นายปราโมทย์  ผลภิญโญ

เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย

ดังที่ได้กล่าวแล้วในตอนแรกว่า มูลเหตุความขัดแย้งเรื่องที่ดินเกิดจากโครงสร้างการกระจายผลประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจและทรัพยากรที่ขาดความเป็นธรรม ทำให้เกิดช่องว่างทางรายได้ ความเป็นอยู่ของคนในสังคมขึ้น คนจน ชาวนา ชาวไร่ กรรมกร ซึ่งถือเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศต้องตกเป็นเบี้ยล่างของกระบวนการผลิตแบบทุนนิยมโดยสิ้นเชิง กระทั่งนำมาสู่การลุกขึ้นสู้ของกลุ่มคนที่ถูกกดขี่ เอารัดเอาเปรียบ

มีนักปรัชญาคนสำคัญของโลกได้สรุปรวบยอดเกี่ยวกับความเป็นไปของสังคมว่า "ไม่มีความขัดแย้ง ไม่มีโลก" หลักคิดสำคัญข้อนี้ หากนำมาพิจารณาเทียบเคียงกับพัฒนาการด้านการจัดการที่ดิน และทรัพยากรอื่นๆของสังคมเรา จะพบว่า มีความเป็นจริงอย่างยิ่ง ทั้งนี้ เราสามารถจำแนกได้เป็น 4 ช่วงยุคหลักๆ ตามเงื่อนไขการเปลี่ยนแปลงทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ดังรายละเอียดต่อไปนี้

1. ช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475  ระบอบการเมืองการปกครองในช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในปี พ.ศ. 2475  เป็นแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ หรือ ราชาธิปไตย การจัดการที่ดินทั้งปวงจะเป็นของพระมหากษัตริย์  ซึ่งจะจัดสรรผ่านไปยังกลุ่มบุคคลต่างๆ แต่อย่างไรก็ตาม ประชาชนโดยส่วนใหญ่ยังสามารถถือครอง ทำประโยชน์ที่ดินได้โดยอิสระ ทั้งนี้ วิถีการผลิตของสังคมในช่วงนี้จะเป็นไปเพื่อการยังชีพเป็นด้านหลัก ปัจจัยทุนนิยมยังไม่แพร่กระจายออกไปอย่างกว้างขวางมากนัก ยังคงกระจุกตัวอยู่ในขอบเขตจำกัด โดยเฉพาะตามเขตกรุงเทพฯ ปริมณฑล และที่ราบภาคกลางเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งมุ่งเน้นทำการผลิตเพื่อการค้า และการแลกเปลี่ยนกับพ่อค้าชาวจีน และยุโรป โดยสินค้าเกษตรที่สำคัญในขณะนั้น คือ ข้าว ซึ่งเริ่มมีการซื้อขาย แลกเปลี่ยนตั้งแต่สมัยปลายกรุงศรีอยุธยาเป็นต้นมา กระทั่งปี พ.ศ. 2398  ช่วงต้นกรุงรัตนโกสินทร์ ประเทศไทยได้ทำสนธิสัญญาบาวริ่ง ทำให้มีการขยายตัวด้านการค้ามากขึ้นเป็นลำดับ ในการนี้ รัฐได้ดำเนินการพัฒนาโครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรของสังคมที่มุ่งรวมศูนย์มากขึ้น โดยผ่านการปฏิรูประบบราชการ การพัฒนาระบบกฎหมาย และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการผลิต เช่น การขุดคลองทดน้ำ เป็นต้น

สภาพปัญหาและผลกระทบของประชาชนในช่วงนี้ จะแปรผันไปตามเงื่อนไขทางด้านการเมืองเป็นสำคัญ ซึ่งมุ่งเน้นการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ทั้งนี้ เกิดจากปัจจัยการเมืองภายในราชอาณาจักรที่ต้องการลดทอนอำนาจเจ้าเมืองตามหัวเมืองต่างๆ และการรุกคืบของประเทศอาณานิคมจากภายนอก ซึ่งประชาชนทุกคนต้องมีสังกัดในรูปของ "ไพร่" เมื่ออายุครบ 18 ปี ต้องเป็นไพร่สม สังกัดมูลนาย อายุครบ 20 ปี ต้องถูกสักเลกเป็นไพร่หลวง และเมื่ออายุ 60 ปี กลายเป็นไพร่ส่วย ซึ่งหลักเกณฑ์ข้อกำหนดเหล่านี้ ทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนจากการต้องถูกเกณฑ์แรงงาน หรือการเก็บเกี่ยวผลผลิตทดแทนการเกณฑ์แรงงาน ในรูปของภาษี ส่วยประเภทต่างๆ เป็นต้น ประชาชนที่ไม่ยินยอมจำต้องหลบหนีเข้าไปอาศัยในป่าเขาก็มีเป็นจำนวนมาก นอกจากนี้ การปฏิรูประบบราชการในช่วงรัชกาลที่ 5 ที่ต้องการลดบทบาททางการเมืองของบรรดาขุนนาง และเจ้าเมืองรวมทั้งการปรับโฉมหน้าประเทศไทยให้เป็นที่ยอมรับของกลุ่มประเทศอาณานิคม ทำให้เกิดผลสะเทือนต่ออำนาจในระดับท้องถิ่น กระทั่งเกิดการลุกขึ้นต่อสู้ของประชาชน และกลุ่มการเมืองท้องถิ่น ดังเช่นการเกิดขึ้นของขบวนการผีบุญในพื้นที่ภาคอีสาน กบฏเงี้ยวเมืองแพร่ทางภาคเหนือ และกบฏแขกเจ็ดหัวเมืองของภาคใต้ เป็นต้น

2. ช่วงปี พ.ศ. 2475 - 2500  หลังการปฏิวัติสังคมจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 มีผลสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจจากกษัตริย์มาสู่คณะราษฎร และเผด็จการทหาร ในช่วงดังกล่าวนี้ นายปรีดี พนมยงค์ ผู้นำคณะราษฎรสายพลเรือน ได้เสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจ ( สมุดปกเหลือง ) ซึ่งมีสาระสำคัญที่เกี่ยวกับที่ดิน โดยเสนอให้รัฐบาลซื้อที่ดินมาจากเอกชน แล้วให้รัฐเป็นผู้ดำเนินการ ชาวนาชาวไร่ที่สมัครใจทำการเกษตรสามารถทำได้ โดยอยู่ในฐานะข้าราชการรับเงินเดือนจากรัฐบาล อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวถูกต่อต้านอย่างหนักจากกลุ่มการเมืองฝ่ายตรงข้าม โดยกล่าวหาว่าฝักใฝ่ลัทธิคอมมิวนิสต์ ทำให้เค้าโครงการนี้ไม่สามารถดำเนินการตามเจตนารมณ์ของผู้เสนอได้

ในอีกด้านหนึ่ง การขยายตัวของจักรวรรดินิยมเพื่อแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากร และการค้า การลงทุนมีมากขึ้นเป็นลำดับ โดยร่วมมือกับนายทุนชาติ  ผ่านการใช้เครื่องมือทางกฎหมายนโยบาย การพัฒนาเส้นทางคมนาคมเพื่อลำเลียงผลผลิต หรือการใช้อิทธิพลทางการเมือง เช่น การแสวงหาประโยชน์จากการสัมปทานทำไม้ของกลุ่มทุนภายในประเทศกับทุนต่างชาติ  เป็นต้น

3. ช่วงปี พ.ศ. 2500 - 2530  หลังการรัฐประหารปี พ.ศ. 2500 จอมพลสฤษดิ์ ธนรัชต์ ได้มีประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 49  เมื่อปี พ.ศ. 2502 โดยการยกเลิกมาตรา 34 - 49 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน โดยอนุญาตให้ปัจเจกบุคคลสามารถถือครองที่ดินโดยไม่จำกัดขนาด ทั้งนี้ เพื่อผลประโยชน์ด้านการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่อย่างไรก็ตาม การยกเลิกกฎหมายตามมาตราดังกล่าวข้างต้น เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปว่า มีเจตนาสนองความต้องการกลุ่มทุน และเจ้าที่ดินขนาดใหญ่ในขณะนั้น ไม่ให้สูญเสียผลประโยชน์จำนวนมหาศาลเป็นสำคัญ กระทั่งต่อมารัฐบาลได้ประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรก ในปี พ.ศ. 2505 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นการส่งเสริมการผลิตเพื่อส่งออก

ผลจากการพัฒนาการผลิตแบบทุนนิยม ได้นำมาสู่การเอารัดเอาเปรียบเกษตรกร ชาวนาชาวไร่ในพื้นที่ต่างๆทั่วประเทศ กระทั่งเกิดการลุกขึ้นสู้ของชาวนาในช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 โดยการประกาศจัดตั้ง "สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย" เพื่อเรียกร้องต่อสู้ให้รัฐบาลแก้ไขปัญหา เช่น ที่ดิน ราคาผลผลิต ผลกระทบจากโครงการรัฐ รวมทั้งการเรียกร้องให้มีการตรากฎหมายปฏิรูปที่ดิน ซึ่งรัฐบาลได้ประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2518 แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวกลับถูกบิดเบือน และลดทอนความสำคัญโดยหน่วยงานราชการในเวลาต่อมา

การต่อสู้ของชาวนาชาวไร่ดำเนินมาในระยะเวลาอันสั้น ก็มีอันต้องยุติไป เนื่องจากอำนาจรัฐปฏิกิริยา และกลุ่มอันธพาลการเมืองได้จงใจทำลาย และสังหารผู้นำไปเป็นจำนวนมาก ในขณะที่ปัญหาของประชาชนกลับมีระดับความรุนแรง และซับซ้อนมากขึ้นเป็นลำดับ โดยในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2524 - 2529) รัฐบาลได้ดำเนินการอพยพ ขับไล่ประชาชนออกจากพื้นที่ป่าเป็นจำนวนมาก โดยอ้างเงื่อนไขทั้งความมั่นคง และการอนุรักษ์พื้นที่ป่าไม้ ซึ่งปัจจุบันชาวบ้านในหลายพื้นที่ที่ประสบปัญหาจากมาตรการข้างต้น ดำเนินชีวิตด้วยการเป็นแรงงานรับจ้าง เนื่องจากภาวะไร้ที่ดินทำกิน และปัจจัยการผลิตของตนเอง

4. ช่วงปี พ.ศ. 2530 - ปัจจุบัน การพัฒนาด้านเศรษฐกิจมีการขยายตัวอย่างก้าวกระโดดภายหลังการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล จากพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นพลเอกชาติชาย ชุนหะวัณ โดยรัฐบาลในสมัยนั้นได้ดำเนินนโยบายการส่งเสริมภาคเอกชนในด้านต่างๆ รวมทั้งให้สิทธิพิเศษด้านการค้า การลงทุนจำนวนมาก ตามคำขวัญ "เปลี่ยนสนามรบ เป็นสนามการค้า" หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง ในช่วงดังกล่าวถือเป็นช่วง "สงครามแย่งชิงทรัพยากร" นั่นเอง

ในด้านการจัดการที่ดินและทรัพยากร รัฐบาลได้ประกาศใช้นโยบายป่าไม้แห่งชาติ ปี พ.ศ. 2528 โดยมีเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ในประเทศให้ได้ร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ จำแนกเป็นป่าอนุรักษ์ร้อยละ 15 และป่าเพื่อการเศรษฐกิจร้อยละ 25 ทำให้เกิดการละเมิดสิทธิในที่ดินทำกิน ที่อยู่อาศัยของประชาชนอย่างมาก กล่าวคือ รัฐบาลได้ดำเนินการอพยพประชาชนออกจากพื้นที่ในบริเวณที่อ้างว่าเป็นเขตป่าอนุรักษ์ตามกฎหมาย ขณะเดียวกันก็ให้อนุญาตเอกชนรายใหญ่ปลูกไม้เศรษฐกิจโตเร็ว จำพวกยูคาลิปตัส ในเขตป่าสงวนแห่งชาติเสื่อมโทรม รูปธรรมดังกล่าวปรากฏชัดเจน ในกรณีการดำเนินโครงการจัดสรรที่ดินทำกินแก่ราษฎรผู้ยากไร้ในเขตป่าสงวนแห่งชาติเสื่อมโทรม ( คจก.) ในพื้นที่ภาคอีสาน กระทั่งนำมาสู่การลุกขึ้นต่อสู้ของชาวบ้าน และรัฐบาลต้องยกเลิกโครงการในที่สุด เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2535 อย่างไรก็ตาม แม้ว่าโครงการ คจก. จะถูกยกเลิกไป แต่โครงสร้างกฎหมาย นโยบายการจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่เป็นมรดกของรัฐเผด็จการในอดีตยังคงดำรงอยู่ อีกทั้งรัฐยังดำเนินมาตรการที่เข้มงวดต่อประชาชนมากขึ้นเป็นลำดับจนถึงปัจจุบัน โดยยึดถือแนวคิด "การแยกคนออกจากป่า" เป็นแกนหลัก ดังเช่นการดำเนินการแก้ไขปัญหาที่ดินในเขตป่า ตามแนวทางของมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 ซึ่งมีนัยสำคัญในการขับไล่คนออกจากพื้นที่ป่าไม้ ที่ทับซ้อนกับที่ทำกินของประชาชนอย่างถูกต้องตามกฎหมายนั่นเอง  

ในขณะเดียวกัน ในพื้นที่ดินของเกษตรกรส่วนใหญ่ที่ไม่มีเรื่องพิพาทกับรัฐ จะพบว่ากระบวนการผลิตของเกษตรกรส่วนใหญ่ในสังคมปัจจุบัน ได้พัฒนาเข้าสู่การผลิตแบบทุนนิยม โดยปัจจัยการผลิตส่วนใหญ่ หรือเกือบทั้งหมดต้องพึ่งพาจากนายทุนภายนอกแทบทั้งสิ้น ทำให้เกษตรกรต้องตกอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อการสูญเสียที่ดิน อันเนื่องมาจากภาระหนี้สินเกินตัว ไม่มีความสามารถในการจ่ายหนี้คืนสถาบันการเงินทั้งในและนอกระบบ            

หากพิจารณาถึงประวัติศาสตร์สังคมการเมืองไทยในช่วงที่ผ่านมา จะพบว่าปัญหาความไม่เป็นธรรม การเอารัดเอาเปรียบได้มีมาโดยตลอด ทั้งในยุคที่มีการปกครองแบบราชาธิปไตยก่อนปี พ.ศ. 2475 และภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยกลุ่มคนที่ประสบปัญหายังคงเป็นเกษตรกร ชาวนา ชาวไร่ ผู้ใช้แรงงาน ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของสังคม ในขณะที่กลุ่มคนที่ถือครองปัจจัยการผลิต และกุมอำนาจทางการเมืองมีเพียงหยิบมือเดียว โดยเฉพาะในสังคมทุนนิยมเช่นปัจจุบัน ซึ่งเราสามารถพยากรณ์ได้ว่าแนวโน้มในอนาคตจะเกิดปัญหาความขัดแย้งที่แหลมคนขึ้นอย่างแน่นอน ดังนั้นหลักประกันสำคัญที่จะชี้ขาดชีวิตความเป็นอยู่ของกลุ่มคนที่ถูกเอารัดเอาเปรียบคือการจัดตั้งที่เป็นเอกภาพทั้งในทางความคิด และการปฏิบัติเท่านั้น

…..…….

ตอนเก่า