อาลัย "สมบูรณ์ ศิริประชัย": ธรรมาภิบาลใต้กระแสโลกาภิวัตน์: นัยต่อประเทศไทย

"ประชาไท" ขอร่วมไว้อาลัยกับการจากไปของ รศ.ดร.สมบูรณ์ ศิริประชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ด้วยการเรียบเรียงบทความสำคัญชิ้นหนึ่ง เรื่อง "ธรรมาภิบาลภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์: นัยต่อประเทศไทย" ด้วยเหตุว่าเรื่องธรรมภิบาลยังเป็นประเด็นสำคัญและเป็นที่ถกเถียงกันอยู่มากในสังคมการเมืองไทย

 

รศ.ดร.สมบูรณ์ เสียชีวิตเมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2551 ด้วยโรคหัวใจ ขณะไปร่วมสัมมนาวิชาการที่ประเทศญี่ปุ่น เคยมีผลงานสำคัญ เช่น งานวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาเอกและบทความเรื่อง "การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ: บทสำรวจสถานะความรู้เบื้องต้น" ในช่วงทศวรรษ 2530 เขียนงานเกี่ยวกับพัฒนาการการส่งออกและนำเข้ามันสำปะหลังและอุตสาหกรรมอาหารสัตว์ อุตสาหกรรมสิ่งทอและอุตสาหกรรมรถยนต์ ในช่วงทศวรรษ 2540 เขียนงานเกี่ยวกับประวัติศาสตร์เศรษฐกิจและเศรษฐศาสตร์สถาบัน เช่น มองรัฐไทยผ่านเลนซ์นักประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ: จากเกอร์เชิงครอนถึงสยามวาลา ฉันทามติวอชิงตัน เศรษฐศาสตร์สถาบันแนวใหม่ ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการชดเชยที่เป็นธรรม ปลายทศวรรษ 2540

 

จนถึงปัจจุบัน มีผลงานเกี่ยวกับองค์การการค้าโลกภายใต้โครงการ WTO Watch เช่น อนาคตขององค์การการค้าโลก อนาคตของการเจรจารอบโดฮา? และเป็นบรรณาธิการวารสารของโครงการ และยังเขียนบทความลงหนังสือพิมพ์มติชนในคอลัมน์ "ดุลยภาพ" รวมทั้งเขียนบทความวิชาการในหนังสือวิชาการภาษาอังกฤษหลายเล่ม เช่น หนังสือเรื่อง Social Changes in Southeast Asia: New Perspective โดยสำนักพิมพ์ Longman และ Handbook on the Northeast and Southeast Asian Economics โดยสำนักพิมพ์ Edward Elgar (รำลึกถึงอาจารย์สมบูรณ์ ศิริประชัย http://www.econ.tu.ac.th/?action=news-detail&newsid=397&menu=12&pgmenu=&lang=th&css=style)

 

อนึ่ง พิธีฌาปนกิจศพจัดขึ้นที่วัดโสมนัสราชวรวิหาร ในวันที่ 8 ม.ค. เวลา 16.00น.

 

 

 

หมายเหตุ: ตัดตอนบางส่วนจาก "ธรรมาภิบาลภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์: นัยต่อประเทศไทย" โดย ดร.สมบูรณ์ ศิริประชัย รองศาสตราจารย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นบทความเสนอในการสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2550 เรื่อง "เศรษฐกิจไทยภายใต้กระแสโลกาภิวัฒน์: การปฏิรูปเชิงสถาบัน" จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 12 กันยายน 2550

 

(อ่านบทความฉบับเต็มได้ในไฟล์ประกอบด้านล่าง)

 

 

00000

 

 

บทคัดย่อ

 

บทความนี้พยายามอธิบายว่า ธรรมาภิบาลเป็นแนวความคิดใหม่ที่เข้าใจได้ไม่ง่ายนัก และแท้ที่จริงเป็นเรื่องของสถาบันทางการเมือง สังคม และเศรษฐกิจมากกว่าที่จะเป็นนโยบายชุดหนึ่งที่สามารถนำมาประยุกต์ได้ทันทีเหมือนนโยบายทั่ว ๆ ไป ความซับซ้อนนี้ทำให้มีการตีความธรรมาภิบาลอย่างง่ายๆ เพียงพิจารณาองค์ประกอบทั่วไปของธรรมาภิบาล ซึ่งมักทำให้เราหลงผิดและหลงประเด็น

 

ความจริงก็คือ โครงสร้างธรรมาภิบาลไม่เคยสมบูรณ์และหยุดนิ่ง แต่มีพลังของพลวัตและพัฒนาปรับตัวไปตามกระแสโลกาภิวัฒน์ โดยเฉพาะธรรมาภิบาลแบบตะวันตกนั้นมีเสาหลักที่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยเป็นสำคัญ ในบทความนี้ ผู้เขียนพยายามแสดงให้เห็นว่า การนำแนวความคิดธรรมาภิบาลแบบตะวันตกเข้ามาในสังคมไทยหลังวิกฤตการณ์เศรษฐกิจนับว่ายังห่างไกลจากความสำเร็จ แม้ว่ารัฐไทย ได้ตรากฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวกับธรรมาภิบาล ส่วนสำคัญมาจากความเข้าใจอย่างคลาดเคลื่อนต่อแนวความคิดนี้ แต่เหนือสิ่งอื่นใดก็คือธรรมาภิบาลเป็นเรื่องของการปฏิรูปสถาบันในสังคมให้มีประสิทธิผล ซึ่งขึ้นกับความสามารถของรัฐนั้นในการยกระดับการพัฒนาทางการเมือง ทางเศรษฐกิจ และทางสังคมให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นและอย่างยั่งยืน โดยเฉพาะสถาบันแบบไม่เป็นทางการนั้นมักเป็นอุปสรรคสำคัญของการสร้างธรรมาภิบาล

 

การสร้างระบบการบริหารราชการแผ่นดินของไทยที่มีลักษณะการรับผิด โปร่งใส คาดคะเนได้ และการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริงเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา และจำเป็นต้องมาจาก การมีรัฐที่มีเสถียรภาพและเข้มแข็งเท่านั้น แต่นั้นยังเป็นเรื่องของความฝันมากกว่าความจริง

 

 

ธรรมาภิบาลภายใต้กระแสโลกาภิวัฒน์ : นัยต่อประเทศไทย

 

แนวความคิดเรื่องธรรมาภิบาลกับโลกาภิวัฒน์ นับว่าเป็นเรื่องที่เพิ่งมีการกล่าวขวัญกันอย่างจริงจังเมื่อเร็วๆ นี้ โดยเฉพาะหลังจากเกิดวิกฤติการณ์การเงินในเอเชีย เมื่อปี 1997 นั้นคือ การกล่าวอ้างขององค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ทั้งสององค์กรมีบทบาทสำคัญในการผลักดันวาระของธรรมาภิบาลให้เป็นวาระของโลก ในแง่ที่ว่า มูลเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดวิกฤติการณ์การเงินในเอเชียนั้น ก็เพราะประเทศในแถบนี้ไร้ซึ่งธรรมาภิบาลด้วยเหตุนี้ ทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศจึงได้เสนอแนวทาง "ธรรมาภิบาลระดับโลก" (global governance) ที่พยายามผลักดันให้ประเทศในแถบเอเชียและประเทศอื่นๆ พยายามเดินตามกรอบของธรรมาภิบาล เพราะเชื่อว่า ด้วยหนทางนี้เท่านั้น ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากจะสามารถพัฒนาประเทศให้มีการพัฒนาที่ยั่งยืน ธนาคารโลกดูเหมือนจะเป็นองค์กรโลกบาลที่เชื่อมั่นดังกล่าวอย่างจริงจัง เพราะก่อนหน้าวิกฤติการณ์ทางการเงินในปี 1997 นั้น ธนาคารโลกเองได้ตีพิมพ์เผยแพร่เอกสารจำนวนไม่น้อย ชี้ให้เห็นถึง "ธรรมาภิบาลกับการพัฒนา"

 

 

ประวัติความเป็นมาของคำว่า "ธรรมาภิบาล"

 

แท้ที่จริงการเลือกใช้คำว่า "ธรรมาภิบาล" ในที่นี้เป็นการเลือกแบบอำเภอใจ เพราะเห็นว่าใกล้เคียงกับคำว่า "good governance" มากที่สุด ในความเป็นจริงสิ่งที่ควรพิจารณาเป็นอันดับแรกคือ การแยกคำว่า "governance" กับคำคุณศัพท์ว่า "good" ออกจากกัน ในวงการวิชาการนั้น รู้จักคำว่า governance มานานมากแล้ว ส่วนการใส่คุณศัพท์เพื่อกำกับคุณค่าบางอย่างนี้เพิ่งเริ่มเมื่อไม่นานมานี้ โดยหลักฐานเท่าที่ปรากฏในหลายๆ แห่ง ระบุตรงกันว่า คำว่า "governance" เพิ่งมีใช้อย่างเป็นทางการในปี 1989 เมื่อธนาคารโลกพยายามวิเคราะห์ถึงความล้มเหลวในการพัฒนาประเทศของประเทศต่างๆ ในแถบตอนใต้ของทะเลทราย หลังจากนั้นคำนี้ก็เริ่มมีการนำมาใช้อย่างแพร่หลายมากขึ้นเรื่อยๆ ในความเป็นจริง ขณะที่ธนาคารโลกเริ่มเผยแพร่

 

ตามหลักฐานที่ปรากฏในตำราหลายเล่มชี้ว่า คำว่า good governence เพิ่งมีการใช้อย่างเป็นทางการครั้งแรกในปี 1989 ในรายงานเรื่อง Sub Sahara Africa : From Crisis to Sustainable Growthซึ่งเป็นรายงานที่ธนาคารโลกพยายามวิเคราะห์ถึงความล้มเหลวของรัฐ ในอัฟริกาในการพัฒนาประเทศ คำว่า good governance เริ่มมีบทบาทในแง่ของโลกาภิวัฒน์ก็เพราะทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศต่างเชื่อว่า การพัฒนาอย่างยั่งยืนจักทำไม่ได้เลย ถ้าประเทศนั้นๆ ปราศจาก good governance หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง มีการผูกโยงคำว่า "การพัฒนา" ให้ควบคู่กับคำว่า good governance นั่นคือการกำหนดกลไกอำนาจของรัฐในการบริหารจัดการทรัพยากรทั้งแง่เศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อให้เกิดการพัฒนา อย่างที่กล่าวมาแล้ว ในตอนแรกเริ่มนั้น ธนาคารโลกได้เน้นถึงความหมายกว้างๆ 3 ลักษณะคือ

 

(1) โครงสร้างและรูปแบบของระบอบทางการเมือง (Political regime)

(2) กระบวนการและขั้นตอนที่ผู้มีอำนาจในทางการเมืองใช้เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อพัฒนาประเทศ

(3) ความสามารถของผู้มีอำนาจในการบริหารประเทศในการวางแผนเพื่อกำหนดนโยบายและการแปลงแผนและนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ตลอดจนปรับเปลี่ยนแนวทางการบริหารประเทศ

 

สังเกตได้ว่า ธนาคารโลกสร้างลักษณะของธรรมาภิบาลระดับโลกขึ้น เพื่อให้หน่วยงาน และเครือข่ายในองค์กรผลักดันให้ประเทศต่างๆ ดำเนินตามแนวทาง "ธรรมาภิบาล" ซึ่งลักษณะองค์ประกอบที่กว้างขวางนี้ มิได้ชี้ชัดว่า ประเทศนั้นจะต้องอยู่ภายใต้ระบบการเมืองการปกครองแบบใดแบบหนึ่งอย่างเฉพาะเจาะจง แม้ว่าอาจมีการแปลความหมายแบบแอบแฝงว่า คำว่า ระบบการเมือง นั้นน่าจะหมายถึงระบอบประชาธิปไตย ก็ตาม (Democratic good governance) ในตอนแรกๆ ของการใช้คำนี้ ยังมีความไม่ลงรอยระหว่างองค์กรระหว่างประเทศ แต่เนื่องจากอิทธิพลของธนาคารโลกที่มีอยู่อย่างมาก ในไม่ช้า คำว่า "ธรรมาภิบาล" จึงเป็นคำที่มีการใช้อย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะหลังวิกฤติการณ์เศรษฐกิจในปี 1997 ในประเทศไทยและลามไปสู่ประเทศต่างๆ อย่างรวดเร็ว

 

ในแง่บริบทของไทย การสร้างกลไกประชารัฐที่ดีสามารถส่งเสริมสนับสนุนการพัฒนาคนในสังคมให้มีความยั่งยืน ซึ่งองค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nation Development Programme-UNDP) ก็เป็นแกนนำในการผลักดันความคิดนี้ในระดับสากล โดยสามารถศึกษาจากเอกสารของ UNDP ในเรื่อง Governance for Sustainable Human Development ซึ่งมีการนิยามกลไกประชารัฐไว้อย่างชัดเจนว่ามี 3 ด้าน คือด้านประชาสังคม (Civil Society) ด้านภาคธุรกิจเอกชน (Private Sector) และด้านภาครัฐ (State) ประชารัฐที่ดีหรือธรรมาภิบาลจึงเป็นกลไกฝังลึกอยู่ภายในที่เชื่อมองค์ประกอบทั้ง 3 ด้านเข้าด้วยกัน กลไกประชารัฐที่ดีหรือธรรมาภิบาลจึงเป็นการสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบทั้ง 3 ด้าน ให้ดำรงอยู่อย่างสันติสุขและมีเสถียรภาพ

 

อย่างไรก็ตาม ถ้าเราสืบค้นความหมายของ "ธรรมาภิบาล" จะพบว่า จริงๆ แล้ว คำว่า "ธรรมาภิบาล" ที่ใช้กันแพร่หลายตั้งแต่ปี 1989 นั้น มีนัยแอบแฝงว่าเป็น "ธรรมาภิบาล" ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย (democratic good governance) ในความหมายของชาติตะวันตก เช่น ธนาคารโลกและองค์กรโลกบาลแห่งอื่นๆ หมายถึงระบบการเมืองที่อิงกับแบบจำลองของรัฐที่เน้นประชาธิปไตยเสรีนิยม (liberal democratic polity) ซึ่งมีหน้าที่ปกป้องสิทธิมนุษยชนและสิทธิของประชาชน บวกกับการบริหารราชการที่มีความเข้มแข็ง ปราศจากการฉ้อราษฎร์บังหลวงและมีระบบการบริการที่มีความรับผิด (accountable) ในระบบการเมืองเช่นนี้มักเสนอแนะว่า ระบบเศรษฐกิจต้องมีการแข่งขันอย่างเต็มที่และมีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด ซึ่งความเชื่อเช่นนี้มิใช่เรื่องใหม่แต่ประการใด เพียงแต่ใช้ศัพท์ที่ต่างกัน เพราะในทศวรรษ 1960 ก็มีการอ้างอิงถึงสังคมที่ดีในตัวมันเอง (good society itself) ภายใต้แนวความคิดการพัฒนาแบบตะวันตกที่เป็นกระบวนการพัฒนาให้ทันสมัย

 

กำเนิดของคำว่า "ธรรมาภิบาล" ในวงการวิชาการมีความหมายในสองนัย กล่าวคือ นัยแรกเป็นความหมายที่จำกัดที่ธนาคารโลกพยายามสื่อสารโดยตีความว่า หมายถึง ในด้านการบริหารหรือการจัดการของรัฐ ส่วนนัยที่สอง เป็นนัยที่รัฐบาลตะวันตกนำมาอ้างอิงคือ เป็นเรื่องทางการเมืองมากกว่า ด้วยเหตุนี้จึงมักเกิดความสับสนในวงการวิชาการว่า จะหมายถึง นัยแรกหรือนัยที่สอง แท้ที่จริงแล้ว องค์กรระหว่างประเทศนั้นมิได้ยึดถือ "ธรรมาภิบาล" อย่างเคร่งครัดตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1980 เพราะทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศก็มักปล่อยกู้แก่ประเทศต่างๆ ที่มีลักษณะเป็น "bad governance" อย่างต่อเนื่อง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ไม่ว่าประเทศนั้นจะเป็นประชาธิปไตยหรืออยู่ภายใต้ระบบเผด็จการทางทหาร ธนาคารโลกก็พร้อมในการปล่อยกู้เสมอมา

 

ไม่ว่าจะเป็นอาร์เจนติน่า ชิลี สมัยปิโนเช่ อิหร่านหรือเกาหลีใต้ หรือกรณีของประเทศที่มีการฉ้อราษฎร์บังหลวงอย่างกว้างขวาง เช่น อิรัก แซร์ ไฮติ เป็นต้น คำถามที่สำคัญมี่เกี่ยวกับ "ธรรมาภิบาล" คือ เพราะเหตุใด รัฐบาลตะวันตกจึงเริ่มคิดถึงเรื่องนี้อย่างจริงจังในปลายทศวรรษ 1980 ในแง่ของการส่งเสริมสนับสนุนธรรมาภิบาล? คำตอบต่อ คำถามนี้อย่างน้อยมี 4 คำตอบคือ ประการแรก ประสบการณ์ของการการปล่อยกู้ยืมเงินภายใต้โครงการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ประการที่สอง การกลับมาอีกครั้งของทุนทุนนิยมเสรีแบบใหม่ในตะวันตก (Neo-liberalism) ประการที่สาม การล่มสลายของระบบคอมมิวนิสต์ และประการที่สี่กระแสการส่งเสริมประชาธิปไตยในประเทศกำลังพัฒนา

 

การปล่อยเงินกู้ภายใต้โครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศต่าง มีประสบการณ์อย่างดีในการปล่อยเงินกู้ในการปรับโครงสร้างให้แก่ประเทศกำลังพัฒนาในช่วงทศวรรษ 1980 การปรับโครงสร้างดังกล่าวนี้มักเป็นการลดบทบาทของรัฐ เพื่อลดการอุดหนุนหรือใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลต่างๆ ในประเทศกำลังพัฒนา โดยต้องการให้มีการลดการบิดเบือนกลไกราคา เพื่อกระตุ้นให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพ เพื่อเน้นการส่งออกเป็นยุทธศาสตร์หลัก

 

ในช่วงทศวรรษ 1980s นี้ ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศต่างก็พยายามทำให้รัฐในประเทศกำลังพัฒนามีขนาดเล็กลง แต่สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้นมักมีผู้ได้ประโยชน์และผู้เสียประโยชน์ ยิ่งกว่านั้นการปรับโครงสร้างนั้น ไม่อาจทำได้ถ้าปราศจากความมุ่งมั่นทางการเมืองจากฝ่ายข้าราชการและประชาชน ดังนั้นทั้งสององค์กรโลกบาลจึงเริ่มตระหนักว่า การปฏิรูปโดยการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้นไม่อาจทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ถ้าปราศจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของสถาบันธรรมาภิบาลไม่ว่าจะเป็นการปลดปล่อยการเงินเสรีหรือการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

 

ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศมีความสนใจว่า การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่ทำมาโดยตลอดในช่วงทศวรรษ 1980 ไม่อาจนำไปสู่ความสำเร็จได้ เพราะรัฐในประเทศต่างๆ ยังไม่มีลักษณะของโครงสร้างอภิบาลแบบตะวันตกอิทธิพลของลัทธิเสรีนิยมแบบใหม่นั้นกลับมาเป็นที่นิยมในตะวันตก เมื่อปลายทศวรรษ1970s ซึ่งเน้นให้รัฐดำเนินตามกลไกราคาอย่างเต็มที่ โดยให้มีการลดบทบาทของรัฐลง เน้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และเน้นด้านอุปทานทางเศรษฐกิจที่ส่งเสริมบทบาทของปัจเจกชนและวิสาหกิจเอกชนในการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งแนวความคิดเสรีนิยมใหม่นี้ซ่อนอยู่ในนโยบายการปฏิรูป เศรษฐกิจของธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ภายใต้โครงการปล่อยเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ แต่สิ่งที่ควรพิจารณาควบคู่ไปด้วยก็คือ แนวความคิดเสรีนิยมแบบใหม่ไม่ใช่เป็นเรื่องทฤษฏีเศรษฐศาสตร์เท่านั้น แต่มีนัยที่เข้มงวดของการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย ซึ่งเกี่ยวข้องกับบทบาทของการเมืองและของรัฐว่าควรมีบทบาทเช่นใด

 

ในแง่นี้ แนวคิดแบบเสรีนิยมแบบใหม่ที่เน้นให้รัฐมีบทบาทที่น้อยลง (minimal state) นั้นยังมีหน้าที่ทางการเมืองที่เชื่อมต่อระหว่างตลาดกับรัฐผ่านกลไกประชาธิปไตย แนวความคิดนี้ในทางสุดขั้ว เน้นว่าความล้มเหลวในการพัฒนาของประเทศด้อยพัฒนาจำนวนมากมีมูลเหตุมาจากการแทรกแซงของรัฐมากเกินไป และขาดกลไกของประชาธิปไตยที่ส่งเสริมให้มีกิจการค้าแบบเสรีนิยมอย่างแท้จริง การมีระบอบประชาธิปไตยที่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้องมีประชาสังคมที่มีความเป็นอิสระและมีความหลากหลาย แนวความคิดเสรีนิยมสรุปว่า ความล้มเหลวของการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้นมีผลที่เชื่อมโยงโดยตรงกับปัจจัยทางการเมืองที่ไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะระบบเผด็จการทางทหาร สิ่งที่แนวความคิดเสรีนิยมเน้นมาโดยตลอดก็คือ ประชาธิปไตยนั้นต้องดำเนินควบคู่กับเศรษฐกิจเสรี ซึ่งมีรัฐบาลที่เข้มแข็งที่มีความรับผิดต่อประชาสังคม มีการฉ้อราษฎร์บังหลวงน้อย และเน้นการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐในระบบเศรษฐกิจเสรีนิยมนั้นสามารถจัดสรรสินค้าสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ

 

การล่มสลายของระบบเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์ในปลายทศวรรษ 1980 เป็นปรากฏการณ์ที่ช่วยหนุนเสริมให้แนวความคิดธรรมาภิบาลมีอิทธิพลมากยิ่งขึ้น เพราะเป็นการตอกย้ำว่า รัฐคอมมิวนิสต์ที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยไม่สามารถสร้างเศรษฐกิจแบบยั่งยืนได้ โดยเฉพาะหากระบบเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์นั้นเต็มไปด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง การจัดการที่ผิดพลาด ความไร้ประสิทธิภาพ และความล้าหลังทางเศรษฐกิจ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นผลโดยตรงจากการขาดประชาธิปไตย และการไม่มีส่วนรวมของประชาสังคม

 

ด้วยเหตุนี้ จึงมีการเสนอว่า การมีเสรีภาพทางการเมืองเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นของเสรีภาพทางเศรษฐกิจและความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ดังนั้น การก่อตั้งธนาคารเพื่อการพัฒนาและบูรณาการแห่งยุโรปในปี 1991 จึงมีหน้าที่ในการช่วยบูรณะและฟื้นฟูประเทศในยุโรปตะวันออก และประเทศในเครือสหภาพโซเวียตให้มีเสรีภาพทางการเมืองและเศรษฐกิจ เพื่อส่งเสริมให้มีประชาธิปไตยที่มีหลายภาคการเมือง มีลักษณะพหุนิยม และมีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด

 

ประเด็นสุดท้ายในเรื่องการกลับมาใหม่ของธรรมาภิบาลคือ ผลกระทบของกระบวนการเคลื่อนไหวและประชาธิปไตย ซึ่งเกิดขึ้นทั่วโลกในช่วงทศวรรษ 1980s ทั้งในลาตินอเมริกาและในทวีปอื่นๆ ทั่วโลก ทั้งในกรณี จีน ฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน บังคลาเทศและเนปาล ล้วนเป็นกระแสให้ประเทศต่างๆ หันมาสนใจในเรื่องธรรมาภิบาลกันอย่างจริงจัง

 

ความหมายของคำว่า "ธรรมาภิบาล" ของธนาคารโลก

 

ในเอกสารของธนาคารโลกเมื่อปี 1989 ให้ความหมายที่เจาะจงของคำนี้ประกอบด้วย

 

(1) การบริการของรัฐที่มีประสิทธิภาพ (an efficient public service)

(2) ระบบศาลที่เป็นอิสระ (an independent judicial system)

(3) ระบบกฎหมายที่บังคับสัญญาต่างๆ (legal framework to enforce contracts)

(4) การบริหารกองทุนสาธารณะที่มีลักษณะรับผิดต่อประชาสังคม (the accountable administration of public funds)

(5) การมีระบบตรวจสอบทางบัญชีที่เป็นอิสระ (an independent public auditor) ซึ่งรับผิดชอบต่อตัวแทนในรัฐสภา

(6) การเคารพในกฎหมายและสิทธิมนุษยชนทุกระดับของรัฐบาล (respect for the law and human right at all levels of government)

(7) โครงสร้างสถาบันที่มีลักษณะพหุนิยม (a pluralistic institutional structure)

(8) การมีสื่อสารมวลชนที่เป็นอิสระ (a free press)

 

ความหมายที่แอบแฝงของธรรมาภิบาล

 

อย่างที่กล่าวไว้ว่า "ธรรมาภิบาล" มิใช่ศัพท์ที่เกิดขึ้นในสูญญากาศ แท้ที่จริงนั้น มีการแอบแฝงแนวความคิดธรรมาภิบาลประชาธิปไตยไว้ ซึ่งมีความชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ ในความหมายของธนาคารโลก ซึ่งสิ่งที่ซ่อนอยู่ในคำศัพท์นี้ก็คือ ปัจจัยสามด้านที่แวดล้อม คำว่า "ธรรมาภิบาล" นั่นคือ ความเป็นระบบ (systematic) ทางการเมือง (political) และการบริหารราชการแผ่นดิน (administrative)

 

ประการแรก ในแง่ความเป็นระบบ เป็นที่ยอมรับว่า คำว่า "ธรรมาภิบาล" มีความหมายกว้างกว่าคำว่ารัฐบาล (goverment) ซึ่งโดยทั่วไปมักหมายถึง โครงสร้างทางสถาบันแบบที่เป็นทางการและเป็นเรื่องการตัดสินใจของฝ่ายบริหารในรัฐสมัยใหม่ทั่วไป แต่คำว่า "ธรรมาภิบาล" นั้นมีนัยที่หลวมกว่าและกว้างกว่าการใช้อำนาจทางการเมืองภายในและภายนอกของระบบการเมือง ในแง่นี้ธรรมาภิบาลจึงมีลักษณะเป็นระบบความสัมพันธ์ทางการเมืองและสังคมเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ในความหมายที่แคบที่มีการใช้กันอยู่นั้น "ธรรมาภิบาล" มีความหมายถึงระบบทุนนิยมแบบประชาธิปไตย (democratic capitalist regime) ที่มีรัฐแบบมีอำนาจน้อยที่สุด คือรัฐมีหน้าที่รักษากฎหมายและความสงบเรียบร้อยเท่านั้น (law and order) ซึ่งเป็นความคิดที่กว้างของธรรมาภิบาลแบบตะวันตก

 

ประการที่สอง ในด้านการเมืองซึ่งมีลักษณะจำกัดและระบุทางการเมืองอย่างชัดเจน ธรรมาภิบาลมีนัยว่า รัฐมีความชอบธรรม (legitimacy) และมีอำนาจหน้าที่ (authority) อย่างถูกต้อง ซึ่งเป็นสิ่งที่ระบบประชาธิปไตยสร้างขึ้นมา เพื่อแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ทางการเมืองอย่างชัดเจน ในแง่อำนาจของนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ ซึ่งไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา ระบบสหพันธ์รัฐหรือรัฐเดี่ยว ก็ใช้ระบบเดียวกัน ในแง่ของการมีสังคมแบบพหุนิยมที่มีการเลือกตั้งอย่างเสรี ซึ่งมีการเลือกตัวแทนเข้าไปทำงานในฝ่ายบริหาร โดยที่ต้องมีการตรวจสอบให้มีการใช้อำนาจอย่างถูกต้อง (checks and balances) เพื่อปกป้องสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นความหมายธรรมาภิบาลในทางการเมืองที่ประเทศตะวันตกยึดถือตลอดมา

 

ประการที่สาม ในแง่การบริหารราชการแผ่นดินแบบแคบนั้น "ธรรมาภิบาล" หมายถึง ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ เปิดเผย มีความรับผิดและมีการตรวจสอบทางบัญชีอย่างถี่ถ้วน โดยมีระบบข้าราชการที่เข้มแข็ง เพื่อออกแบบนโยบายและปฏิบัตินโยบายที่เหมาะสม นอกจากนี้ ยังจำเป็นต้องมีระบบตุลาการที่เป็นอิสระอย่างแท้จริง เพื่อแก้ไขกรณีพิพาทต่างๆ ที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจตลาดแบบเสรี

 

ดังนั้น ในคำนิยามของธนาคารโลกและในสังคมตะวันตก คำว่า "ธรรมาภิบาล" จึงเป็นความคิดธรรมาภิบาลประชาธิปไตยภายใต้ระเบียบของโลกอันใหม่ (new world order) ด้วยเหตุนี้หากเราเดินตามเส้นทางของธนาคารโลกและองค์กรโลกบาลทั้งหมด "ธรรมาภิบาล" ในความหมายนี้ เราจึงได้เลือกรูปแบบและกลไกแบบประชาธิปไตยตะวันตกพร้อมกันไปด้วย ซึ่งประเทศกำลังพัฒนาอาจไม่สามารถสร้างขึ้นได้ชั่วข้ามคืนหรืออาจต้องใช้เวลาไม่ต่ำกว่า 100 ปี

 

ธรรมาภิบาลกับสังคมไทย

 

โดยทั่วไป ความรับรู้ของนักวิชาการไทยและข้าราชการไทยนั้นมีแตกต่างกัน มีบางส่วนที่เห็นว่าแนวคิดเรื่องธรรมาภิบาลไม่ใช่เรื่องใหม่ หากแต่มีมาช้านานแล้วในสังคมไทย  แต่มีบางส่วนชี้ว่าแนวความคิดเป็นของใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นในชุมชนวิชาการ และขยายไปสู่วงการข้าราชการชาวไทย แนวความคิดเรื่องนี้มีปัญหาหลายด้านที่ควรนำมาวิเคราะห์ให้ละเอียด ในส่วนนี้จะกล่าวถึงความรับรู้ โดยทั่วไปของวงการวิชาการไทย หลังจากนั้นเป็นการวิเคราะห์กฎหมายของไทยที่เกี่ยวกับธรรมาภิบาล 2 ฉบับ

 

นักวิชาการไทยกับธรรมาภิบาล : Good governance คืออะไร?

 

ในภาษาไทยมีความพยายามอย่างยิ่งของนักวิชาการไทยที่พยายามจะเข้าใจศัพท์คำว่า "good governance" มากกว่าคำว่า "governance" ดังนั้นในงานวิจัยจำนวนมาก จึงนิยามเรียกว่า "ธรรมาภิบาล" มากที่สุด ส่วนคำว่า "ธรรมรัฐ" นั้นมีการใช้ครั้งแรกโดยชัยวัฒน์ สถาอานันท์ นอกจากนี้ยังมีการแปลคำว่า good governance เป็นอีก 7 คำ คือ สุประศาสนการ โดย ติณ ปรัชญพฤทธิ์, ธรรมราษฎร์ โดย อมรา พงศาพิชญ์, การกำกับดูแลที่ดี โดย วรภัทร โตธนะเกษม และพูลนิจ ปิยะอนันต์,ประชารัฐ โดย สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ รัฐาภิบาล โดย ชัยอนันต์ สมุทวณิช, การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี โดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน และกลไกประชารัฐที่ดี โดย อรพินท์ สพโชคชัย

 

ปัญหาการให้คำนิยามที่แตกต่างกันมากนี้ น่าจะสะท้อนว่า นักวิชาการไทยยังไม่สามารถหาฉันทานุมัติในเรื่องนี้ได้ ผลก็คือ ชาวบ้านก็คงมีความสับสนอีกต่อไปว่า คำว่า "good governance" มีความหมายว่าอย่างไร แท้ที่จริงก็แปลคำว่า "good" คือ ธรรมะแล้วสมาสกับคำว่า "อภิบาล" เป็น"ธรรมาภิบาล" ก็ไม่ได้สื่อความหมายที่ถูกต้องในวงวิชาการ โดยเฉพาะวงวิชาการตะวันตกที่ใช้คำนี้กันอย่างกว้างขวาง

 

ปัญหาข้อที่สองที่นักวิชาการไทยเผชิญก็คือ มีการตีความธรรมาภิบาลในความหมายที่แคบมาก โดยมักอธิบายถึงองค์ประกอบของธรรมาภิบาล ซึ่งหน่วยราชการไทยก็นิยมทำเช่นนี้เช่นกัน

 

องค์ประกอบที่สำคัญของธรรมาภิบาลในงานวิชาการไทย มักประกอบด้วยหลักนิติธรรม (The Rule of Laws) ความโปร่งใส (Transparency) การมีส่วนรวม (Participation) และความรับผิด (Accountability) แต่ที่ประหลาดก็คือ มักมีเพิ่มองค์ประกอบอีก 2 ตัวคือ คุณธรรม (Ethics) และความคุ้มค่า (Cost Recovery) ซึ่งทำให้ความหมายที่แท้จริงของธรรมาภิบาลเริ่มสร้างความสับสนในวงการวิชาการ

 

ธีรยุทธ บุญมี ดูเหมือนจะเป็นนักวิชาการไทยที่พยายามเข้าใจ "ธรรมภิบาล" ที่ปริบทแบบตะวันตกดังที่เขากล่าวว่า "ธรรมรัฐคือ การบวนการความสัมพันธ์ (Interactive Relation) ระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคสังคม และภาคประชาชน ในการที่จะทำให้การบริหารราชการแผ่นดินดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพนั้น ต้องมีคุณธรรม มีความโปร่งใส มีความยุติธรรม และสามารถตรวจสอบได้ การบริหารประเทศที่ดีควรเป็นการบริหารแบบสองทาง ระหว่างรัฐบาลประชาธิปไตย และฝ่ายสังคม เอกชน องค์กรพัฒนาภาคเอกชน โดยเน้นการมีส่วนร่วม การจัดการตนเอง เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนและเป็นธรรมมากขึ้น"

 

อย่างไรก็ตาม ภายหลังแนวคิดของธีรยุทธมักถูกวิเคราะห์ ตีความ หรือเขียนใหม่ ซึ่งแตกต่างกันออกไปในงานแต่ละชิ้นที่ทำการศึกษาเรื่องธรรมาภิบาล ทั้งนี้อาจเป็นไปได้ว่า มีความจำเป็นต้องสรุปแนวคิดเพียงสั้นๆ จึงทำให้ความคิดที่สำคัญบางส่วนตกไป เช่น ในงานของบุษบง และบุญมี ในปี 2544 เลือกอธิบายอย่างกระชับว่า "แนวคิดธรรมรัฐ (ของธีรยุทธ) คือ การเป็นหุ้นส่วนกันในการบริหารและการปกครองประเทศโดยรัฐประชาชน และเอกชน ซึ่งขบวนการอันนี้จะก่อให้เกิดความเป็นธรรม ความโปร่งใสความยุติธรรม โดยเน้นการมีส่วนร่วมของคนดี..." แม้ว่างานชิ้นนี้จะมีความสำคัญ และเป็นประโยชน์มากในการประมวลนิยาม องค์ประกอบ และแนวคิด

 

เกี่ยวกับ "ธรรมาภิบาล" อย่างไรก็ดี ผลงานของธีรยุทธชิ้นนี้ นับว่ามีความซับซ้อนมากกว่านั้น กล่าวคือ ในภาคผนวก 1 ธีรยุทธได้จำแนกความหมายของธรรมรัฐในความคิดของเขาออกเป็น 3 ระดับ คือ หนึ่ง ธรรมรัฐในระดับปัจเจกบุคคล หมายถึง ความเข้าใจว่าตนเองเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ มีอำนาจในตนเองและกล้าใช้อำนาจนี้ เพื่อประโยชน์ของตนเองและส่วนรวม แต่เป็นไปโดยความรับผิดชอบ สอง ธรรมรัฐในระดับกลุ่ม บริษัทและองค์กร หมายถึงการพฤติกรรมขององค์กรทั้งภายในภายนอกที่ถูกต้องเหมาะสม ต้องมีจริยธรรมทางวิชาชีพ และการบริหารงานที่ซื่อสัตย์โปร่งใส และสาม ธรรมรัฐระดับชาติ นอกเหนือจากนั้น ธีรยุทธ บุญมี ไม่ลืมที่จะเสนอวิธีการเพื่อนำความคิดนี้ไปสู่ความเป็นรูปธรรม โดยเขาเสนอว่า ธรรมรัฐแบบนี้ก็คือ ยุทธศาสตร์แห่งชาติ นั่นเอง ซึ่งยุทธศาสตร์ดังกล่าวประกอบด้วย หนึ่ง ยุทธศาสตร์การเพิ่มทุนทางการเมือง สอง ยุทธศาสตร์เพิ่มทุนทางสังคม และสาม ยุทธศาสตร์การเพิ่มทุนทางค่านิยม วัฒนธรรม

 

ทัศนะของผู้นำของสังคมไทยที่สำคัญมาจากผลงานของ อานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีของไทย ท่านได้เขียนและพูดไว้ในหลายที่ ที่ปรากฏเป็นรูปธรรมคือ บทความเรื่อง "ธรรมรัฐกับสังคม" หน้า 25-32 (ในงาน สมหมาย ปาริฉัตร (บก) มุมมองของนายอานันท์สำนักพิมพ์มติชน ปี 2541) ซึ่งงานชิ้นดังกล่าวออกมาในช่วงไล่เลี่ยกับคำให้สัมภาษณ์เรื่อง "เต๋าของ good governance" ในหนังสือพิมพ์เนชั่นรายวัน วันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2541 หน้า 41-42 กระทั่งมีการตีพิมพ์ มุมมองของนายอานันท์ เล่ม 2 สำนักพิมพ์เดียวกันปี 2544

 

ในผลงานเหล่านี้ อานันท์แสดงความเห็นว่า รัฐต้องจำกัดอำนาจลง มีความโปร่งใส (สะอาด หรือ clear) มีการเปิดเผยข้อมูล และการกระทำมากขึ้น (open) ยิ่งไปกว่านั้น แนวคิดการรับรู้ "ธรรมรัฐ" ของเขาคือ รัฐต้องเพิ่มประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีความยุติธรรม เพิ่มการบริการสังคม ในแง่นี้อานันท์หมายถึงการมี "ธรรมรัฐ" โดยบรรษัทเอกชน (corporate sector) มากกว่าส่วนอื่นๆ กล่าวอีกทางหนึ่ง สำหรับอานันท์แล้วไม่ว่ารูปแบบการปกครองจะเป็นอย่างไรก็ตาม ขอเพียงมีองค์ประกอบเหล่านี้ สังคม หรือองค์กรนั้น ก็มี "ธรรมรัฐ" เช่น การยกตัวอย่างสิงคโปร์ โดยอานันท์ อ้างว่าสิงคโปร์ปกครองแบบอำนาจนิยม แต่มี "ธรรมรัฐ" ดังนั้น "ธรรมรัฐ" รูปแบบนี้จึงเกี่ยวกับเรื่องเทคนิคการจัดการมากกว่าการเมือง

 

นักคิดอีกคนที่สำคัญต่อการรับรู้เรื่องธรรมาภิบาลคือ นายแพทย์ประเวศ วะสี ซึ่งเริ่มปรากฏเพื่อรำลึกถึง ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 6 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อย่างไรก็ตาม โดยทั่วไป นายแพทย์ประเวศจะทำการกล่าวถึงลักษณะ ปัญหา หรือทางออกของสังคมไทย โดยภาพรวมมากกว่าจะนำเสนอแต่เฉพาะเรื่องใดเรื่องหนึ่ง การติดตามความคิดของ นายแพทย์ประเวศวะสี ต่อประเด็นธรรมาภิบาลจึงค่อนข้างซับซ้อน เช่นในเรื่องธรรมรัฐ: จุดเปลี่ยนประเทศไทย? ปี 2541 และในเรื่องธรรมรัฐกับคอรัปชั่น ปี 2546 บทความของท่านถูกตั้งชื่ออย่างกว้างๆ ว่า "ระเบียบวาระแห่งชาติ ปฏิรูปสังคมไทย"

 

นายแพทย์ประเวศ แสดงทัศนะค่อนข้างต่างจากอานันท์ เพราะว่า "ธรรมรัฐ" แบบของท่านไม่อาจแยกออกจากการปกครองประชาธิปไตย (เน้นโดยผู้เขียน) ยิ่งไปกว่านั้นนักคิดท่านนี้เสนอให้มีการสร้างเครือข่ายสังคม และพลังสังคม เพื่อสถาปนาสังคมที่มี "สันติประชาธรรม"

 

อย่างไรก็ตาม ความคิดของนายแพทย์ประเวศ ในภายหลังมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้นอีกและจำเป็นต้องทำความเข้าใจควบคู่กับข้อเสนอให้ใช้แนวคิดแบบพุทธศาสนาให้เข้ามามีบทบาทต่อ"ธรรมรัฐ" และสังคม และข้อเสนอให้สร้างสังคมอุดมคติแบบอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ อดีตผู้ว่าราชการแห่งประเทศไทยและอาจารย์เศรษฐศาสตร์ ผู้มีอิทธิพลและบารมีอย่างสูง ในสังคมไทยหรือที่รู้จักกันว่า "สันติประชาธรรม"

 

