สำนักข่าวประชาธรรม : กองทุนฟื้นฟูฯ ทางออก หรือทางตัน

อานุภาพ นุ่นสง
สำนักข่าวประชาธรรม

ปัญหาหนี้สินกับเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรรายย่อยนับว่าเป็นของคู่กันมานาน โดยเฉพาะในยุคที่กระแสการปลูกพืชเชิงเดี่ยวกำลังไหลบ่าท่วมหมู่บ้าน ส่งผลให้เกษตรกรต้องเผชิญหน้ากับปัญหาหนี้สินเพิ่มมากขึ้น ที่ผ่านมาแม้รัฐจะมีกลไกแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกรทั้งกลไกกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร รวมทั้งกองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน แต่ในทางปฏิบัตินั้นพบว่าการแก้ปัญหาหนี้สินกลับต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคต่างๆมากมาย อะไรคือปัญหา อะไรคืออุปสรรค อะไรคือทางออกในปัญหาหนี้สินเกษตรกร "สมศักดิ์ โยอินชัย" คณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร

สถานการณ์ปัญหาหนี้สินเกษตรกรในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนโดยภาพรวมนับว่าเป็นปัญหาใหญ่ อย่างในหมู่บ้านหนึ่ง คนเป็นหนี้มีไม่ต่ำกว่า 95% และเป็นหนี้ที่เกษตรกรไม่มีปัญญาใช้เพราะ 80% ของคนที่เป็นหนี้จะเกิน 1 แสนบาท สาเหตุหลักนั้นเราต้องพิจารณาว่าการลงทุนของเกษตรกรนั้นต้องใช้ทุนมาก ดังนั้นผู้ที่มีหลักทรัพย์ส่วนใหญ่ 100% เป็นหนี้กันหมด กล่าวคือเกษตรกรที่มีที่ดินเอกสารสิทธิ์ไม่ว่า นส.3 หรือโฉนด ส่วนเกษตรกรที่ไม่มีหลักทรัพย์ก็สามารถเป็นหนี้ได้โดยใช้บุคคลค้ำประกัน ซึ่งมีส่วนน้อย

ปัญหาหนี้สินเกษตรกรนั้น สาเหตุหลักๆ มาจากการลงทุนในการทำการเกษตร รวมทั้งการใช้หนี้ผิดประเภท เช่น ค่าใช้จ่ายในการศึกษาของลูก เป็นต้น พักหลังเกษตรกรที่สามารถกู้ยืมเงินกองทุนเพื่อการศึกษาได้นั้นพบว่าจะมีปัญหาหนี้สินตรงนี้น้อยลง

ปัญหาหนี้สินเกษตรกร มีส่วนเชื่อมโยงกับปัญหาราคาพืชผลทางการเกษตร ผลจากการเปิดเสรีการค้า เพราะปัญหาหนี้สินกับราคาพืชผลทางการเกษตรนั้นเป็นเรื่องที่มีความเชื่อมโยงแยกกันไม่ออก หากปีไหนราคาสินค้าเกษตรดี เกษตรกรก็สามารถส่งเงินชำระเจ้าหนี้ได้ ไม่ว่าเป็น ธกส.หรือสหกรณ์ ที่สำคัญช่วงหลังที่มีการเปิดเอฟทีเอกับจีนจะพบว่าเกษตรกรมีหนี้สะสมแพงมากขึ้น อย่าง ธกส.มีนโยบายการปรับโครงสร้างหนี้ คือการเอาหนี้ที่มีอยู่ไปปรับโครงสร้างใหม่ ซึ่งยอดหนี้เท่าเดิม และขยายเวลาการชำระหนี้ให้ยาวขึ้น บางรายอาจจะได้เงินทุนอีกก้อนไว้ลงทุนใหม่ นี่คือการปรับโครงสร้างหนี้เพื่อเอาเงินก้อนใหม่ออกไปจำนวนหนึ่ง ซึ่งก็แล้วแต่ว่าใครมีหลักทรัพย์มากน้อยแค่ไหน นี่คือนโยบายของ ธกส.

ปัญหาเรื่องหนี้สิน ที่ผ่านมาภาคประชาชนเองก็มีการเคลื่อนไหวให้รัฐบาลเร่งแก้ปัญหา แต่ไม่มีความชัดเจน อย่างเช่นกรณีสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ(สกน.) ที่เสนอให้ปลดหนี้โดยไม่มีเงื่อนไข แต่ในกระบวนการและกลไกยังไม่ชัดเจนว่าจะใช้กลไกใดในการดำเนินการ และข้อมูลที่เป็นอยู่ ตัวเลขต่างๆ รวมเป็นจำนวนเงินเท่าไร และใครเป็นผู้รับผิดชอบหนี้ก้อนนี้ยังไม่มีความชัดเจน ซึ่งต่างจากหลังปี 2540 มีกลไกต่างๆ ที่เข้ามา ไม่ว่าจะเป็นกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร สถาบันการเงินต่างๆ ซึ่งกลไกหลังปี 2540 ก็มีกลไกกองทุนฟื้นฟูฯ นี่แหละที่พอจะบรรเทาปัญหาหนี้สินเกษตรกรได้บ้าง แต่ไม่ใช่การแก้ปัญหาไม่ให้เกษตรกรกลับมาเป็นหนี้อีก ซึ่งกระบวนการของกองทุนฟื้นฟูฯ ยังมีกระบวนการนั้นไม่ครบ เพราะกองทุนฟื้นฟูฯ พูดถึงเรื่องการฟื้นฟูหลังการจัดการหนี้ ซึ่งยังไม่ครอบคลุมกระบวนการแก้ปัญหาหนี้ในเชิงโครงสร้างทั้งหมด

นอกจากกระบวนการของกองทุนฟื้นฟูฯ แล้ว ยังมีกองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน(กชก.) ซึ่งตั้งมาตั้งแต่ปี 2528 ตามระเบียบสำนักนายกฯ ซึ่งมีการดำเนินการมาโดยตลอดแต่เน้นหนักไปที่ต้องเป็นหนี้นอกระบบที่ไม่ใช่นิติบุคคลต้องเป็นบุคคลซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นคดีธรรมดา และกรณีเป็นหนี้ธนาคารจะต้องเป็นหนี้ที่ถูกคำพิพากษาซึ่งคือคดีแดง รวมทั้งการไถ่ถอนที่ดิน เหล่านี้คือใช้กระบวนการของ กชก.ในการแก้ไขปัญหา

กองทุนฟื้นฟูฯ มีที่มาจากการนำเสนอโดยเกษตรกรในภาคอีสานในยุคที่ยังเป็นสมัชชาเกษตรกรรายย่อยภาคอีสาน (สกยอ.) ช่วงปี 2538-2540 จนถึงปี 2541 สมัยรัฐบาลชวน หลีกภัย ตอนนั้นเนวิน ชิดชอบ เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรฯ มีการทำประชาพิจารณ์ทั่วประเทศ และมีการประกาศใช้ในปี 2542 และมีการแก้ไขเพิ่มเติมในปี 2544 โดยมีภารกิจหลัก 2 ภารกิจคือการพัฒนาและฟื้นฟูชีวิตเกษตรกร และการจัดการหนี้สินเกษตรกร ดังนั้นเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนเป็นสมาชิกกองทุนฟื้นฟูฯ ในนามองค์กรที่เป็นนิติบุคคลและไม่เป็นนิติบุคคล สามารถเขียนแผนในการฟื้นฟูและพัฒนาชีวิต และสมาชิกกองทุนฟื้นฟูฯ มีสิทธิเอาหนี้ของตัวเองไปขึ้นทะเบียนหนี้ไว้กับกองทุนฟื้นฟูฯ โดยผ่านสำนักงานสาขา เหล่านี้คือภารกิจของกองทุนฟื้นฟูฯ

การจัดการหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯ ใช้คำว่าชำระหนี้แทนเกษตรกร ซึ่งต้องเป็นหนี้ที่เกิดจากการทำการเกษตร ดังนั้นการจัดการจะแคบกว่า กชก. เพราะ กชก.นั้นไม่เกี่ยวว่าใครจะเป็นหนี้ที่เกิดจากการทำการเกษตรหรือไม่ แต่สำหรับกองทุนฟื้นฟูฯ ระบุชัดเจนว่าต้องเป็นหนี้ภาคเกษตรเท่านั้น ซึ่งถูกนิยามว่า 1.ในตัวสัญญาต้องระบุว่าเอาไปทำเกษตรกรจริง 2.ตัวสถาบันเจ้าหนี้ต้องเป็นสถาบันเกษตร เช่น ธกส. สหกรณ์การเกษตร นี่คือไม่ต้องตีความว่าคุณกู้จากสองสถาบันนี้เอาไปทำอะไร

ดังนั้น ตั้งแต่ปี 2546 ที่กองทุนฟื้นฟูฯ เริ่มขึ้นทะเบียนหนี้ปีแรกจนถึงวันนี้ผ่านมา 5 ปี มีเกษตรกรทั้งประเทศมาขึ้นทะเบียนหนี้ทั้งหมด 3 แสนกว่าราย แต่จากการตรวจสอบเบื้องต้นมีสมาชิกที่ขึ้นทะเบียนกับกองทุนฟื้นฟูฯ ที่ถูกต้องตามระเบียบที่คณะกรรมการจัดการหนี้ได้วางไว้มีประมาณ 2 แสนกว่ารายเท่านั้น ส่วนที่เหลือ 9 หมื่นกว่ารายทางสำนักงานสาขากำลังตรวจสอบว่าได้ขึ้นทะเบียนเป็นสมาชิกจริงหรือไม่ ซึ่งกำลังดำเนินการ

อย่างไรก็ตาม ในจำนวน 2 แสนกว่าราย หากเราจัดชั้นคือ ชั้นแรกแบ่งเป็นสามส่วน ส่วนแรกหนี้ที่ถูกขายโดยเจ้าหนี้ขายไปแล้ว กล่าวคือเมื่อเราไปจำนองแล้วถูกฟ้องร้องถูกยึดทรัพย์ และถูกบังคับให้ขายทอดตลาดแล้วมีบุคคลอื่น หรือธนาคารซื้อไป ตัวเลขเมื่อเดือน พ..2550 มีจำนวน 200 กว่าราย แต่ตอนนี้อาจมากกกว่าเพราะมีการขายตลอดเวลา แต่ ณ ปัจจุบันไม่น่าจะเกิน 600 ราย ส่วนที่สองเป็นหนี้ที่กำลังถูกขายทอดตลาด ส่วนที่สามเป็นหนี้ที่ถูกดำเนินการฟ้อง ทั้งสามส่วนนี้ กองทุนฟื้นฟูฯ ใช้คำว่าหนี้เอ็นพีแอลเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการ

ส่วนชั้นที่สอง คือหนี้เอ็นพีแอล กล่าวคือเกษตรกรผิดนัดชำระ บางรายผิดนัดชำระนานเป็น 1-2 ปี แต่ยังไม่ได้ถูกดำเนินการทางคดี และชั้นที่สามเป็นหนี้ส่วนปกติ คือเกษตรกรสามารถชำระได้ตามแผนกับสถาบันเจ้าหนี้ ดังนั้น ในจำนวน 2 แสนกว่ารายนั้นเราจะจัดลำดับชั้นไว้อย่างนี้

ส่วนในเรื่องการจัดการเราจะเอายอดรวมส่วนชั้นบนสุด คือหนี้ที่ถูกขายไปแล้วจะทำอย่างไรจึงจะเอาที่ดินกลับคืนมาให้เกษตรกร ตอนนี้กำลังหารือกันว่าหลักเกณฑ์จะเป็นอย่างไร และส่วนที่กำลังถูกขายทอดตลาด ถูกยึด และถูกฟ้อง ตอนนี้ที่ดำเนินการอยู่คือหนี้เร่งด่วนที่มีมูลหนี้ไม่เกิน 1 ล้านบาท

ส่วนหนี้ที่เกิดขึ้นกับเกษตรกรที่เราสามารถเข้าไปจัดการได้นั้นคือ 1.หนี้ที่เกิดจากการส่งเสริมของรัฐ เช่น การเลี้ยงหมู เป็ด ไก่ หรือส่งเสริมปลูกพืชผักต่างๆ 2.หนี้ที่เกิดจากธนาคารพาณิชย์ 3.หนี้ที่เกิดจาก ธกส.และสหกรณ์ หรือสถาบันเกษตรกรที่จดทะเบียนตามกฎหมาย รวมทั้งนิติบุคคลอื่นๆ ที่คณะกรรมการจัดการหนี้กำหนดว่าสามารถจัดการหนี้ได้

กรณีการดำเนินการของกองทุนฟื้นฟูฯ ที่ไปซื้อหนี้เกษตรกรจากสถาบันเจ้าหนี้ มีผลดีต่อเกษตรกรคือตามข้อตกลงประมาณเดือน พ.. 2548 ที่ได้ตกลงกันไว้โดยมี พ...ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีขณะนั้น เป็นประธาน ตกลงกันว่าหนี้ของสถาบันการเงินและหนี้ ธกส.ที่เป็นหนี้เร่งด่วนให้กองทุนฟื้นฟูฯ ชำระหนี้ครึ่งหนึ่งให้แก่เกษตรกร หลังจากนั้นเกษตรกรก็จะต้องมาผ่อนชำระหนี้ส่วนนั้นกับกองทุนฟื้นฟูฯ โดยกองทุนฟื้นฟูคิดดอกเบี้ยร้อยละ 1 ต่อปี และเกษตรกรต้องไปทำแผนจัดการหนี้ว่ามีกำลังผ่อนชำระกี่ปี แต่ต้องไม่เกิน 20 ปี นี่คือหลักเกณฑ์กว้างๆ

ขณะที่สหกรณ์นั้น ส่วนของเงินต้นกองทุนฟื้นฟูฯจะชำระหนี้แทนเกษตรกรครึ่งหนึ่ง ส่วนอีกครึ่งที่เหลือกรมส่งเสริมสหกรณ์โดยได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลจะเป็นผู้จัดการ ส่วนสหกรณ์จะได้ดอกเบี้ยเฉพาะในส่วนของดอกเบี้ย 5% คืออย่างดอกเบี้ย 100 บาท สหกรณ์จะได้ 5 บาท พร้อมกับเงินต้น 100% รวมทั้งค่าใช้จ่ายในการบวนการศาล ที่สหกรณ์สามารถขอชดเชยกับกรมส่งเสริมสหกรณ์ได้ นี่กรณีสหกรณ์จะเห็นว่ามีกรณีพิเศษ

แม้กระบวนการแก้ไขปัญหาจะชัดเจน แต่ในทางปฏิบัตินั้นพบว่า ธกส.กับสถาบันเจ้าหนี้ ณ วันนี้ตามข้อตกลงยังไม่มีปัญหา ส่วนที่มีปัญหาคือสหกรณ์การเกษตร ปัญหาคือบางสหกรณ์ไม่ยอมขายหนี้ หากขายก็จะขายในราคาเต็ม นั่นหมายความว่าเงินต้นและดอกเบี้ยทั้งหมดมีเท่าไร สหกรณ์ก็จะขายตามจำนวนนั้น พูดง่ายๆ คือส่วนของดอกเบี้ยเขาไม่ยอมขายในราคา 5% ของยอดดอกเบี้ยทั้งหมด ซึ่งกรณีนี้กฎหมายกอทุนฟื้นฟูฯ ไม่สามารถไปบีบบังคับเขาได้ นี่คือจุดอ่อนสำคัญที่ทำให้ปัญหานี้ไม่สามารถแก้ไขได้

เรื่องนี้เป็นมติและเป็นข้อตกลงของคณะกรรมการจัดการหนี้ตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งใช้หลักการนี้มาโดยตลอด ซึ่งหากการจัดการหนี้หรือการชำระหนี้แทนหากนอกเหนือการจัดการแบบนี้เท่ากับว่าคณะกรรมการจัดการหนี้และคณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ ทำผิดกฎหมาย

กรณีของ กชก.ก็เช่นเดียวกัน แม้มีระเบียบมาตั้งแต่ปี 2528 แต่เอาจริงๆแล้ว ในการดำเนินการมีปัญหามาก ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ทั้งในระดับอำเภอหรือจังหวัดไม่รู้และไม่เข้าใจรายละเอียด ไม่รู้ว่ามีระเบียบนี้อยู่ และเมื่อชาวบ้านมายื่นเรื่องขอกู้ก็ได้รับการปฏิเสธ ขณะเดียวกันตัวกองทุนเองนั้นก็ไม่มีความชัดเจน ไม่มีส่วนใดที่จะลงมาดูแล ส่วนเกษตรกรเองนั้นบางส่วนก็ไม่รู้ว่ามีกองทุนหมุนเวียนนี้อยู่ เรื่องนี้นับว่ามีความสำคัญ เพราะการประชาสัมพันธ์ตั้งแต่ระดับจังหวัดลงไปถึงกำนันผู้ใหญ่บ้านนั้นมีน้อยมาก ชาวบ้านจึงไม่รู้ทั้งที่เป็นช่องทางหนึ่ง

ดังนั้น จะเห็นว่ากลไกทั้ง 2 กลไก ทั้งกองทุนฟื้นฟูฯ และ กชก.ยังดำเนินการไม่มีประสิทธิภาพพอ แค่บรรเทาได้ในระดับหนึ่งเท่านั้น ขณะที่ปัจจุบันเกษตรกรเองยังมีการถูกบังคับขายทอดตลาดอยู่ ดังนั้นสิ่งที่เราทำได้ในตอนนี้ กรณีสหกรณ์ได้แค่พูดจาให้เขาให้ความร่วมมือให้ทำตามข้อตกลงเท่านั้นเอง ซึ่งบางสหกรณ์ยินดีให้ความร่วมมือ บางสหกรณ์ก็ไม่สนใจ

แต่อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่เกิดขึ้น หากไม่สามารถหาข้อยุติได้ในระดับจังหวัด ก็คงมีการเคลื่อนไหวในทางนโยบายว่ารัฐบาลจะดำเนินการอย่างไร.

 

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท