ธีรมล บัวงาม

สำนักข่าวประชาธรรม

นับเนื่องจากรัฐบาล มาร์ค1 นำโดยขุนคลัง กรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังประกาศจะขอ "ลองของ" ด้วยการเตรียมพิจารณายกร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพ.ศ.. ขึ้นมาใช้แทนพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 เพื่อรีดภาษีที่ดินจากนายทุนที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์จากที่ดิน และลดความเหลื่อมการถือครองที่ดินระหว่างคนจนกับคนรวย

รมว.การคลังรายนี้ระบุว่ากฎหมายจะเป็นไปตามหลักสากลที่มีการเก็บภาษีจากการถือครองที่ดิน แต่การเก็บภาษีดังกล่าวจะต้องสร้างความเป็นธรรม มีการกำหนดโครงสร้างจัดเก็บภาษีที่เหมาะสม ผนวกกับถ้อยคำที่นายกรัฐมนตรี อภิสิทธิ เวชชาชีวะ ให้สัมภาษณ์ผ่านสื่อเมื่อวันที่ 24 ม.ค. ที่ผ่านมาว่า กรณีภาษีที่ดินทรัพย์สินอาจจะไม่ซับซ้อนมากนัก เพราะมีแนวคิดเดิมอยู่ เพียงแต่ต้องดูให้รอบคอบทำอย่างไรให้เกิดความเป็นธรรมมากที่สุด หลักใหญ่ คือ การทำให้ภาษีโรงเรือนกับภาษีบำรุงท้องที่มารวมกันมีเหตุมีผลมากขึ้น ซึ่งเป็นรายได้ที่จะเป็นกอบเป็นกำมากขึ้นสำหรับท้องถิ่น และต้องยกเว้นให้ผู้ที่มีความจำเป็น เช่น เรื่องที่อยู่อาศัย แต่ว่าต้องมีบทบัญญัติในลักษณะที่ทำให้เสียในอัตราก้าวหน้าสำหรับผู้ที่มีที่ดิน ว่างเปล่า ทิ้งไว้ไม่ใช้ประโยชน์

อย่างไรก็ตาม รายละเอียดของการจัดเก็บภาษีขณะนี้อยู่ระหว่างการยกร่างโดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) แต่ลำพังแค่รัฐบาลมีแนวคิดดังกล่าวก็ปลุกกระแส สร้างความหวือหวาได้ไม่น้อย จนผู้คนหลายฝ่ายโดยเฉพาะผู้มีที่ดิน (จำนวนมาก) ออกมาคัดค้านตามๆ กัน แต่สำหรับคนกลุ่มหนึ่งที่ติดตามเรื่องนี้มาอย่างยาวนาน พูดคุยเรื่องปฏิรูปที่ดินจนมุมปากจะสูงถึงใบหูอย่าง เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย หรือ คปท.เขาคิดเห็นอย่างไร ติดตามอ่านกัน

ประยงค์ ดอกลำไย โครงการปฏิบัติการเพื่อการปฏิรูปที่ดิน หนึ่งในแกนนำเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย กล่าวว่า เรื่องนี้ต้องพิจารณา 2 ส่วน อย่างแรกคือตัวนโยบายและการปฏิบัติจริง ส่วนที่สองคือสิ่งที่ปรากฏในปัจจุบัน

ถามว่ารัฐบาลชุดนี้จะนำพานโยบายไปสู่การกระจายการถือครองที่ดินไปสู่คนยากคนจนได้หรือไม่นั้นต้องดูที่นโยบาย ซึ่งนโยบายทั้งหมด 60 หน้ามีเพียงข้อเดียวที่คิดว่าจะเป็นประโยชน์หรือนำมาสู่การเข้าถึงที่ดินของคนจน ก็คือนโยบายว่าด้วยการแก้ไขปัญหาเกษตร ข้อ 4.2.1.8 ที่ระบุว่าจะคุ้มครองและรักษาพื้นที่ที่เหมาะสมสำหรับการเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบชลประทานแล้ว นี่คือประเด็นแรก ที่คปท.คิดว่า รัฐบาลชุดนี้เขียนไว้ชัดเจนกว่ารัฐบาลทุกชุดที่ผ่านมา ถือเป็นครั้งแรกที่ปรากฏเป็นนโยบายที่แถลงต่อรัฐสภา แต่ทั้งนี้ก็ไม่ใช่จะทำได้ในเร็ววัน เพราะมีคนเสียประโยชน์ อย่างชนชั้นสูงที่ครอบครองที่ดินจำนวนมาก ไปจนถึงชนชั้นกลางที่ร่ำรวย และนักการเมือง นี่คืออุปสรรคสำคัญของการเข้าถึงที่ดินของคนจนมาโดยตลอด

ประเด็นที่สอง มันมีประโยคที่ว่าจะจัดหาที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเป็นครั้งแรกที่มีปรากฏในนโยบายรัฐบาลเช่นกัน ซึ่งคปท.ก็ยื่นข้อเสนอเรื่องนี้กับรัฐบาลหลายยุคหลายสมัย

ประเด็นที่สาม คือประโยคที่บอกว่าจะเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิ์ให้กับเกษตรกรยากจนและชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปของโฉนดชุมชน ซึ่งรัฐบาลพยายามเลี่ยงคำว่า ชุมชนที่อาศัยอยู่เขตป่า เพราะมันจะหมายความว่าเป็นการเอาป่ามาแจก เมื่อเลี่ยงบาลีว่าเป็นที่ดินของรัฐซึ่งก็ดีเพราะมันครอบคลุมไปถึงที่ราชพัสดุ ที่ของการนิคม รวมถึงพื้นที่ป่าด้วย

เมื่อดูนโยบายรัฐบาลที่แถลง มันจึงมีประโยคทองของรัฐบาลอย่าง โฉนดชุมชน และธนาคารที่ดิน ดูผิวเผินเหมือนว่ามันน่าจะเป็นทางออกของปัญหาที่ดินในประเทศไทย และการเข้าไม่ถึงที่ดินและรักษาที่ดินไม่ได้ของเกษตรกรยากจนในขณะนี้ แต่ในทางปฏิบัติจริงแล้วมันจะไปถึงจุดนั้นได้หรือไม่ ยังไม่มีใครรู้แต่สิ่งที่มีการพูดถึง และได้รับความสนใจ ทั้งที่ไม่ถูกบรรจุอยู่ในนโยบายของรัฐบาล คือการผลักดันให้มีการเก็บภาษีทีดินในอัตราก้าวหน้า

ดังนั้นมันจึงมี 2 เรื่อง คือหนึ่ง ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างซึ่งจะมีการปรับฐานภาษี ซึ่งดูแล้วการปรับฐานตรงนี้ก็ไม่ได้เยอะอะไร แต่แม้ไม่มากนักแต่ก็เป็นการส่งสัญญาณที่ดีที่จะให้ปัญหาการกระจุกตัวของที่ดินคลี่คลายลงไปได้ ประเด็นถัดมามันต้องพูดถึงเรื่องของการเก็บภาษีที่ดินที่ไม่ใช้ประโยชน์ด้วย ซึ่งดูเหมือนจะเป็นความก้าวหน้า อย่างถ้า 3 ปีไม่มีการใช้ประโยชน์จากที่ดินก็จะมีการปรับฐานภาษีในอีกระดับหนึ่ง ซึ่งมาตรการนี้อาจจะส่งผล 2 ประการคือรัฐมีรายได้เพิ่มมากขึ้น และแก้ไขปัญหาการไม่ใช้ประโยชน์ในที่ดินซึ่งรัฐควรจะเพิ่มฐานให้สูงกว่าภาษีที่ดินทั่วไป ส่วนปัญหาการกักตุนที่ดินอาจช่วยไม่ได้มากเพราะภาษีไม่ได้เยอะอะไร