"ธรรมรัฐ" ของนายแพทย์ประเวศ จึงมีลักษณะ "รัฐหรือประเทศหรือสังคมที่มีความถูกต้องทุกๆ จุด กล่าวคือ นายแพทย์ประเวศเห็นว่า ภายหลังการปฏิรูปสังคมเพื่อให้เกิดความเข้มแข็ง ถูกต้อง เป็นธรรมในทุกสัดส่วนของสังคม หรือเกิดความเป็นธรรมรัฐ ท่านระบุว่ากระบวนการธรรมาภิบาลคือ "การสร้างเศรษฐกิจมหภาคที่ถูกต้อง มีระบบรัฐที่ถูกต้อง มีการปฏิรูปการศึกษาให้สามารถสร้างความเข้มแข็งทางสติปัญญาให้คนทั้งมวล ปฏิรูปสื่อเพื่อสังคม ตลอดจนปฏิรูปกฎหมายให้เหมาะสมสอดคล้องกับการที่จะสร้างสังคมเข้มแข็งถูกต้องเป็นธรรมทั้งหมด รวมกันคือธรรมรัฐ หรือ good governance อันจะทำให้สังคมไทยมีความเข้มแข็งทุกด้านทั้งทางคุณค่าและจิตสำนึก ทางปัญญา ทางสังคม ทางการเมือง ทางวัฒนธรรม ทางจริยธรรม ทางเศรษฐกิจ มีสมรรถนะ มีความโปร่งใส สามารถอยู่ร่วมกันได้ด้วยความสุข และความเอื้ออาทรต่อกัน มีความจำเริญรุ่งเรืองต่อไปด้วยฐานอันมั่นคง"

 

ลักษณะของนักคิดไทยที่ยกมาประกอบในบทความนี้ชี้ให้เห็นว่าความเข้าใจในเรื่องธรรมาภิบาลยังไม่อาจหาข้อยุติได้ เพราะระหว่างนายอานันท์ ปันยารชุน กับนายแพทย์ประเวศ วะสี ก็ยังมีความแตกต่างในสาระสำคัญ นั่นคือ จำเป็นหรือไม่ที่โครงสร้างของธรรมาภิบาลเกิดขึ้นได้ในสังคมที่ไม่ใช้ระบบประชาธิปไตยแบบตะวันตก

 

ในแง่นักวิชาการที่ศึกษาธรรมาภิบาลตั้งแต่เริ่มต้น อรพินท์ สพโชคชัย (2541) ได้ สังเคราะห์ถึงองค์ประกอบของธรรมาภิบาลไว้อย่างกระชับ ซึ่งประกอบด้วย 6 ด้านดังนี้คือ

 

1. การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (public participation) คือ เป็นกลไกกระบวนการที่ประชาชน (ชายและหญิง) มีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน (equity) ไม่ว่าจะเป็นโอกาสในการเข้าร่วมในทางตรงหรือทางอ้อม โดยผ่านกลุ่มผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนโดยชอบธรรม การเปิดโอกาสให้สาธารณชนมีส่วนร่วมอย่างเสรีนี้รวมถึงการให้เสรีภาพแก่สื่อมวลชนและให้เสรีภาพแก่สาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์ คุณลักษณะสำคัญประการหนึ่งที่สาธารณชนมีส่วนร่วมคือการมีรูปแบบการปกครอง

และบริหารที่กระจายอำนาจ (decentralization)

 

2. ความสุจริตและโปร่งใส (honesty and transparency) คือเป็นกลไกที่มีความสุจริต และโปร่งใสซึ่งรวมถึงการมีระบบกติกาและการดำเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชน สามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้องและมีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการที่ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานกำกับดูแลและประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลได้

 

3. พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (accountability) คือเป็นกลไกที่มีความรับผิดชอบใน บทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกำหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดำเนินงานเพื่อสนองตอบความต้องการของกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม ในความหมายนี้รวมถึงการที่มี bureaucracy accountability, political accountability ซึ่งจะมีความหมายที่มากกว่าการมีความรับผิดชอบเฉพาะต่อผู้บังคับบัญชาหรือกลุ่มผู้เป็นฐานเสียงที่ให้การสนับสนุนทางการเมือง แต่ครอบคลุมถึงพันธะความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นนี้ องค์กรหน่วยงาน และผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพร้อมและสามารถที่จะถูกตรวจสอบและวัดผลการดำเนินงานทั้งในเชิงปริมาณ คุณภาพ  ประสิทธิภาพ และการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้น คุณลักษณะของความโปร่งใสของระบบในลำดับที่สองจึงเป็นหัวใจสำคัญในการสร้าง accountability

 

4. กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (political legitimacy) คือเป็นกลไกที่มีองค์ประกอบของผู้ ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่เข้าร่วมบริหารประเทศที่มีความชอบธรรม เป็นที่ยอมรับของคนในสังคม โดยรวม ไม่ว่าจะโดยการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนว่ามีความสุจริต มีความเที่ยงธรรม และมีความสามารถที่จะบริหารประเทศได้

 

5. กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (fair legal framework and predictability) คือมีกรอบของกฎหมายที่ยุติธรรมและเป็นธรรมสำหรับกลุ่มคนต่างๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์มีการบังคับใช้และสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนซึ่งคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจสามารถคาดหวังและรู้ว่าจะเกิดผลอย่างไรหรือไม่เมื่อดำเนินการตามกฎเกณฑ์ของสังคม สิ่งเหล่านี้เป็นการประกันความมั่นคง ศรัทธา และความเชื่อมั่นของประชาชน

 

6. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (efficiency and effectiveness) คือเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทำงาน การจัดองค์กร การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะต่างๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดำเนินการและการให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์ เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน (การเมือง สังคม วัฒนธรรม และเศรษฐกิจ)

 

ธรรมาภิบาลในระบบกฎหมายไทย: ทัศนะของข้าราชการไทย

 

ในความคิดของข้าราชการไทย ธรรมาภิบาลย่อมเป็นของแปลกใหม่ที่ไม่เคยปรากฏในสังคมไทย ข้อเท็จจริงนี้ทราบได้จาก กฎหมาย 2 ฉบับคือ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารราชการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.. 2542 และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.. 2546 โดยฉบับแรกนั้นได้มีการยกเลิกไปแล้ว แต่เพื่อประโยชน์ทางวิชาการ สมควรนำมาวิเคราะห์ถึงความหมายและการบังคับใช้กฎหมายนี้

 

ในแง่ที่เป็นสถาบันที่เป็นทางการ ระเบียบสำนักนายกฯ ฉบับนี้เขียนจุดมุ่งหมายไว้ชัดเจนว่า "โดยที่สมควรกำหนดนโยบายและวางระเบียบปฏิบัติราชการเพื่อให้การจัดระเบียบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ตามหลักกฎหมายและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยให้สังคมสามารถมีส่วนร่วมและรับผิดชอบในระบบบริหารกิจการดังกล่าวด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารและให้โอกาสตรวจสอบได้ ตลอดจนขยายการให้บริการภาครัฐไปสู่ประชาชนอย่างรวดเร็วทั่วถึงและเป็นธรรม"

 

ระเบียบนี้อาศัยอำนาจตามมาตรา 11 (8) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.. 2534 ระเบียบฉบับนี้กล่าวถึงเหตุผลว่า บ้านเมืองเพิ่งผ่านวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจเมื่อปี 2541 หากไม่ได้รับการจัดการแก้ไขอย่างแท้จริงและรีบด่วน โอกาสที่จะนำพาประเทศให้ฟื้นตัวจากวิกฤติย่อมเป็นไปได้ยาก ทั้งนี้ยังอาจจะก่อให้เกิดความเสียหายร้ายแรงต่อเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองของประเทศยิ่งขึ้นอีกด้วย ด้วยกระแสอิทธิพลของธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศในขณะนั้น รัฐบาลชวน หลีกภัย จึงได้เสนอกฎหมายดังกล่าวในรูประเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี แต่จุดมุ่งหมายที่ระบุนี้เป็นเรื่องที่แปลกประหลาด เพราะมิได้ชี้ถึงแนวความคิดของธรรมาภิบาลในทางสากลเลย จุดมุ่งหมายในระเบียบกลับเขียนอย่างกว้างขวางถึง 5 ข้อ คือ

 

(1) สร้างกฎเกณฑ์และกลไกที่ดีในการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมเพื่อให้หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรง สามารถส่งสัญญาณเตือนภัย และผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้องสามารถปรับเปลี่ยนกลไกและฟันเฟืองการทำงานและการประสานงานในภาครัฐและภาคเอกชนรองรับได้อย่างทันท่วงที่ในยามที่มีปัญหา

 

(2) พัฒนาศักยภาพของนักวิชาการให้สามารถศึกษา ค้นคว้าและเสนอแนะแนวทางแก้ไข จุดบกพร่องต่างๆ ที่จำเป็นต่อการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมอย่างถูกต้อง กล้าหาญ และมีจริยธรรม

 

(3) ปรับปรุงระบบการตัดสินใจและการบริหารจัดการทั้งของภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนให้รวดเร็ว ชัดเจนและเป็นธรรม

 

(4) ขยายโอกาสของประชาชนในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร โดยเฉพาะข้อมูลเกี่ยวกับสถานการณ์บ้านเมืองเพื่อร่วมกับภาครัฐในการตัดสินใจและแก้ไขปัญหาส่วนรวม

 

(5) ขจัดการทุจริตประพฤติมิชอบ และการหลีกเลี่ยงกฎหมายเพื่อแสวงหาประโยชน์ใส่ตน รือกิจการที่ตนมีส่วนได้เสียทั้งในภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนเพื่อให้เกิดความสำนึกรับผิดชอบต่อส่วนรวมร่วมกัน

 

ส่วนในข้อ 4 ของระเบียบเป็นการบรรยายถึงแนวทางสำคัญในการจัดระเบียบสังคม ทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชน ซึ่งครอบคลุมถึงฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ ฝ่ายราชการ และฝ่ายธุรกิจให้สามารถอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข มีความรู้รักสามัคคีและร่วมเป็นพลังก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเป็นส่วนเสริมความเข้มแข็งหรือสร้างภูมิคุ้มกันแก่ประเทศ เพื่อบรรเทาป้องกันหรือแก้ไขเยียวยาภาวะวิกฤติภยันตรายที่อาจจะมีมาในอนาคต โดยในระเบียบข้อนี้ยังพรรณาว่า เพราะสังคมจะรู้สึกถึงความยุติธรรม ความโปร่งใส และความมีส่วนร่วม อันเป็น

คุณลักษณะสำคัญของศักดิ์ศรี ความเป็นมนุษย์และการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข สอดคล้องกับความเป็นไทย รัฐธรรมนูญ และกระแสโลกในปัจจุบัน

 

สังเกตว่า การอธิบายที่ผ่านมามีความสับสนอย่างยิ่งว่า รัฐไทยต้องการอะไรจากการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี เพราะเนื้อหาที่เขียนมานั้น มีลักษณะวกวนและสับสนว่า สังคมไทยกำลังจะเติบโตไปในทิศทางใด มีคำศัพท์สองคำที่ควรกล่าวถึงคือ ความโปร่งใสและความมีส่วนร่วม ซึ่งเป็นองค์ประกอบของโครงสร้างธรรมาภิบาล อย่างไรก็ตาม ความชัดเจนของระเบียบฯ ฉบับนี้ปรากฏในข้อ 4.2 ที่ระบุว่า

 

ในการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี รัฐควรส่งเสริมให้สังคมไทยยืนอยู่บนพื้นฐานของหลัก

อย่างน้อย 6 ประการ (เน้นโดยผู้เขียน) คือ

 

(1) หลักนิติธรรม ได้แก่ การตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับต่างๆ ให้ทันสมัยและเป็นธรรม เป็นที่ยอมรับของสังคม และสังคมยินยอมพร้อมใจปฏิบัติตามกฎหมาย กฎข้อบังคับเหล่านั้น โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย มิใช่ตามอำเภอใจหรืออำนาจของตัวบุคคล

 

(2) หลักคุณธรรม ได้แก่ การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยึดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นตัวอย่างแก่สังคมและส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริต จนเป็นนิสัยประจำชาติ

 

(3) หลักความโปร่งใส ได้แก่ การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติโดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาที่เข้าใจง่ายประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวก และมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้

 

(4) หลักความมีส่วนร่วม ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแสดงความเห็นการไต่สวนสาธารณะ การประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติ หรืออื่นๆ

 

(5) หลักความรับผิดชอบ ได้แก่ การตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมือง และกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่างและความกล้าที่จะยอมรับผลจากการกระทำของตน

 

(6) หลักความคุ้มค่า ได้แก่ การบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลกและรักษาพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยั่งยืน"

 

ปัญหาก็คือ ทำอย่างไร รัฐไทยจึงจะสามารถยกระดับคุณภาพของธรรมาภิบาล เพราะมีการกล่าวอ้างกันในปี 2540 - 2541 อย่างมากว่าวิกฤติการณ์ที่เกิดขึ้นในไทยนั้นเป็นผลมาจากการขาดธรรมาภิบาล ด้วยเหตุนี้ ระเบียบฯ นี้จึงตั้งยุทธวิธีในข้อ 5 เพื่อสร้างระบบการบริหารราชการบ้านเมือง และสังคมที่ดีให้เกิดขึ้นในทุกภาคของสังคม ทั้งในระยะสั้น ปานกลางและระยะยาว โดยอ้างว่ารัฐต้องมีการปฏิรูปใน 3 ส่วน คือ (เน้นโดยผู้เขียน)

 

"5.1 ภาครัฐ ต้องมีการปฏิรูปบทบาทหน้าที่ โครงสร้างและกระบวนการทำงานของหน่วยงานและกลไกการบริหารภาครัฐให้เป็นกลไกการบริหารทรัพยากรของสังคมที่โปร่งใสซื่อตรง เป็นธรรม มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และสมรรถนะสูง ในการนำบริการของรัฐที่มีคุณภาพไปสู่ประชาชน โดยเน้นการเปลี่ยนทัศนคติ ค่านิยมและวิธีการทำงานของเจ้าหน้าที่รัฐ ให้ถือเอาประโยชน์ของประชาชนเป็นจุดมุ่งหมายในการทำงานและสามารถร่วมทำงานกับประชาชนและภาคเอกชนได้อย่างราบรื่น

 

5.2 ภาคธุรกิจเอกชน ต้องมีการปฏิรูปและสนับสนุนให้หน่วยงานของเอกชนและองค์การอกชนต่างๆ มีกติกาการทำงานที่โปร่งใส มีความรับผิดชอบต่อสังคม มีระบบตรวจสอบที่มีคุณภาพ มีมาตรฐานให้บริการ ร่วมทำงานกับภาครัฐและประชาชนอย่างราบรื่นและไว้วางใจซึ่งกันและกัน

 

5.3 ภาคประชาชน ต้องสร้างความตระหนักตั้งแต่ ระดับปัจเจกบุคคลถึงระดับกลุ่มประชาสังคม ในเรื่องสิทธิหน้าที่และความรับผิดชอบทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง เพื่อเป็นพลังของประเทศที่มีคุณภาพ มีความรู้ ความเข้าใจในหลักการของการสร้างกลไกบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี

 

นอกเหนือจากการเสนอกลยุทธ์ทางธรรมาภิบาลแล้ว ในระเบียบฯ ยังกล่าวถึง แนวทางในการปฏิบัติเพื่อให้เกิดผลที่เป็นจริงขึ้น โดยเน้นว่าต้องดำเนินการอย่างเร่งด่วนว่ามีแนวทางปฏิบัติในข้อ 6 ซึ่งแบ่งได้เป็น 5 ข้อใหญ่ คือ

 

6.1 สร้างความตระหนักร่วมกันในสังคมเพื่อให้เกิดกระบวนการสร้างสรรค์กลไกการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี

 

6.2 ออกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นๆ ที่จำเป็นต้องดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ อีกทั้งดำเนินการตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ เร่งรัดให้เกิดการปฏิรูปและเปลี่ยนแปลงในการบริหารภาครัฐอย่างเป็นรูปธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิรูประบบราชการ และการปฏิรูปการศึกษาเร่งรัดแก้ไขปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบในภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชน "เร่งรัดสร้างมาตรฐานการดำเนินธุรกิจ"

 

แต่เพื่อให้ดูว่ามีความขึงขังอย่างจริงจัง นายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ในขณะนั้นได้ประกาศระเบียบฯนี้ เมื่อ 30 มิถุนายน 2542 ว่าต้องมีมาตรการเพื่อมารองรับกลยุทธ์และแนวทางปฏิบัติ มาตรการที่กล่าวถึงนี้ เขียนไว้ค่อนข้างละเอียดในข้อ 7 ถึง 7 ข้อ ซึ่งเป็นมาตรการที่กล่าวตามแบบแผนราชการไทยโดยทั่วไปนั่นคือ

 

7.1 เร่งรัดให้หน่วยงานของรัฐทุกแห่งทำความข้าใจและตระหนักถึงความจำเป็นที่ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามหลักการของระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ดังนี้

 

(1) ให้หน่วยงานของรัฐทุกแห่งกำหนดแผนโครงการเพื่อปรับปรุงงานในความรับผิดชอบให้สอดคล้องกับหลักการดังกล่าว และรายงานผลการดำเนินการในรอบปีต่อคณะรัฐมนตรี โดยให้สำนักงาน ก..ให้คำแนะนำ ประสานงานและติดตามประเมินผล

 

(2) ให้กรมประชาสัมพันธ์เป็นหน่วยงานหลักในการทำความเข้าใจรณรงค์สร้างจิตสำนึกให้คนไทยเข้าใจบทบาทหน้าที่ในการประสานการทำงานร่วมกันของภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชนเพื่อสนับสนุนระบบบริหารจัดการบ้านเมือง และสังคมที่ดีของประเทศไทย

 

(3) กำหนดแนวทาง วิธีการและขอบเขต การทำประชาพิจารณ์ในเรื่องโครงการสาธารณะที่จะมีผลกระทบในวงกว้างต่อสังคม

 

7.2 เร่งรัดการดำเนินการเพื่ออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญให้เสร็จสิ้นโดยเร็วโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่จะจัดตั้งขึ้นตามมาตรา 89 ของรัฐธรรมนูญ 2540

 

7.3 เร่งรัดการดำเนินการตามแผนปฏิรูปบริหารภาครัฐ เพื่อพลิกฟื้นให้ภาครัฐเป็นพลังและอาวุธสำคัญในการนำชัยชนะมาสู่ประเทศ เพื่อสร้างระบบเศรษฐกิจและสังคมของประเทศให้พัฒนาต่อไปอย่างแข็งแกร่งและยั่งยืน

 

7.4 เร่งรัดให้หน่วยงานของรัฐทุกแห่งดำเนินการให้เป็นไปตามหลักการและเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.. 2540 เพื่อให้ประชาชนมีโอกาสได้รับข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำเนินการของรัฐอย่างเปิดเผย โปร่งใสและเข้าถึงได้ง่าย

 

7.5 ส่งเสริมและกำกับให้หน่วยงานของรัฐทุกแห่งกำหนดแผนการสร้างความโปร่งใสและป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบในระบบราชการ และรายงานผลการดำเนินการในรอบปีต่อคณะรัฐมนตรี

 

7.6 สนับสนุนการทำงานของคณะกรรมการที่มีหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการให้สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล

 

7.7 ให้กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงการคลัง และหน่วยงานของรัฐอื่นที่มีหน้าที่ความรับผิดชอบเกี่ยวกับการดำเนินงานของธุรกิจเอกชน ส่งเสริม สนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรี โดยอาศัยกลไกตลาด และกำกับดูแลให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม ให้ความคุ้มครองแก่ผู้บริโภค ป้องกันการผูกขาดตัดตอนทั้งทางตรงและทางอ้อม ส่งเสริมให้มีมาตรฐานที่ดีในการดำเนินธุรกิจ โดยเฉพาะในเรื่องดังต่อไปนี้

 

(1) ปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลการดำเนินธุรกิจให้ทันสมัย เป็นธรรม และมีระบบตรวจสอบภายในที่มีประสิทธิภาพ

 

(2) กำหนดเงื่อนไขและกติกาว่าด้วยความรับผิดชอบของคณะกรรมการบริษัทมหาชนที่มีต่อผู้ถือหุ้นและต่อสังคม ให้ชัดเจน รัดกุม

 

(3) สนับสนุนองค์กรกลางด้านอาชีพ วิชาชีพ และธุรกิจเอกชนที่เป็นอิสระให้มีส่วนร่วมและมีบทบาทสำคัญในการผลักดันและยกระดับการดำเนินธุรกิจของภาคเอกชน

 

(4) ส่งเสริมพัฒนาองค์กรและกระบวนการคุ้มครองผู้บริโภคให้มีความเข้มแข็งและมีศักยภาพในอันที่จะทำหน้าที่พิทักษ์คุ้มครองผลประโยชน์ของผู้บริโภคและผู้ถือหุ้นรายย่อย"

 

ตามระเบียบฯ ฉบับนี้ สิ่งที่เขียนไว้ไม่อาจนำไปปฏิรูประบบข้าราชการแม้แต่น้อย เพราะในท้ายคำสั่งนี้ ในข้อ 8 ให้หน่วยงานรัฐและผู้เกี่ยวข้องปฏิบัติตามระเบียบนี้ และรายงานผลการดำเนินการ ความคืบหน้า ตลอดจนปัญหาและอุปสรรคต่อคณะรัฐมนตรีเป็นระยะหรือตามเวลาที่กำหนดในระเบียบนี้ โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการตามระเบียบนี้ ไม่ช้าไม่นานระเบียบฯ นี้จึงกลายเป็น "สุสาน" ของธรรมาภิบาลในประเทศไทย เพราะเหตุว่า ไม่มี "เจ้าภาพ" ที่แท้จริงที่ทำให้ระเบียบนี้เกิดผลอย่างจริงจัง

 

หลังจากนั้นในปี 2546 นายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ได้ออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.. 2546 โดยยกเลิกระเบียบฯ ฉบับเก่าปี 2542 ในพระราชกฤษฎีกาใหม่นี้ ได้อ้างเหตุผลตามตัวอักษรในท้ายราชกิจจานุเบกษาว่า "เหตุผลในการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ คือ โดยที่มีการปฏิรูประบบราชการเพื่อให้การปฏิบัติงานของส่วนราชการตอบสนองต่อการพัฒนาประเทศและให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ซึ่งการบริหารราชการและการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการนี้ ต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ มีประสิทธิภาพ เกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ลดขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เกินความจำเป็น และประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ รวมทั้งมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ และเนื่องจากมาตรา 3/1 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.. 2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) .. 2545 บัญญัติให้การกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติราชการและการสั่งการให้ส่วนราชการและข้าราชการปฏิบัติราชการเพื่อให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีกระทำโดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา จึงจำเป็นต้องตราพระราชกฤษฎีกานี้"

 

เป้าหมายของพระราชกฤษฎีกา 9 ฉบับนี้ เขียนไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 6 ซึ่งมีเป้าหมาย 7 ประการคือ

(1) เกิดประโยชน์สุขของประชาชน

(2) เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ

(3) มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ

(4) ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติการเกินความจำเป็น

(5) มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์

(6) ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ

(7) มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ

 

ข้อน่าสังเกตก็คือ ในเป้าหมายทั้ง 7 ประการนี้ ในประการที่ 3 นับว่า น่าสนใจเพราะมีการนำเอาแนวความคิด Value for money เข้ามาไว้ในพระราชกฤษฎีกาอย่างชัดเจน อย่างไรก็ตาม เป้าหมายถึง 7 ประการ ก็มิใช่กระบวนการของธรรมาภิบาลที่รัฐไทยปรารถนา ดังนั้นในพระราชกฤษฎีกา 9 ฉบับนี้ จึงพยายามวางกรอบอย่างกว้างๆ ว่า การปฏิบัติภารกิจของส่วนราชการต้องเป็นไปโดยซื่อสัตย์สุจริต สามารถตรวจสอบได้ และมุ่งให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนทั้งในระดับประเทศและท้องถิ่น

 

โดยสาระสำคัญ พระราชกฤษฎีกานี้ พยายามจะสร้างธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นจริงในสังคมไทย แต่กรอบของกฎหมายที่ระบุไว้ในมาตราต่างๆ นั้นเป็นเพียงกฎกติกาที่ไม่อาจทำลายสถาบันที่ไม่เป็นทางการที่ครอบงำสังคมไทยมาช้านาน ในแง่ที่ว่าข้าราชการยังถือว่าประชาชนไม่ใช่เจ้านายที่แท้จริงจึงสามารถใช้อำนาจของตนในการบริหารราชการดังเช่นเดิม การบริหารราชการเพื่อให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนนั้นเป็นเพียงสโลแกนที่สวยหรู ดังเช่นที่ปรากฏในมาตรา 8 ของพระราชกฤษฎีกา ว่าส่วนราชการจะต้องดำเนินการโดยถือว่าประชาชนเป็นศูนย์กลางที่จะได้รับบริการจากรัฐ ด้วยเหตุนี้ลักษณะความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ที่มีมาช้านานในสังคมไทยจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้ภายในพระราชกฤษฎีกาฯ ฉบับนี้

 

ในบางมาตราเป็นเรื่องที่พยายามจะสร้างกรอบของธรรมาภิบาลใหม่ ในแง่ที่ว่าในมาตรา11 "กำหนดให้ส่วนราชการมีหน้าที่พัฒนาความรู้ในส่วนราชการ เพื่อให้มีลักษณะเป็นองค์กรแห่งการเรียนรู้อย่างสม่ำเสมอ โดยต้องรับรู้ข้อมูลข่าวสารและสามารถประมวลผลความรู้ในด้านต่างๆเพื่อนำมาประยุกต์ใช้ในการปฏิบัติราชการได้อย่างถูกต้อง รวดเร็วและเหมาะสมกับสถานการณ์ รวมทั้งต้องส่งเสริมและพัฒนาความรู้ความสามารถ สร้างวิสัยทัศน์และปรับเปลี่ยนทัศนคติของข้าราชการในสังกัด ให้เป็นบุคลากรที่มีประสิทธิภาพและมีการเรียนรู้ร่วมกัน ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติราชการของส่วนราชการให้สอดคล้องกับการบริหารราชการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตาม

พระราชกฤษฎีกานี้"

 

นอกเหนือจากนี้ หมวดที่สำคัญในพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้คือ หมวด 4 เรื่องการบริหารราชการอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ในหมวดนี้ ระบุชัดเจนในมาตรา 20 ว่า ให้ส่วนราชการจัดทำบัญชีต้นทุนในงานบริการสาธารณะแต่ละประเภทขึ้นตามวิธีการที่กรมบัญชีกลางกำหนด เงื่อนไขที่สำคัญในการควบคุมประสิทธิภาพคือ "ในกรณีที่รายจ่ายต่อหน่วยของงานบริการสาธารณะใดของส่วนราชการใดสูงกว่ารายจ่ายต่อหน่วยของงานบริการสาธารณะประเภทและคุณภาพเดียวกันหรือคล้ายคลึงกันของส่วนราชการอื่น ให้ส่วนราชการนั้น จัดทำแผนการลดรายจ่ายต่อหน่วยของงานบริการสาธารณะดังกล่าว เสนอสำนักงบประมาณกรมบัญชีกลาง และ ก... ทราบ และถ้ามิได้มีข้อทักท้วงประการใดภายในสิบห้าวันก็ให้ส่วนราชการดังกล่าวถือปฏิบัติตามแผนการลดรายจ่ายนั้นต่อไปได้"

 

ในพระราชกฤษฎีนี้ได้ให้อำนาจที่น่าสนใจแก่หน่วยงานของรัฐคือสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและสำนักงบประมาณ โดยในมาตรา 22 ระบุว่า"มาตรา 22 ให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสำนักงบประมาณร่วมกันจัดให้มีการประเมินความคุ้มค่าในการปฏิบัติภารกิจของรัฐที่ส่วนราชการดำเนินการอยู่เพื่อรายงานคณะรัฐมนตรีสำหรับเป็นแนวทางในการพิจาณาว่าภารกิจใดสมควรจะได้ดำเนินการต่อไปหรือยุบเลิกและเพื่อประโยชน์ในการจัดตั้งงบประมาณของส่วนราชการในปีต่อไป

ทั้งนี้ ตามระยะเวลาที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

 

ในการประเมินความคุ้มค่าตามวรรคหนึ่ง ให้คำนึงถึงประเภทและสภาพของแต่ละภารกิจความเป็นไปได้ของภารกิจหรือโครงการที่ดำเนินการ ประโยชน์ที่รัฐและประชาชนจะพึงได้และรายจ่ายที่ต้องเสียไปก่อนและหลังที่ส่วนราชการดำเนินการด้วยความคุ้มค่าตามมาตรานี้ ให้หมายความถึงประโยชน์หรือผลเสียทางสังคม และประโยชน์หรือผลเสียอื่น ซึ่งไม่อาจคำนวณเป็นตัวเงินได้ด้วย"

 

แม้ว่าจะเป็นการให้อำนาจแก่หน่วยงานที่ประเมินโครงการเช่น สภาพัฒน์ฯ แต่เครื่องมือนี้ก็ยังมีลักษณะที่ไม่เข้มงวดเท่าที่ควร เพราะความคุ้มค่าระบุไว้ในมาตรานี้ ให้หมายถึงประโยชน์หรือผลเสียทางสังคม หรือประโยชน์หรือผลเสียอื่น ดังนั้น การประเมินว่าภารกิจหรือโครงการใดๆ ไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจจึงเป็นเรื่องที่ลำบากมาก และอาจไม่สามารถเป็นมาตราวัดที่เป็นวิทยาศาสตร์ได้ อย่างไรก็ตาม พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ดูเหมือนจะให้อำนาจในการตรวจสอบและถ่วงดุลแก่ ก... ไม่น้อย โดยในมาตรา 34 นี้ให้ ก... พิจารณาแล้วเห็นว่าภารกิจของรัฐที่ส่วนราชการได้รับผิดชอบดำเนินการอยู่สมควรเปลี่ยนแปลง ยกเลิก หรือเพิ่มเติม ให้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณา เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นชอบแล้วให้ส่วนราชการนั้นดำเนินการปรับปรุงภารกิจ อำนาจหน้าที่โครงสร้างและอัตรากำลังของส่วนราชการนั้นให้สอดคล้องกัน โดยในมาตรา 34 ระบุว่า

 

"มาตรา 34 ในกรณีที่มีการยุบ เลิก โอน หรือรวมส่วนราชการใดทั้งหมดหรือบางส่วน ห้ามมิให้จัดตั้งส่วนราชการที่ภารกิจหรืออำนาจหน้าที่ที่มีลักษณะเดียวกันหรือคล้ายกันกับส่วนราชการดังกล่าวขึ้นอีก เว้นแต่มีการเปลี่ยนแปลงแผนการบริหารราชการแผ่นดิน และมีเหตุผลจำเป็นเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐหรือเศรษฐกิจของประเทศ หรือรักษาผลประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนและโดยได้รับความเห็นชอบจาก ก..."

 

ส่วนหมวดที่ 7 เป็นเรื่องการอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชนซึ่งก็เป็นเรื่องของความรับผิด (Accountability) ที่รัฐมีต่อประชาสังคม ในพระราชกฤษฎีกานี้ พยายามระบุให้ประชาชนสามารถติดต่อขอข้อมูลจากส่วนราชการได้ โดยเน้นให้กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและสื่อสารเป็นผู้ดูแลจัดหาให้มีระบบเครือข่ายสารสนเทศให้มากขึ้น ในแง่นี้ พระราชกฤษฎีกาพยายามสร้างความโปร่งใสเท่าที่ทำได้ โดยระบุให้มาตรา 44 ให้รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง

 

"มาตรา 44 ส่วนราชการต้องจัดให้มีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับงบประมาณรายจ่ายแต่ละปีรายการเกี่ยวการจัดซื้อหรือจัดจ้างที่จะดำเนินการในปีงบประมาณนั้น และสัญญาใดๆ ที่ได้มีการอนุมัติให้จัดซื้อหรือจัดจ้างแล้ว ให้ประชาชนสามารถขอดูหรือตรวจสอบได้ ณ สถานที่ทำการของส่วนราชการ และระบบเครือข่ายสารสนเทศของส่วนราชการ ทั้งนี้ การเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต้องไม่เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบหรือความเสียหายแก่บุคคลใดในการจัดซื้อหรือจัดจ้างในการจัดทำสัญญาจัดซื้อหรือจัดจ้าง ห้ามมิให้มีจ้อความหรือข้อตกลงห้ามมิให้เปิดเผยข้อความหรือข้อตกลงในสัญญาดังกล่าว เว้นแต่ข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับที่เกี่ยวกับการคุ้มครองความลับทางราชการ หรือในส่วนที่เป็นความลับทางการค้า"

 

นอกเหนือจากนั้น ในหมวด 8 ว่าด้วยเรื่องการประเมินผลการปฏิบัติราชการ ในพระราชกฤษฎีกานี้พยายามสร้างแรงจูงใจมากกว่าจะพยายามลงโทษ โดยกำหนดรางวัลไว้ถึง 2 มาตรา คือ มาตรา 48 และ 49

 

"มาตรา 48 ในกรณีที่ส่วนราชการใดดำเนินการให้บริการที่มีคุณภาพและเป็นไปตาม เป้าหมายที่กำหนด รวมทั้งเป็นที่พึงพอใจแก่ประชาชน ให้ ก... เสนอคณะรัฐมนตรีจัดสรรเงินเพิ่มพิเศษเป็นบำเหน็จความชอบแก่ส่วนราชการหรือให้ส่วนราชการใช้เงินงบประมาณเหลือจ่ายของส่วนราชการนั้น เพื่อนำไปใช้ในการปรับปรุงการปฏิบัติงานของส่วนราชการหรือจัดสรรเป็นรางวัลให้ข้าราชการในสังกัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ก... กำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

 

มาตรา 49 เมื่อส่วนราชการใดได้ดำเนินงานไปตามเป้าหมาย สามารถเพิ่มผลงานและผลสัมฤทธิ์ โดยไม่เป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายและคุ้มค่าต่อภารกิจของรัฐหรือสามารถดำเนินการตามแผนการลดค่าใช้จ่ายต่อหน่วยได้ตามหลักเกณฑ์ที่ ก... กำหนด ให้ ก... เสนอคณะรัฐมนตรี จัดสรรเงินรางวัลการเพิ่มประสิทธิภาพให้แก่ส่วนราชการนั้น หรือให้ส่วนราชการใช้เงินงบประมาณเหลือจ่ายของส่วนราชการนั้นเพื่อนำไปใช้ในการปรับปรุงการปฏิบัติงานของส่วนราชการหรือจัดสรรเป็นรางวัลให้ข้าราชการในสังกัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ก...กำหนด โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี"

 

แนวทางที่เสนอไว้ในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารราชการบ้านเมืองที่ดี พ.. 2546 นี้ แม้ว่าจะมีความลึกซึ้งและครอบคลุมประเด็นต่างๆ ได้มากกว่าระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.. 2542 แต่ก็ยังไม่อาจนำแนวความคิดของธรรมาภิบาลในทางวิชาการในตะวันตกมาแปรเป็นกฎหมายได้อย่างเป็นรูปธรรม

 

ปัญหาของไทยก็คือ พระราชกฤษฎีกานี้ยังไม่สามารถปฏิรูประบบข้าราชการไทยให้มีลักษณะเข้มแข็ง ซื่อสัตย์ และทำประโยชน์เพื่อสังคมอย่างแท้จริง ส่วนที่สำคัญมาจากคุณภาพของระบบข้าราชการไทยที่ยังไม่ใช่แบบ Weberian type Bureaucracy นั่นเอง ธรรมาภิบาลเน้นที่คุณภาพของนโยบายสาธารณะและผลกระทบที่มีต่อหน่วยต่างๆ ทางเศรษฐกิจ การมีธรรมาภิบาลคือ การเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างทางสถาบันและกระบวนการทางการเมืองที่สามารถสร้างสรรค์นโยบายที่ดีและมีเครื่องมือที่เหมาะสม ซึ่งขึ้นอยู่กับความหลากหลายของการประสานงานของหน่วยทางเศรษฐกิจของรัฐและเอกชน ด้วยเหตุนี้ อาจกล่าวได้ว่า โครงสร้างของธรรมาภิบาลสะท้อนถึงลักษณะของ collective goods ซึ่งคุณภาพของธรรมาภิบาลนี้ขึ้นกับคุณภาพของรัฐ เอกชน และ

ประชาสังคมในสังคมนั้นๆ อีกทอดหนึ่ง

 

ข้อสังเกตส่งท้าย

 

ในแต่ละสังคมย่อมมีโครงสร้างของอภิบาลหรือธรรมาภิบาลของตนเอง ปัญหาก็คือโครงสร้างของธรรมาภิบาลนั้นมีคุณภาพหรือประสิทธิผลเพียงใด ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา เราได้เรียนรู้ว่า การยึดถือแนวความคิดว่าการมีโครงสร้างของธรรมาภิบาลที่ดีเลิศ (best practice of goodgovernance) หรือกล่าวให้เจาะจงคือ โครงสร้างของธรรมาภิบาลแบบตะวันตก ซึ่งมักหมายถึงแบบอเมริกันนั้นดีที่สุดหรือเป็นที่พึงปรารถนา จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแบบใหม่ ในการศึกษานี้พยายามชี้ให้เห็นว่า ความจริงมิได้เป็นเช่นนั้น ทั้งในกลุ่มประเทศ NICs และจีนต่างก็มีโครงสร้างของอภิบาลหรือธรรมาภิบาลแบบของตนเป็นการเฉพาะ ดังนั้นการจะยึดโครงสร้างของธรรมาภิบาลแบบตะวันตกที่มีความเชื่อแอบแฝงในระบบคุณค่าประชาธิปไตยและพยายามที่จะทำให้เกิดขึ้นเป็นจริงได้นั้น อาจประสบความล้มเหลวมากกว่า เพราะโครงสร้างของสถาบันในแต่ละสังคมมีลักษณะที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง โดยเฉพาะในแง่ประวัติศาสตร์วัฒนธรรม และคุณค่าต่างๆ ในสังคมนั้น ซึ่งยากที่จะลอกแบบหรือโอนย้ายจากตะวันตกสู่ประเทศกำลังพัฒนาได้ง่ายๆ

 

ปัญหาของไทยก็คือ เราจะเดินตามกลุ่มประเทศ NICs ก็ไม่ได้ เพราะไม่มีรัฐที่เข้มแข้ง หรือจะเดินตามประชาธิปไตยแบบตะวันตกก็ไม่ได้อีก เพราะประชาชนยังไม่มีจิตสำนึกแบบประชาธิปไตยมากพอ ด้วยเหตุนี้ เรากำลังยืนอยู่บนทางสองแพร่ง

 

เราได้เรียนรู้อีกว่า โครงสร้างของธรรมาภิบาลนั้นมิใช่เรื่องที่เกิดขึ้นง่ายๆ หรือเพียงการเปลี่ยนแปลงกฎหมายเพียงไม่กี่ฉบับ แท้ที่จริงนั้นจักต้องอาศัยกระบวนการทางการเมืองอย่างเข้มข้นในการเปลี่ยนแปลงและมีรัฐที่เข้มแข็ง (strong state) มีข้าราชการที่เปี่ยมด้วยความสามารถและซื่อสัตย์สุจริตที่จะทำประโยชน์เพื่อส่วนรวมอย่างแท้จริง

 

คำถามก็คือจะเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางใด แบบที่นิยมมากที่สุดภายใต้กระแสโลกาภิวัฒน์ก็คือ แบบตะวันตก (western best practice institutions) แต่อย่างที่กล่าวมาแล้ว การเปลี่ยนโครงสร้างของธรรมาภิบาลถือเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสถาบันมิช่เพียงการเปลี่ยนแปลงนโยบาย ดังนั้นจึงอาจต้องใช้เวลาค่อนข้างนานกว่า

ที่สังคมนั้นๆ จะสามารถปฏิรูประบบราชการหรือปฏิรูปวิธีการทำธุรกิจของภาคเอกชน เพราะสถาบันที่เลวมักดำรงอยู่ได้เป็นเวลาอันยาวนานและยังยากที่จะถูกทำลายหรือเปลี่ยนแปลง

 

ปัญหาใหญ่สุดของธรรมาภิบาลคือ ประเทศต่างๆ จำนวนมากยังมิได้ปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย เช่น ประเทศไทย การฉ้อราษฎร์บังหลวงซึ่งเป็นศัตรูตัวฉกาจของธรรมาภิบาลยังปรากฏอยู่อย่างดาษดื่นในรัฐบาลในอดีตและรัฐบาลที่แล้ว ทำอย่างไรจึงจะสร้างสังคมที่มีธรรมาภิบาลที่มีคุณภาพใกล้เคียงกับตะวันตก ยังเป็นเรื่องที่ท้าทายอย่างหนึ่งของประเทศกำลังพัฒนาเช่นประเทศไทย

 

ดังนั้น เวลาจะเป็นเครื่องพิสูจน์ว่า ภายใต้บริบทของสังคมไทยที่โครงสร้างของสถาบันที่ไม่เป็นทางการ โดยเฉพาะระบบอำนาจนิยมยังมีอิทธิพลครอบงำอยู่มาก เราจะสร้างสรรค์ธรรมาภิบาลที่มีประสิทธิผลได้อย่างไร ในเมื่อสังคมไทยมีรัฐมีลักษณะอ่อนแอ (weak state) และในระบบข้าราชการไทยยังคงเต็มไปด้วยความไร้ประสิทธิภาพและการฉ้อราษฎร์บังหลวง เห็นที เราคงต้องฝากความหลังไว้ที่ชนรุ่นหลังกระมัง

 

อ่านเพิ่มเติม:

สัมภาษณ์ "สมบูรณ์ ศิริประชัย" : "75 ปีได้แค่นี้ เมืองไทยประสบความล้มเหลวอย่างยิ่ง"

เอกสารประกอบ

"ธรรมาภิบาลภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์: นัยต่อประเทศไทย" (บทความฉบับเต็ม)

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท