ก่อนที่จะพูดความหมายของตุลาการภิวัฒน์ รมทั้งการตอบคำถามที่ว่ากระบงวนการตุลาการภิวัฒน์นั้นได้ผลจริงหรือไม่ ผมขออนุญาตทำความเข้าใจเกี่ยวกับภาพรวมของรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญปี 2540 เสียก่อน เพราะว่าหลายท่านก็เข้าใจว่าตุลาการภิวัฒน์นั้นมีอยู่แล้วตามรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่ว่าปัจจุบันเอามาขยายผล ซึ่งจะจริงหรือไม่ กรุณาฟังผมสักนิด

รัฐธรรมนูญ 2540 นั้นเข้าใจว่าทุกคนเกือบทั้งประเทศตอนนั้น เป้าหมายของการใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 นั้นก็คือการปฏิรูปการเมือง เหตุผลก็คือความล้มเหลว หรือความเหลวแหลกของระบบการเมืองทีเป็นอยู่ก่อนหน้านั้นภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้น ไม่ว่าจะเป็นวิธีการเลือกตั้ง การตรวจสอบอำนาจรัฐมนตรีหรืออำนาจรัฐ ดูมันจะล้มเหลวไปหมด จนกระทั่งคนทุกฝ่ายก็อาจจะคิดว่าถึงเวลาที่จะต้องมีการปฏิรูปการเมืองกันอย่างจริงจังสักที ก็มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา และสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดนั้นเป็นชุดที่ 3 เท่าที่ประเทศไทยเคยมีมา โดยที่ชุดที่ 1-2 ตั้งโดยรัฐประหาร ส่วนชุดที่ 4 หลังจากนั้น ก็ตั้งโดยรัฐประหารเช่นกัน ฉะนั้นสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดปี 2540 จึงเป็นสภาร่างฯ ชุดเดียวที่ไม่ได้มาจากรัฐประหาร

รัฐธรรมนูญ 2540 มองว่าประเทศชาติบ้านเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปกครองประเทศมีสิ่งที่จะต้องพิจารณาและตระหนักอยู่ 3 เรื่องคือ1 เสถียรภาพของรัฐบาล2 เสถียรภาพทางการเมือง3 เสถียรภาพของบ้านเมือง

แน่นอนว่า รัฐธรรมนูญทุกฉบับ ประเทศทุกประเทศในโลก ก็ต้องการรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ ไม่มีประเทศไหนในโลกต้องการมีรัฐบาลที่อ่อนแอ แต่ก็มีความสุ่มเสี่ยงต่อการใช้อำนาจเกินขอบเขต เพราะเข้มแข็งเกินไป ด้วยเหตุนี้รัฐธรรมนูญ 2540 ก็ต้องทำให้เกิดมาตรการที่ทำให้เกิดความสมดุล ระหว่างรัฐบาลที่มีเสถียรภาพกับกลไกตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งเราเรียกกันว่ากระบวนการยุติธรรมทางการเมือง ซึ่งเราไม่เคยมีมาก่อน เราอาจจะเคยได้ยินเรื่องกระบวนการยุติธรรมทางอาญา หรือกระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง ทั้งนี้กระบวนการยุติธรรมทางการเมืองนั้นก็เพื่อก่อให้เกิดความสมดุลกันขึ้นระหว่างรัฐบาลที่มีเสถียรภาพกับกลไกการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ

ด้วยเหตุนี้ กลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐจึงเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี 2540 บทบาทของศาลก็เริ่มเข้ามาตรงนี้ ประการแรกทีเดียวนั้นก็มีศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีอาญาทางการเมือง ซึ่งคณะกรรมการ ปปช. เป็นผู้ไต่สวนและสรุปเป็นรายงาน

นอกจากนั้นก็มีศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ นอกเหนือจากการตรวจสอบควบคุมการตรากฎหมายไม่ให้ขัดกับรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีเจตนาให้ควบคุมตรวจสอบพฤติกรรมทางการเมืองบางอย่างด้วยซึ่งเป็นอันตรายต่อเสถียรภาพทางการเมือง

อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญ ถึงแม้จะเป็นศาลแต่ศาลรัฐธรรมนูญที่จะทำหน้าทีได้อย่างเที่ยงธรรมตามเจตนารมณ์ในการตรวจสอบอำนาจรัฐ ท่านต้องเป็นอิสระจากทุกฝ่าย ไม่ใช่เพียงเป็นอิสระจากประชาชน รัฐสภา และฝ่ายบริหาร ท่านก็จะต้องเป็นอิสระจากศาลยุติธรรมด้วย เพราะว่าหน้าที่คนละอย่าง

แต่เมื่อมีกำหนดการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐแล้วเราจึงได้กำหนดหมวดหนึ่งขึ้นมา คือการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ แต่จุดนี้ไม่ได้มีจุดมุ่งหมายให้รัฐธรรมนูญหมวดนี้ หรือผู้คนที่อยู่ในองค์กรเหล่านี้มีอำนาจพิเศษ แต่ให้มีอำนาจตรวจสอบอำนาจรัฐตามกระบวนการยุติธรรมทางการเมืองเท่านั้นเอง

ปรัชญาของรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นเราได้แบ่งผู้ใช้อำนาจรัฐที่จะถูกตรวจสอบเป็น 6 ประเภท ตั้งแต่เมื่อก่อน ที่คิดกันว่าผู้ที่จะถูกตรวจสอบมีแค่รัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี แต่ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 นั้นผู้ใช้อำนาจรัฐมีหลายสาขาด้วยกัน และทุกสาขาเมื่อใช้อำนาจรัฐก็จำเป็นที่จะต้องถูกตรวจสอบ ไม่เช่นนั้นก็จะมีการใช้อำนาจเกินขอบเขต ไม่ใช่เพียงเรื่องการทุจรติ คอร์รัปชั่นเท่านั้น แม้กระทั่งการคุ้มครองปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชน ถ้ามีการใช้อำนาจรัฐที่เป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนก็จะต้องมีการถูกตรวจสอบเช่นเดียวกัน เพราะฉะนั้นผู้ใช้อำนาจรัฐที่จะถูกตรวจสอบภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 จึงถูกแบ่งเป็น 6 สาขาด้วยกันคือ

 ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงรวมทั้งผู้พิพากษาตุลาการ ซึ่งเป็นฝ่ายตุลาการ เมื่อก่อนไม่มีใครคิด แต่เมื่อเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐแล้วก็ต้องอยู่ในข่ายที่ต้องถูกตรวจสอบหมด ขณะเดียวกันผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง ไม่ว่าจะเป็นผู้บัญชาการเหล่าทัพ ผู้บัญชาการตำรวจ ผู้ว่าราชการจังหวัด เหล่านี้ก็ใช้อำนาจมากมายมหาศาล ก็ต้องถูกตรวจสอบ

นอกจากนี้ในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นายกเทศมนตรี ผู้ว่าราชกรกรุงเทพฯ เหล่านี้ก็ต้องถูกตรวจสอบหมด

และสุดท้าย ซึ่งอาจจะไม่มีใครเคยคิดถึงก็คือตัวผู้ที่อำนาจหน้าที่ตรวจสอบเขาก็ต้องถูกตรวจสอบด้วย แต่โดยเหตุที่เราได้ตั้งให้องค์กรทั้งหลายเป็นองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบซึ่งหมายรวมถึงศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรมด้วย ไม่ใช่เฉพาะ ปปช. กกต. คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนเท่านั้น แต่หมายถึงองค์กรทุกองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบ จึงเป็นเป็นองค์กรตรวจสอบที่เป็นศาล และองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ใช่ศาล เช่น กกต. ปปช. สำหรับ กกต. นั้นเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการจัดการเลือกตั้ง และการได้มาซึ่งสมาชิกรัฐสภาจึงจัดไว้ในหมวดของรัฐสภา เช่นเดียวกับคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งเราเห็นว่าจะเป็นองค์กรที่จะช่วยเป็นเครื่องมือที่จะสามารถช่วยเหลือราษฎรที่ตกทุกข์ได้ยาก ได้รับความไม่เป็นธรรม ถูกรังแกถูกเบียดเบียนจากการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการ จึงจัดไว้ในหมวดรัฐสภา เช่นเดียวกับผู้ตรวจการของรัฐสภาซึ่งหวังว่าจะเป็นเครื่องมือในการช่วยเหลือกรณีที่ราษฎรเดือนร้อนก็ใช้เครื่องมือของผู้ตรวจการรัฐสภา ตรงนี้คือแนวทาง แล้วองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่มีอำนาจค่อนข้างมาก จะมีอำนาจมากอย่างไรก็แล้วแต่เราไม่อาจใช้คำว่าองค์กรอิสระ หรือแม้แต่องค์กรตามรัฐธรรมนูญได้หลายคนพูดกันว่า ตั้งให้เป็นองค์กรอิสระเสียเลย แต่ในที่สุดเราก็ตระหนักดีว่าถ้าขืนเราบัญญัติคำว่าองค์กรอิสระไว้ในรัฐธรรมนูญก็จะมีปัญหาตามมาอีกมาก การบัญญัติให้องค์กรต่างๆ เหล่านี้เป็นรัฐอิสระ เป็นอำนาจพิเศษ ซึ่งเราไม่ต้องการให้เป็นเช่นนั้น อำนาจรัฐนั้นควรต้องแบ่งเป็น 3 ฝ่ายอย่างเดิม เพียงแต่องค์กรต่างๆ เหล่านี้มีหน้าที่จะต้องเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ควบคุมการทุจรติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคดีอาญาทางการเมือง

ที่เรามักจะเรียกจนคุ้นปากว่าองค์กรอิสระนั้น แท้ที่จริงนั้นไม่ใช้ สิ่งที่จะชี้ให้เห็นว่าองค์กรเหล่านี้เป็นองค์กรอิสระได้ก็คือ ทุกองค์กรต่างๆ เหล่านี้ต้องมีหน่วยงานธุรการทีเป็นอิสระเท่านั้นเอง ซึ่งก็ไม่ได้ต่างไปจากศาลยุติธรรมเลย เพราะศาลยุติธรรมเมื่อก่อนนี้หน่วยงานธุรการต่างๆ ของศาลยุติธรรมสังกัดอยู่ในสำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม ซึ่งก็ไม่เป็นอิสระเพราะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของสำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมก็อาจเข้าไปแทรกแซงการพิจารณาอรรถคดีของศาลยุติธรรมก็ได้ เราจึงได้แยกมาให้หน่วยงานยุติธรรมของศาลเป็นอิสระ เช่นเดียวกับหน่วยงานธุรการของ กกต. ปปช. ปปง. ซึ่งก็ถูกแยกออกมาให้เป็นอิสระ แค่นั้นเองที่ต้องการให้เห็นว่า หน่วยงานธุรการเป็นอิสระ ไม่ได้หมายความเลยเถิดไปว่าให้องค์กรเหล่านั้นเป็นอิสระ เพราะหน่วยงานต่างๆ เมื่อต้องจัดสรรงบประมาณไม่ว่าจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐต่างๆ จะชื่ออะไรก็สุดแล้วแต่ ลงว่าถ้าท่านใช้เงินงบประมาณแผ่นดินที่มาจากเงินภาษีของประชาชนแล้วก็ไม่มีการแบ่งแยกชั้น วรรณะกันว่า องค์กรนั้นเป็นองค์กรอิสระหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ

และการใช้อำนาจขององค์กรตรวจสอบก็ต้องเป็นไปตามช่องทางที่กำหนดไว้ แม้กระทั่งศาลอาญาแผนกคดีอาญาก็ไม่สามารถก้าวล่วงเข้ามาถึงกระบวนการบริหารหรือกระบวนการตรวจสอบตามปกติ มีแต่เพียงว่าเมื่อคณะกรรมการ ปปช.ไต่ส่วนแล้วสรุปว่าข้อกล่าวหามีมูลก็จะต้องส่งเรื่องศาลฎีกาแผนกคดีอาญาทางการเมืองโดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้ทำหน้าที่ในการฟ้องคดี นอกจากนั้นก็ส่งไปที่วุฒิสภาให้ลงมติถอดถอน แต่ในทางกลับกันถ้าคณะกรรมการปปช. ไต่สวนแล้วสรุปในรายงานว่าข้อกล่าวหาไม่มีมูล ซึ่งตรงนี้อาจจะทำให้หลายคนไม่ค่อยชอบใจ เรื่องไม่ถึงศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง แต่คำอธิบายมันมีอยู่ในตัวแล้ว ถ้าศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองรับทุกเรื่อง ก็จะกลายเป็นว่า ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาทางการเมืองกลายมาเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐด้วย

นอกจากนั้นแล้ว ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 ศาลก็ยังมีบทบาทในเรื่องของการสรรหาบรรดากรรมการ หรือองค์กรต่างๆ ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 แน่นอนที่สุด อย่าลืมนะครับ ย้อนหลังกลับไปรัฐบาลภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 นั้นไม่ได้มีเฉพาะรัฐบาลทักษิณ 3 ปีแรกเป็นการใช้รัฐธรรมนูญภายใต้รัฐบาลของพรรคประชาธิปัตย์ ท่านพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรีสมัยที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศใช้แต่ว่าท่านอยู่ในอำนาจเพียงแค่ระยะสั้นๆ ท่านถูกกดดันให้ลาออก และประชาธิปัตย์เข้ามาเป็นรัฐบาล 3 ปี ในช่วงนั้นเป็นระยะที่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญยังมีผล เพราฉะนั้นสิ่งที่เราคาดหวังกันไว้มากในช่วงที่เราร่างรัฐธรรมนูญ มันดันไปเขียนไว้ในบทเฉพาะกาลเสียหมด ตัวบทเฉพาะกาลมีผลบังคับอยู่ฉะนั้นช่วง 3 ปีแรกจึงเป็นช่วงที่เราใช้บทเฉพาะกาลเสียเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งปัญหาที่ใครต่อใครบอกว่าความล้มเหลวมันเกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และความล้มเหลวเกิดจากการที่มีรัฐบาลพ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร 4-5 ปี ด้วยเหตุนี้ทุกคนจึงพุ่งเป้าไปว่าถ้าจะแก้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็จะมาแก้ในจุดนี้ นี่คือการมองไม่รอบคอบ มองไม่ถ้วนถี่ เพราะที่จริงนั้นถ้าจะล้มเหลวมันก็ล้มเหลวมาแต่ปีแรกแล้วก็คือการใช้บทเฉพาะกาล นี่คือวิธีการเขียนบทเฉพาะกาลของบ้านเรา

ผมกำลังบอกว่าทำไมผมจึงพูดถึงบทเฉพาะกาลอย่างนี้ ในรัฐธรรมนูญกำหนดว่าผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสังกัดพรรคอย่างน้อย 90 วันนับถึงวันเลือกตั้ง ทำให้ดูเหมือนว่าเราจะสร้างระบบพรรคการเมืองที่เข้มแข็งให้รัฐสภาและรัฐบาลมีเสถียรภาพทางการเมือง แต่บทเฉพาะกาลเขียนไว้ว่า ในการเลือกตั้งครั้งแรกให้ยกเว้นไม่ใช้บทบัญญัติมาตรานี้ นั่นก็คือ สมัครเป็นสมาชิกพรรคเพียงแค่วันเดียวก็สามารถทำได้ นี่เป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้พรรคไทยรักไทยสามารถที่จะ เติบโตได้ในชั่วข้ามคืน นี่คือความเป็นจริงที่เกิดขึ้น เพราะเราไปเปิดช่องไว้ในบทเฉพาะกาลเอง

หลังจากนั้นมีการยุบสภาในสถานการณ์การเมืองที่ค่อนข้างเปราะบางแล้ว ความเสื่อมศรัทธาในตัวรัฐบาลก็เกิดขึ้น ความผิดหวังที่คาดหวังว่าจะมีการปฏิรูปการเมืองตามรัฐธรรมนูญ 2540 ก็ไม่ได้ปรากฏให้เห็นอะไรสักอย่างหนึ่ง ประกอบกับภาวะเศรษฐกิจที่กำลังเสื่อมทรุดเต็มที่ พอยุบสภาก็เปิดโอกาสให้พรรคการเมืองใหม่ซึ่งมีทุกอย่างพร้อม ประกอบกับบทเฉพาะกาลก็เปิดช่อง วัดเดียวก็สมัครสมาชิกพรรคการเมืองได้ ก็เรียบร้อย แล้วหลังจากนั้นก็ได้มีการพัฒนาไปเรื่อย จนกระทั่งมีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในคดีของ พล.ต.สนั่น ขจรประสาท ก็ใช้หลักการในมาตรา 295 วินิจฉัยให้ พล.ต. สนั่น พ้นจากตำแหน่งเนืองข้อหาปกปิดบัญชีทรัพย์สิน 45 ล้านบาท

แต่ในลักษณะเดียวกัน กรณีของพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ถูกกล่าวหา กรณีเดียวกัน คล้ายๆ กัน พอศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พ.ต.ท. ทักษิณไม่มีความผิด ในทางจิตวิทยาก็เหมือนกับว่าองค์กรตรวจสอบ กลไกตรวจสอบนั้นพังระเนระนาด แล้วจากนั้นก็มีกรณีความล้มเหลวของ กกต. กรณี ปปช. ออกระเบียบเพิ่มค่าตอบแทนให้ตัวเอง ท่านก็ยังไม่รู้ตัวเลยว่าท่านทำผิด หลังจากนั้นศาลฎีกาแผนกคดีอาญารับฟ้องไว้ ท่านก็ต้องยุติการปฏิบัติหน้าที่ กลายเป็นภาวะสุญญากาศ ความเสียหลายเหล่านี้ประกอบด้วยปัจจัยหลายอย่าง

ฉะนั้น มาถึงวันนี้ผมไม่ได้มาปกป้องรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่อยากจะเรียนว่ารัฐธรรมนูญ 2540 นั้นได้ออกแบบและตั้งใจให้มีการะบวนการปฏิรูปทางการเมือง แต่ความล้มเหลวที่เกิดขึ้นนั้นจะต้องพูดให้ชัดเจน แท้ที่จริงถ้าบอกว่า รัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้รัฐบาลเข้มแข็งเกินไป คำตอบคือรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นต้องการให้รัฐบาลเข้มแข็งจริง แต่ก็ต้องการให้กระบวนการตรวจสอบมีประสิทธิภาพ เพราฉะนั้นกลไกการตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นเป็นจุดอ่อน ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2540 จุดแข็งคือรัฐบาลเข้มแข็ง แต่พอรัฐธรรมนูญปี 2550 มันกลับตาลปัตร เอาจุดแข็งของรัฐธรรมนูญ 2540 มาทำเป็นจุดอ่อนแต่ขณะเดียวกันก็เอาจุดอ่อนของรัฐธรรมนูญปี 2540 มาทำเป็นจุดแข็ง

.......................

หมายเหตุ: โปรดติดตาม การอภิปรายของ ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช ที่นี่ เร็วๆ นี้

เกี่ยวข้อง

เสวนา: สมชาย ปรีชาศิลปกุล: ตุลาการภิวัตน์ใต้ระบอบพันธมิตร - โพสท์ 4/8/2551

เสวนา: พนัส ทัศนียานนท์: เมื่อตุลาการภิวัตน์เต็มรูปแบบจะกลายเป็น "ตุลาการธิปไตย" - โพสท์ 5/8/2551