อย่างไรก็ดี ประยงค์ กล่าวว่า ทันทีที่มีการพูดเรื่องนี้ขึ้นมา ก็มีกระแสต่อต้านตั้งแต่ความไม่เข้าใจของเกษตรกรที่มีที่ดินไม่กี่หยิบมือก็ตื่นตระหนกว่าจะต้องจ่ายเพิ่ม ทั้งที่ปัจจุบันก็ลำบากอยู่แล้ว ฉะนั้นเรื่องที่ต้องดูต่อคือจำนวนที่ดินแค่ไหนที่ต้องจ่ายภาษีที่ดิน เช่น ที่ดินขนาด 1-5 ไร่อาจเก็บประมาณ 0.02% ของฐานภาษีเดิม แต่ถ้ากำหนดการเก็บภาษีตั้งแต่ 5 ไร่ขึ้นไปเข้าใจว่าจะมีเกษตรกรส่วนหนึ่งในภาคกลางได้รับผลกระทบ เพราะหลายรายมีที่นา 40-50 ไร่ต่อครอบครัว แต่สำหรับการที่เกษตรกรทางภาคเหนือ การมีพื้นที่ทำกิน 5 ไร่ก็ถือว่าสุดยอด และเป็นเกษตรกรระดับกลาง ซึ่งตรงนี้ต้องอาศัยความชัดเจน เข้าใจว่ารัฐบาลกำลังโยนก้อนหินถามทาง แต่พอพูดเรื่องนี้ขึ้นมา มันก็มีกระแส และเข้าใจว่าสภาอุตสาหกรรมน่าจะคัดค้านนโยบายเรื่องนี้

นี่คือส่วนที่หนึ่งว่าด้วยเรื่องภาษีที่ดิน หนึ่งคือปรับฐานภาษีที่ดิน สองสิ่งที่ชัดเจนคือการไม่ใช้ประโยชน์พื้นที่ ซึ่งตรงนี้ไม่มีข้อโต้แย้ง เพราะการเก็บที่ดินซึ่งเป็นทรัพย์สินของประเทศไว้เฉยๆ ย่อมต้องรับผิดชอบ เพราะทำให้เกิดการสูญเสียกับคนโดยรวม ยกตัวอย่างที่ดิน 130 ล้านไร่ในประเทศถูกกว้านซื้อโดยคนมีเงินเพื่อรอเก็งกำไร แล้วไม่ถูกใช้ทำการผลิต แล้วคนในประเทศไทยต้องรอนำเข้าข้าวหรือไม่ ในขณะที่ประเทศไทยมีที่ดินทีมีศักยภาพทางการเกษตรเต็มไปหมด

ประยงค์ ย้ำว่า เรื่องภาษีมันน่าจะทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน และทำให้คนจนมีโอกาสเข้าถึง แต่ต้องดำเนินการควบคู่กับธนาคารที่ดิน เพราะมันอยู่โดดๆ ไม่ได้ ซึ่งเรื่องนี้มีความสำคัญมาก คำถามมีอยู่ว่าธนาคารที่ดินจะเอาเงินมาจากไหน มันต้องผูกโยงกับเรื่องภาษีที่ดินด้วย เช่น กำหนดสัดส่วนในการนำเงินภาษีที่ดินมาเข้ากองทุนนี้ เพื่อให้กองทุนโตเพียงพอที่จะไปจัดหาที่ดินให้เกษตรกร โดยไม่ต้องปล่อยกู้ แต่ทำหน้าที่ของการซื้อที่ดิน และจัดหาที่ดิน และกระจายที่ดินให้คนจน ต่อไปคนจนก็จะผ่อนที่ดินกับธนาคารที่ดินในอัตราที่ต่ำ เช่น ร้อยละ 1บาทต่อปี ซึ่งเป็นอัตรากับกองทุนฟื้นฟูฯ คือไม่ได้ให้เกษตรกรฟรี แต่ตอนนี้หน่วยงานที่สนองนโยบายกลับเป็น สปก.

ทันทีมีการแถลงนโยบายสปก.ก็ไปเปิดโต๊ะรับซื้อที่ดิน ซึ่งคิดว่ามันผิดที่ผิดทาง เพราะซื้อมาแล้วจะไปจัดให้ใคร ถ้าจัดให้ฟรีมันก็ไม่มีประโยชน์อะไร เพราะท้ายที่สุดที่ดินก็จะหลุดมือไป หรือว่าไปจัดให้คนที่ไม่มีคุณสมบัติ คิดว่าไม่น่าจะเป็นทิศทางที่ถูกต้องนักในการซื้อที่แล้วมาแจกจ่าย เพราะมันก็คือประชานิยมธรรมดา ที่ไม่ได้พูดถึงการจัดการ การกำหนดคุณสมบัติที่เหมาะสม รวมถึงมันต้องมีกระบวนการในการติดตามประเมินผล อย่างการได้รับที่ดินไปแล้วมีการใช้ประโยชน์ตามเป้าหมายหรือไม่

ถ้าฟันธงเรื่องภาษีที่ดิน หากมีการเปลี่ยนแปลงโดยเพิ่มฐานภาษีขึ้นมา โดยมีหลักการไม่ให้กระทบคนจนและเกษตรกรทั่วไปมากนัก เพราะจะทำให้คนที่มีที่ดินจำนวนมากเอามาอ้างแล้วนำมวลชนส่วนนี้เข้าร่วม รวมถึงการมีมาตรการเก็บภาษีที่ดินที่ถูกทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์ ซึ่งพบว่ามีอยู่ทั่วไป จากข้อมูลเก่าเมื่อปี 2545 เข้าใจว่ามีประมาณ 30 ล้านไร่ทั่วประเทศ จากพื้นที่มีการที่ครอบครอง 130 ไร่ทั่วประเทศ เพราะฉะนั้นที่ดินส่วนนี้ต้องถูกเก็บภาษีในอัตราที่แพง เพราะเป็นทรัพย์สินของประเทศ แม้สิทธิ์จะเป็นของเอกชนก็ตาม

อีกเรื่องที่มั่วๆ และทำให้คนสับสนคือเรื่องภาษีมรดก แม้จะไม่ได้เกี่ยวข้องกับเรื่องที่ดินโดยตรง แต่หมายรวมถึงทรัพย์สินอย่างอื่นด้วย ทั้งเงินสด บ้าน รถยนต์  แต่ที่ผ่านมามันไม่มีการเก็บภาษีตรงนี้ แต่หากถามว่าเก็บแล้วจะมีผลกระทบอย่างไร ก็ขึ้นอยู่ว่าจะมีมาตรการอย่างไร สมมุติว่า เรียกเก็บกับมรดกไม่เกิน 5 ล้านบาท หรือเก็บในอัตราที่ต่ำ เพราะคนจนทั่วไปไม่น่าจะมีมรดกเกิน 5 ล้าน อย่างไรก็ตามมันก็เป็นผลดีกับเรื่องที่ดินเหมือนกันคือทำให้คนที่กักตุนที่ดินไว้จำนวนมากต้องเสียภาษีมรดก ซึ่งต่างประเทศก็ทำกันอยู่ เช่น ในอังกฤษไม่มีใครอยากรับมรดกส่วนใหญ่เข้าจะบริจาคให้กับองค์กรการกุศล เพื่อใช้ส่วนที่บริจาคไปหักลดภาษี

คิดว่าเรื่องนี้หากทำแล้วจะมีประโยชน์อย่างมหาศาล แล้วนำภาษีเหล่านี้มาจัดสวัสดิการให้กับคนยากจน คนในสังคม ก็จะทำให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น พัฒนาคุณภาพชีวิตของคนจนและเกษตรกรให้ดีขึ้น

เรื่องภาษีที่ดินมันต้องก้าวหน้าจริงๆ แต่เท่าที่ดูรัฐบาลก็คงไม่กล้าจะก้าวหน้าเท่าไหร่ เพราะจะถูกต่อต้านอย่างมาก และหากพิจารณาควบคู่กับข้อมูลที่สำคัญ หนึ่ง มันมีที่ดินรกร้างว่างเปล่าอย่างน้อย 30 ล้านไร่ที่ไม่ถูกใช้ประโยชน์ สอง ในที่ดิน 130 ล้านไร่ที่ถูกครอบครองทั้งที่มีและไม่มีเอกสารสิทธิ์ ปรากฏว่าถูกครอบครองโดยคนแค่ 6 ล้านคน เพราะฉะนั้นหากมีการเก็บหรือเพิ่มภาษีมันจะกระทบคนแค่ 6 ล้านคนเท่านั้น ขณะที่คนส่วนใหญ่โดยเฉลี่ยไม่ถึง 1 ไร่จะได้รับผลกระทบเพียงเล็กน้อย

เราต้องเอาข้อเท็จจริงมาแบ มาพูดคุยกันใหม่ แต่พอที่รัฐบาลจะทำเรื่องนี้กรมที่ดินก็เสนอของบประมาณ 4,000 ล้านบาทเพื่อทำระบบฐานข้อมูลที่ดินใหม่ทั้งหมด ทั้งๆ ที่เขามีข้อมูลอยู่แล้ว ไม่รู้ว่านี่คือการเอางบมาผลาญหรือไม่ แม้แต่สปก.เองก็ตั้งเป้าหมายในการจัดซื้อที่ดิน 1 แสนไร่ในรูปแบบของธนาคารที่ดินแต่ไปจัดให้ใครไม่รู้ มันจึงเป็นปัญหา

ทางเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นกลุ่มเกษตรกรไร้ที่ดินทำกินจากทุกภาครวมตัวกันตั้งแต่ปี 2545 ก็พยายามเรียกร้องรณรงค์นโยบายนี้ ซึ่งถ้าดูตัวนโยบายก็ถือว่าประสบความสำเร็จพอสมควร เพราะคปท.ได้ไปยื่นข้อเรียกร้องหลายข้อก่อนที่รัฐบาลจะแถลงนโยบายเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2551 แต่สิ่งที่ถูกบรรจุในนโยบายมีเพียง 2 วรรคทอง หนึ่งคือการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม ซึ่งสอดคล้องกับสถานการณ์ที่ที่นาอุดมสมบูรณ์ถูกเปลี่ยนไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น

สอง เรื่องกองทุนธนาคารที่ดินก็ยังเป็นแค่วาทกรรม

และสามคือเรื่องโฉนดชุมชน ซึ่งเรื่องทั้งหมดพี่น้องชาวบ้านในเครือข่ายปฏิรูปที่ดินมีการนำร่องอยู่แล้ว เราคิดว่าจะผลักดันเรื่องนี้ไปสู่รัฐบาล เพื่อให้รัฐบาลมีปฏิบัติการที่ชัดเจน และสอดคล้องกับปัญหาจริงในพื้นที่ คือจากวาทกรรมที่อยู่ในนโยบายของรัฐบาลทำอย่างไรจะให้เกิดปฏิบัติการจริง รวมถึงเจรจากับรัฐบาลและผลักดันให้พื้นที่ในเครือข่ายปฏิรูปที่ดินเป็นพื้นที่นำร่องที่จะดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลอย่างเป็นรูปธรรม

ทั้งหมดข้างต้นคือเนื้อหาสาระจากปากคำของตัวแทนเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย