ภาษี เครื่องมือสร้างความเป็นธรรมทางสังคม หรือเพียงทฤษฎีสมคบคิดทางการเมือง

โดย ทศพล ทรรศนกุลพันธ์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

            ภาษี นับเป็นนวัตกรรมทางสังคมที่ทรงอิทธิพลทั้งในแง่การเมืองการปกครอง การขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจ การจัดระบบสังคม และสะท้อนวัฒนธรรมของสังคมนั้นๆได้อย่างชัดเจน เนื่องจาก "ภาษี" เป็นกลไกในการจัดเก็บทรัพยากรเอกชนทั้งหลายให้รวมกันมาเป็นทรัพยากรสาธารณะเพื่อนำไปสู่การจัดสรรปันส่วนเพื่อสร้างบริการสาธารณะทั้งหลายขึ้นตอบสนองความจำเป็นพื้นฐานของประชาชน

หน้าที่หลักที่สำคัญของภาษีนี้ ภาษีจึงเป็นกลไกที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชนไว้อย่างเหนียวแน่น อันจะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญฉบับแรกของโลกก็ได้พูดถึงเรื่องภาษีระหว่างผู้ปกครองกับประชาชนไว้ในกฎมหาบัตรของประเทศอังกฤษ (Magna Carta - Bill of Rights)

            ภาษี เป็นกลไกที่ได้รับการพัฒนามาตลอดเวลา เนื่องจากเป็นเครื่องมือที่ใช้กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน เมื่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชนในแต่ละยุคสมัยเปลี่ยน ภาษีก็ย่อมต้องเปลี่ยนตามไปด้วย ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนภาษีตามกระแสสังคม หรือใช้ภาษีในการเปลี่ยนสังคม เช่น ประเทศในแถบยุโรปเปลี่ยนนโยบายทางเศรษฐกิจและสังคมของตนโดยการสร้างรัฐสวัสดิการซึ่งมีภาษีอัตราก้าวหน้าเป็นเครื่องมือในการจัดเก็บรายได้เพื่อสร้างสวัสดิการให้กับพลเมือง

หรือในประเทศที่ต้องการกระจายการถือครองที่ดิน ก็จะใช้ภาษีทรัพย์สินในการสร้างต้นทุนการถือครองที่ดินให้กับนายทุนเพื่อจำต้องปล่อยที่ดินออกมาแล้วให้ผู้อื่นเข้าถึงที่ดินได้ง่ายขึ้น เป็นต้น

ดังนั้น ภาษี จึงเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจที่สามารถเปลี่ยนแปลงโฉมหน้าของสังคม แต่ต้องคำนึงเสมอว่าสังคมจะใช้ภาษีเปลี่ยนสังคมได้ ก็ต้องอาศัยกระแสสังคมในการสนับสนุนภาษีรูปแบบใหม่ๆ นั้นด้วย เช่น การเก็บภาษีอัตราก้าวหน้าเพื่อสร้างรัฐสวัสดิการจะประสบความสำเร็จออกมาในรูปแบบของกฎหมายได้ สังคมจะต้องมีการกดดันให้รัฐสภาออกกฎหมายภาษีอัตราก้าวหน้าให้ได้ แม้จะมีการใช้กำลังภายในจากกลุ่มต่างๆคัดค้านก็ตาม

            การมอง ภาษี จึงต้องมองปัจจัยทางเศรษฐศาสตร์การเมือง ประกอบไปด้วยเสมอ กล่าวคือ ภาษีใดที่จะมีผลกระทบต่อกลุ่มผลประโยชน์ใดในสังคม ย่อมมีปฏิกิริยาตอบสนองจากกลุ่มเหล่านั้นเสมอ เช่น การสร้างภาษีทรัพย์สิน ซึ่งจะจัดเก็บภาษีจากผู้ถือครองโดยไม่ได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สิน ย่อมมีการต่อต้านภาษีเหล่านั้นไม่ให้คลอดออกมาได้ ไม่ว่าจะเป็นการแสดงความคิดเห็นคัดค้าน การรวมกลุ่มตอบโต้แสดงจุดยืนคัดค้าน หรือแม้กระทั่งการลอบบี้ผู้มีอำนาจในองค์กรนิติบัญญัติไม่ให้ออกกฎหมายมารับรองภาษีเหล่านั้น

ดังจะเห็นได้จากประสบการณ์ของประเทศไทยที่มีความพยายามออกภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก หลายๆครั้ง แต่ก็ไม่สำเร็จ เนื่องจากไม่สามารถผลักดันให้รัฐสภาออกพระราชบัญญัติภาษีฯ เหล่านั้นได้ ยิ่งไม่ต้องพูดถึงการออกกฎหมายภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ในช่วงคณะรัฐประหารเรืองอำนาจ เนื่องจากอำนาจในการออกกฎหมายได้ไปตกอยู่ในมือคณะรัฐประหารหรือรัฐบาลหุ่นเชิด กลุ่มผลประโยชน์เพียงต่อรอง หรือมีเครือข่ายอุปถัมภ์กัน ก็รอดพ้นจากการถูกจัดเก็บภาษีเหล่านั้นแล้ว เนื่องจากคณะรัฐประหารกุมอำนาจในการออกกฎหมายไว้ทั้งหมด สังคมไม่สามารถต่อรองหรือกดดันให้ออกภาษีเหล่านั้นได้

            เมื่อมองนโยบายของรัฐบาลอภิสิทธิ์ในเรื่องการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน (ภาษีที่ดิน และอาจเก็บภาษีมรดกพ่วงไปด้วย) จะเห็นปรากฏการณ์ทางเศรษฐศาสตร์การเมืองที่น่าสนใจดังต่อไปนี้

1. กลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนพรรคประชาธิปัตย์และพรรคร่วมรัฐบาลจะยอมให้มีการออกกฎหมายภาษีที่ดิน และมรดกหรือไม่ ด้วยปัจจัยอุปสรรค และสนับสนุนใดบ้าง

2. สังคมมีความรู้ความเข้าใจและเกิดความรู้สึกอันแรงกล้าที่จะสร้างแรงกดดันให้รัฐบาลผลักดันกฎหมายภาษีและมรดกหรือไม่ ด้วยปัจจัยอุปสรรค และสนับสนุนใดบ้าง

3. หากมีการจัดเก็บภาษีที่ดิน และมรดก จะมีการจัดเก็บด้วยวิธีการและอัตราส่วนเท่าไร เกิดผลกระทบได้หรือไม่

            การวิเคราะห์ในประเด็นทั้ง 3 มีดังต่อไปนี้

            1. เป็นที่ทราบกันดีว่า สังคมไทย ไม่มีพรรคการเมืองที่มีฐานจากชนชั้นกลางหรือชนชั้นกรรมาชีพอย่างแท้จริง เรามีเพียงพรรคการเมืองที่มีนายทุนหรือกลุ่มนายทุนอยู่เบื้องหลัง โดยที่อาศัยประชาชนกลุ่มเป้าหมายเป็นฐานของการคิดนโยบายของพรรคเพื่อนำมาขายในยามเลือกตั้งเพื่อแลกกับคะแนนเสียง

ไม่ว่าพรรคใดก็ตามในสังคมไทย ณ ช่วงเวลานี้ ก็ย่อมมีฐานอำนาจมาจากกลุ่มทุนหรือกลุ่มอำนาจของชนชั้นนำทั้งสิ้น ไม่จำกัดเพียงพรรคประชาธิปัตย์ ชนชั้นกลางหรือชนชั้นกรรมาชีพมิได้มีอำนาจเหนือพรรคใดพรรคหนึ่งเลย อย่างมากก็เป็นเพียงฐานนโยบายที่จะได้รับความสนใจในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง แต่ไม่อาจกดดันให้มีการเปลี่ยนแปลงนโยบายหลังจากที่มีการจัดตั้งรัฐบาลได้เสร็จเรียบร้อยแล้ว

ดังนั้นการใช้ภาษีทรัพย์สินเช่น ภาษีมรดก ภาษีที่ดินเพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมอันเนื่องมาจากการกระจุกตัวของทรัพย์สิน การกระจายปัจจัยการผลิตที่แย่ ย่อมไม่อาจสำเร็จได้ง่ายๆ ในช่วงเวลาที่พรรคการเมืองทั้งหลายในสังคมไทยยังตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของนายทุน กลุ่มชนชั้นนำเบื้องหลังพรรค

เว้นเสียแต่ว่าพรรคการเมืองนั้นต้องการดึงเอากำลังเสียงของประชาชนที่ต้องการเห็นการเปลี่ยนแปลงเข้ามาเป็นฐานเสียงใหม่ของพรรค เพื่อจะถีบตัวเองให้หลุดออกจากอำนาจครอบงำของนายทุนและกลุ่มอิทธิพล นโยบายการเปลี่ยนแปลงสังคมด้วยภาษีจึงจะสำเร็จได้

ข้อสังเกต คือ สังคมพร้อมหรือยังที่สร้างกระแสสนับสนุนนโยบายภาษีเช่นว่า และพรรคการเมืองกล้าพอหรือไม่ที่จะแตกหักกับกลุ่มสนับสนุนเดิมของตน หากการเมืองไทยยังอยู่ในภาวะ ลับ ลวง พราง ขาดความโปร่งใสมองไม่เห็นว่าใครอยู่เบื้องหลังวาระใดบ้าง ก็ยากที่จะทำให้เกิดความเข้าใจของสังคมที่จะมีส่วนสร้างกระแสกดดันพรรคการเมือง และก็จะเป็นการง่ายสำหรับกลุ่มทุนและอำนาจที่จะเคลื่อนไหวกดดันพรรคการเมืองอีกด้วย

            2. การจัดเก็บ ภาษีทรัพย์สิน เพื่อการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมและเศรษฐกิจ ค่อนข้างเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย เนื่องจากตลอดระยะเวลากว่าครึ่งศตวรรษข้อเสนอในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างสังคมต่างๆได้ถูกขัดขวางสกัดกั้นจากลุ่มผลประโยชน์ต่างๆเสมอ ไม่ว่าจะเป็นการสร้างมายาคติขึ้นมาครอบงำคนในสังคมว่า หากมีการจัดเก็บภาษีที่ดินหรือมรดกแล้ว คนทั่วๆ ไปก็จะพลอยได้รับผลกระทบอย่างหนักไปด้วย เนื่องจากจะมีการจัดเก็บภาษีในที่ดินและมรดกทั้งหลายในอัตราที่เท่าเทียมกัน ไม่เว้นแม้แต่ที่ดินซึ่งเกษตรกรรายย่อยถือครองเพื่อทำกินประทังชีวิต หรือบ้านน้อยหลังนี้ที่มีไว้กำบังลมฝนก็ตาม ซึ่งในความเป็นจริงแล้วการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินไม่ว่าจะเป็น ภาษีที่ดิน หรือภาษีมรดก ย่อมต้องนำหลักภาษีอัตราก้าวหน้ามาใช้ประกอบกันไปด้วย

กล่าวคือ คนที่จะถูกเก็บภาษีที่ดิน ภาษีมรดกเยอะ ย่อมต้องเป็นคนที่มีที่ดินหรือมรดกเยอะ (ซึ่งตามสถิติเป็นคนส่วนน้อยในสังคม แต่กลับมีอิทธิพลทางการเมืองเยอะ) หากทำได้ตามหลักการก็จะไม่เป็นดังมายาคติที่มาใช้หลอกหลอนคนส่วนใหญ่ในสังคมว่า ถ้ามีภาษีทรัพย์สินลักษณะนี้ออกมาแล้วตนจะพลอยเดือดร้อนไปด้วย

มายาคติเหล่านี้มีอิทธิพลมากต่อการสร้างกระแสสังคมสนับสนุนหรือคัดค้านนโยบายภาษีเหล่านี้ ข้อสังเกต คือ ประเทศไทยมีโครงสร้างภาษีตรงข้ามกับประเทศอื่น เพราะมีรายได้ของรัฐส่วนใหญ่มาจาก ภาษีทางอ้อม (ภาษีมูลค่าเพิ่ม-VAT) มากว่า ภาษีทางตรง (อาทิ ภาษีทรัพย์สิน ฯลฯ) หมายความซ๋ษ งบประมาณที่รัฐใช้แต่ละปีมาจากคนทั้งสังคม มากกว่ามาจากคนส่วนน้อยที่ถือครองทรัพย์สินส่วนใหญ่ของสังคม การจัดเก็บภาษีทางตรงมากกว่าภาษีทางอ้อมย่อมสร้างความเป็นธรรมให้กับสังคมมากขึ้น ดังที่ปรากฏกับนานาอารยประเทศ

3. อีกประเด็นที่น่าสนใจ คือ ภาษีทรัพย์สินเหล่านี้ ถือเป็นภาษีทางตรงที่มุ่งจัดเก็บจากผู้ที่มีการถือครองทรัพย์สินเป็นปริมาณมาก เพื่อนำภาษีเหล่านั้นมาเป็นรายได้ของรัฐ แต่ในขณะเดียวกันก็ยังมีผลในอีกแง่หนึ่งคือ มุ่งสร้างภาระทางภาษีให้กับผู้ที่ถือครองทรัพย์สินเป็นจำนวนมากให้ปล่อยทรัพย์สินออกมาเพื่อลดภาระทางภาษี เช่น ภาษีที่ดินทำให้มีการปล่อยที่ดินออกมาจนกลายเป็นทรัพย์สินที่คนอื่นๆในสังคมสามารถเข้าถึงได้ง่ายขึ้น

หากจะจัดเก็บภาษีเพื่อสร้างความเป็นธรรมในสังคม ต้องยึดถือหลักการสร้างภาระทางภาษีนี้เป็นสำคัญ กล่าวคือ อัตราภาษีที่ดินที่ไม่ได้ทำประโยชน์ต้องสูงมากๆ เพื่อเป็นตัวถ่วงใจให้ผู้ที่ครอบครองที่ดินยอมปล่อยทรัพย์สินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ออกมา มากกว่าจะยอมเก็บที่ดินไว้แล้วโดนเก็บภาษีอาน

 ข้อสังเกตที่เกิด คือ การจัดเก็บภาษีในอัตราที่น้อย คนที่ถือครองที่ดินย่อมไม่ปล่อยที่ดินออกมา และการไม่ใช้อัตราก้าวหน้ามาใช้ควบคู่ภาษีทรัพย์สินก็จะไม่เป็นธรรมกับคนที่มีทรัพย์สินน้อย

ดังนั้นการที่รัฐบาลใดจะประกาศเก็บภาษีทรัพย์สิน แต่เก็บในอัตราที่ต่ำและไม่ใช้ระบบอัตราก้าวหน้าจึงไม่น่าจะเป็นผลดีต่อการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม แต่เป็นเพียงวิธีการหาแหล่งรายได้แหล่งใหม่ในการจัดเก็บภาษีเข้ารัฐเสียมากกว่า

จากการวิเคราะห์ทั้ง 3 ประการ จะพบว่าแนวทางที่พรรคประชาธิปัตย์อาจจะนำมาใช้เพื่อจัดเก็บภาษีทรัพย์สินแล้วเกิดผลสำเร็จเป็นรูปธรรม โดยอาศัยปัจจัยสนับสนุนต่างๆ ได้แก่

1. สถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองแหลมคม พรรคจำต้องแสวงหาแรงสนับสนุนจากสังคมโดยเฉพาะกลุ่มคนที่ยากจะเห็นความเหลื่อมล้ำได้รับการแก้ไข จึงเสนอนโยบายภาษีดังกล่าวขึ้นมาสร้างฐานสนับสนุนพรรค โดยที่พรรคจำต้องทัดทานกลุ่มทุน หรือกลุ่มอิทธิพล จนไม่อาจมีปฏิสัมพันธ์ที่ดีได้อีกต่อไป จึงต้องประกาศแตกหักกับกลุ่มผลประโยชน์ข้างต้นแล้วหันมาหาการสนับสนุนโดยตรงจากประชาชนกลุ่มข้างต้น
   
2. การออกนโยบายทั้งหลายของพรรคที่มีลักษณะประชานิยม เช่น เบี้ยยังชีพ กองทุนฯ ฯลฯ จำเป็นต้องใช้งบประมาณเป็นจำนวนมาก และต้องตั้งงบประมาณไว้สูง จึงต้องแสวงหารายได้มาจากทางอื่นที่ไม่ใช่ ภาษีทางอ้อม (ภาษีมูลค่าเพิ่ม-VAT7%) เนื่องจากไม่อาจจัดเก็บได้เพิ่มในภาวะเศรษฐกิจถดถอยเช่นนี้ การจัดเก็บภาษีทางตรงจึงเป็นทางเลือกที่น่าสนใจมากขึ้นในการหางบประมาณมาดำเนินนโยบายประชานิยม และอัดฉีดเม็ดเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจต่อไป
   
3. ทางออกที่พรรคจะมีชัยชนะ(Win in Every Situations) ทั้งในเวทีความขัดแย้งกับกลุ่มผลประโยชน์เบื้องหลังพรรค และเวทีแย่งชิงคะแนนเสียงประชาชน อาจจะเป็นการคงหลักการใหญ่แต่ปรับวิธีการให้ตอบสนองทุกฝ่าย กล่าวคือ ประกาศเดินหน้านโยบายจัดเก็บภาษีเพื่อสร้างความเป็นธรรมทางสังคมต่อเพื่อชนะใจประชาชน แต่ใช้วิธีจัดเก็บภาษีทรัพย์สินในอัตราที่น้อยและคงที่เพื่อไม่ให้กระทบต่อผลประโยชน์ของกลุ่มทุน และยังเป็นการหารายได้เข้าคลังได้เพิ่มขึ้นบ้าง ซึ่งแนวทางนี้พรรครัฐบาลก็จะชนะทั้งใจประชาชน และลดแรงกดดันจากกลุ่มผลประโยชน์ให้น้อยลง แล้วยังได้เงินไปทำโครงการประชานิยมเพื่อเพิ่มคะแนนเสียงต่ออีกด้วย

ข้าพเจ้าหวังว่า พรรคประชาธิปัตย์คงไม่มีทฤษฎีสมคบคิดเบื้องหลังนโยบายภาษีทรัพย์สินดังทางออก ข้อที่ 3. แต่คงมุ่งหวังที่จะสร้างความเป็นธรรมในสังคมโดยใช้ภาษีเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างแท้จริง