บ้าน แต่เนื้อแท้ น่าจะเป็นความพยายามที่จะคงอำนาจมหาดไทยในระดับฐานราก คือหมู่บ้านไว้ ไม่ให้ถูกตัดขาดโดยองค์กรบริหารส่วนตำบลซึ่งมหาดไทยไม่มีอำนาจสั่งการ 

รัฐบาลในสมัยนั้นมีท่าทีเห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว เนื่องจากต้องการให้กำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้กระจายนโยบายของรัฐบาล ทั้งเรื่องการปราบปรามยาเสพติด การคืนอาวุธปืน และการจดทะเบียนคนจน แต่เมื่อมีกระแสไม่เห็นด้วยอย่างสูงจากหลายฝ่าย เพราะสวนกระแสปฏิรูปการเมือง และขัดหลักการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจึงต้องถอนร่าง พ.ร.บ.ออกจาก ครม.

ร่าง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวถูกหยิบยกขึ้นมาผลักดันใหม่หลังรัฐประหาร 19 กันยา โดยเริ่มจากประธาน คมช.กล่าวถึงการต่ออายุกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็น 60 ปี ด้วยเหตุผลในการปฏิบัติงานแก้ปัญหาทางด้านความมั่นคง โดยเฉพาะใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ 

จากนั้นมา ประเด็นดังกล่าวก็ตกอยู่ในกระแสการคัดค้านของสังคม เพราะแน่นอนว่าเป็นแนวคิดที่ล้าหลัง ย้อนยุคระบบที่ผ่านการแก้ไขปรับปรุงมาแล้ว และยึดอำนาจการตรวจสอบผู้นำมาจากประชาชน หลายฝ่ายเชื่อว่า คมช.ต้องการแย่งฐานมวลชน คือ กำนันผู้ใหญ่บ้าน มาจากทักษิณ และตัดตอนหัวคะแนนของไทยรักไทย แต่รัฐบาลแต่งตั้งก็เดินหน้าผลักดันผ่านการพิจารณาของ ครม.เข้าสู่ สนช. และผ่านการเห็นชอบในวาระ 2 และ 3 ด้วยคะแนน 82 ต่อ 1 เสียง

ที่ต้องบันทึกไว้คือความเห็นของ สมคิด เลิศไพฑูรย์ กรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, อดีต สสร.และคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ว่า

"สิ่งที่รัฐบาลชุดนี้ทำคือพยายามให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นกลไกเครื่องมือของกระทรวงมหาดไทยอย่างแท้จริง และตรงกับหน้าที่ แทนที่ให้ไปเป็นท้องถิ่น เปลี่ยนให้เป็นราชการส่วนภูมิภาคเต็มรูปแบบเหมือนกับนายอำเภอ...การให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มาจากการสรรหา เท่ากับว่าเกิดความชัดเจนขึ้นว่านับจากนี้ต่อไปเราจะบอกว่า กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ไม่ใช่ตัวแทนชาวบ้านเลย เขาจะเป็นตัวแทนของมหาดไทยเท่านั้น และเราต้องปฏิบัติต่อเขาในฐานะตัวแทนของมหาดไทย" [3]

ในขณะที่อดีตผู้ใหญ่บ้านหมาดๆ ซึ่งเป็นหมู่บ้านในท้องถิ่นภาคอีสานในละแวกบ้านของผู้เขียนกล่าวว่า "เป็นกฎหมายที่ถอยหลังเข้าคลอง ไม่มีอะไรดีหรือก้าวหน้ากว่าเก่า ผู้ใหญ่บ้านจะไม่มีการปรับปรุงตัวเอง ถึงจะมีการประเมินทุก 5 ปี ก็ยังไม่รู้ว่าเกณฑ์การประเมินเป็นยังไง ใครเป็นคนประเมิน ถ้ามาสุ่มถามชาวบ้านไม่กี่คน หรือให้ตัวแทน ไม่ใช่ชาวบ้านทั้งหมู่บ้าน ก็ไม่เป็นจริง ถ้าเขาบอกว่าดี ผู้ใหญ่ก็ได้อยู่ต่อ แต่ชาวบ้านส่วนใหญ่บอกว่าไม่เอาแล้ว ก็เปลี่ยนไม่ได้"

"เท่าที่ผมคุยกับผู้ใหญ่บ้านหลายคนในจังหวัด ส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย เพราะงานหนักอยู่แล้ว อีกอย่างที่เปลี่ยนเป็นผู้ช่วยนายอำเภอ ต่อไปก็ต้องเข้าข้างนายอำเภอทุกเรื่อง ต้องเอาใจนาย จะทำให้อยู่กับชาวบ้านยาก ถ้าชาวบ้านถาม ก็จะได้แต่ตอบว่าแล้วแต่นายอำเภอ ก็จบเท่านั้น แล้วในหมู่บ้านเล็กๆ คนดีมีความสามารถมีน้อยอยู่แล้ว ถ้าจำกัดว่าอายุเกิน 60 ปีเป็นไม่ได้ ชาวบ้านก็ยิ่งมีตัวเลือกน้อยลงไปอีก ยิ่งถ้าคนที่จะเข้ามามีผลประโยชน์แอบแฝง หรือต้องการสร้างอิทธิพล การแข่งขันในตอนเลือกตั้งก็ยิ่งสูง ต้องใช้วิธีการทุกอย่าง เพราะถ้าได้เป็นแล้วก็อยู่ได้นาน"

หรือแม้แต่คุณลุงคนหนึ่ง ความรู้แค่ ป.6 ยังบอกว่า "มันขัดกับหลักประชาธิปไตย ชั่วอายุคนหนึ่ง ตั้งแต่มีสิทธิเลือกตั้ง อาจได้เลือกผู้ใหญ่บ้านแค่ 2 ครั้ง แล้วจะเรียนรู้อะไรได้ยังไง คนเขียนกฎหมายคงเห็นว่าประชาชนมีอำนาจมากเกินไป หรือเป็นเพราะบางครั้งผู้ใหญ่บ้านอยู่ฝ่ายเดียวกับชาวบ้าน อย่างที่บ้านใกล้ๆ นี้ ชาวบ้านไม่ยอมให้ทางอำเภอจัดสรรที่ดินของตัวเองให้ชาวบ้านที่โดนไล่ออกมาจากเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ผู้ใหญ่ก็พาชาวบ้านประท้วง...เขาก็เลยออกกฎหมายให้ผู้ใหญ่บ้านต้องเป็นพวกเดียวกับนายอำเภอ"

ชาวบ้านอีกคนก็สะท้อนในที่ประชุมของหมู่บ้านว่า "ถึงจะประเมินทุก 5 ปี ชาวบ้านบอกไม่ไหวแล้ว ทนไม่ได้แล้ว แต่ถ้านายอำเภอยังรักยังแพงอยู่ แล้วชาวบ้านจะทำอะไรได้"

อาจกล่าวได้ว่าเหล่าขุนนางที่ผลักดันกฎหมายนี้กับชาวบ้านมีความเข้าใจที่ตรงกันแล้วว่า กฎหมายฉบับนี้จะทำให้กำนันผู้ใหญ่บ้านกลายเป็นกลไกของรัฐหรือมหาดไทยอย่างแท้จริง แต่ความเข้าใจนี้กลับขัดใจชาวบ้านผู้เป็นพลเมืองของประเทศเป็นอย่างยิ่ง

ความจริงก็คือ สำนึกประชาธิปไตยของชาวบ้านได้พัฒนาไปแล้ว ประชาชนไม่ได้ย่ำอยู่กับที่ ไม่ได้ต้องการที่จะถูกปกครองหรือบังคับบัญชาจากรัฐอีกแล้ว แต่ต้องการสิทธิและอำนาจที่จะกำหนดชะตาชีวิตของตนเอง   ปรากฏการณ์การดื้อแพ่งของชาวบ้านในการลงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญ และการเลือกตั้งครั้งล่าสุด เป็นข้อพิสูจน์ได้อย่างดี แต่รัฐอำมาตยาธิปไตยกลับยังต้องการอำนาจในการสั่งการแบบมั่นคงถาวรเช่นในอดีตอยู่ต่อไป

เมื่อความต้องการของรัฐและประชาชนสวนทางกันเช่นนี้ การดื้อแพ่งของชาวบ้านจะปรากฏออกมาในลักษณะใดอีก   ผู้ใหญ่บ้านในบทบาทเจ้าพนักงานแห่งรัฐในโลกยุคโลกาภิวัตน์จะมีชะตากรรมเป็นอย่างไร เป็นสิ่งน่าจับตามองต่อไป 

หรือประชาชนจะถูกวางยาให้เอือมระอาต่อการเลือกตั้งไปเลย เมื่อคนที่ชาวบ้านเลือกไป ทั้งในระดับชาติและในท้องถิ่นใกล้ตัวแทนที่จะเป็นตัวแทน เป็นปากเป็นเสียงให้ชาวบ้าน กลับกลายพันธุ์ไปเป็นคนของรัฐ ไม่สามารถแก้ปัญหาให้ตนเองได้ ซ้ำยังกดขี่บังคับชาวบ้านผู้เลือก หรือทุจริตโกงกินเสียอีก นานวันเข้าก็จะเกิดความเบื่อหน่าย และขาดความสนใจที่จะมีส่วนร่วมทางการเมือง เข้าล็อคชนชั้นปกครองพอดี

ดังนั้น ไม่เพียงรัฐธรรมนูญ 2550 เท่านั้นที่เป็นอันตรายต่อการพัฒนาประชาธิปไตย ยังมีกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ ฉบับแก้ไขปรับปรุงปี 2551 ที่กล่าวถึงในบทความนี้ และกฎหมายอื่นๆ อีก 200 กว่าฉบับที่ออกโดย สนช.ผลพวงรัฐประหาร ซึ่งรัฐบาลจากการเลือกตั้งและผู้ที่มีจิตใจเป็นประชาธิปไตยทั้งหลายควรจะต้องแสดงจุดยืนให้มีการนำกลับทบทวนแก้ไขใหม่โดยกระบวนการที่ประชาชนมีส่วนร่วม

ถ้ายังเชื่อมั่นในประชาชน!!!