รศ.ดร. พัชรี สิโรรส คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ แปลบทความว่าด้วยมุมมองต่อปัญหามาบตาพุตในสายตาคนต่างชาติ

ผลจากการตัดสินนี้ ทำให้ตัวแทนกลุ่มธุรกิจนักลงทุนญี่ปุ่นออกมาให้สัญญาณว่า ถ้ายังไม่สามารถแก้ไขปัญหามาบตาพุตให้เสร็จในเวลาที่เหมาะสม เมืองไทยจะสูญเสียฐานะการเป็นประเทศที่น่าลงทุนในสายตาของบริษัทญี่ปุ่น เพื่อที่จะแก้ไขความขัดแย้ง นายกรัฐมนตรี อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้แต่งตั้งให้ อดีตนายกรัฐมนตรี อานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานคณะกรรมการ 4 ฝ่าย แก้ไขปัญหามาบตาพุด

แน่นอนว่าการพัฒนาที่มาบตาพุตมีผลต่อสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและสังคมของไทย ดังเช่นที่นายสุรนันท์ เวชชาชีวะได้ชี้ประเด็นไว้ในคอลัมม์ของ Bangkok Post เมื่อวันที่ 15 มกราคม 2553 ว่า สถานการณ์ที่ยากลำบากที่มาบตาพุตทำให้เราเห็นถึงความล้มเหลวของรัฐบาลชุดต่างๆ ที่เข้ามารับตำแหน่งตั้งแต่เดือน สิงหาคม 2550 เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีสภาพบังคับให้รัฐต้องทำตาม ทำให้มาตรา 76 ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลบังคับใช้ทันที อย่างไรก็ตามวิธีการจัดการกับความขัดแย้งอันเนื่องมาจากกฎระเบียบด้านสิ่งแวดล้อมของไทยทำให้เกิดปัญหา และสิ้นเปลืองทั้งเวลา เงินทอง และสูญเสียโอกาสในการลงทุนและโอกาสอื่นๆอย่างน่าเสียดาย

ความล้มเหลวในการออกแบบกลไกทางกฎหมายเพื่อช่วยให้นักลงทุนเห็นแสงสว่าง ขณะเดียวกันก็ปกป้องชุมชนที่ห่วงใยด้านสิ่งแวดล้อมและผลกระทบด้านสุขภาพ มีมานานก่อนจะมีรัฐธรรมนูญปี 2550 เราจะเห็นได้จากการมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 กำหนดให้มีการจัดทำการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนสำหรับโครงการขนาดใหญ่ ส่งผลให้การรับฟังความคิดเห็นโดยวิธีประชาพิจารณ์ติดหูติดตาคนไทยส่วนใหญ่ แม้ว่าวิธีการดังกล่าวไม่ได้แก้ปัญหาได้เสมอไป นักเคลื่อนไหวหลายคนวิจารณ์ว่า ปัญหา ‘D-A-D syndrome’ หรืออาการของโรคที่เกิดจาก การที่เจ้าหน้าที่รัฐทำการตัดสินใจก่อน (decide) เกี่ยวกับโครงการดังกล่าว จากนั้นก็ทำการประกาศให้รู้ (announce) และทำการปกป้อง (defend) การตัดสินใจใดๆ เกี่ยวกับโครงการดังกล่าว ผลจากการกระทำดังกล่าว ทำให้เกิดการโต้เถียงระหว่างประชาชน กับรัฐ และทำให้โครงการจำนวนมากต้องถูกเลื่อนออกไป ขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการด้านทรัพยากรและการตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการขนาดใหญ่ (ยกตัวอย่างเช่น ในมาตรา 46, 59, 76, และ 290)

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญปี 2540 ไม่ได้ระบุวิธีการเพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมในการอนุมัติโครงการขนาดใหญ่ที่อาจมีผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ด้วยเหตุนี้ สำนักนายกรัฐมนตรี จึงได้มีการร่างกฎหมายขึ้นมาใหม่ในปี พ.ศ. 2542 ที่ผ่านการเห็นชอบเบื้องต้นจากคณะรัฐมนตรี ร่างกฎหมายนี้ถูกส่งไปให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณา คณะกรรมการกฤษฎีกาใช้เวลาและสร้างองค์ความรู้ (รวมถึงการจัดทำการวิจัย การจัดการประชุมระหว่างประเทศ การจัดทำคู่มือด้านการมีส่วนร่วม เป็นต้น) เป็นเวลาหลายปี เพื่อที่จะผลิตร่างกฎหมายการรับฟังความคิดเห็นที่ดีเพื่อเป็นที่ยอมรับของสังคม ร่างอันใหม่ถูกร่างเสร็จในปี 2547 สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้จัดทำร่างจำนวน 13,000 ฉบับ แจกจ่ายให้หน่วยงานภาครัฐ สื่อมวลชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ และจัดเวทีประชาพิจารณ์ร่างดังกล่าวทั่วประเทศ แม้จะใช้เวลาและทรัพยากรเพื่อขับเคลื่อน แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากกลุ่ม NGOs และในที่สุดก็ตกไป สำนักนายกรัฐมนตรีจึงได้ทำการร่างกฎหมายขึ้นมาใหม่ และคลอดออกมาในรูปของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็น พ.ศ. 2548

เมื่อรัฐธรรมนูญปี 2550 ประกาศใช้ รัฐบาลของพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์พยายามแก้ไขระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็น พ.ศ. 2548 เพื่อให้สอดคล้องกับมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญใหม่นี้ มีการจัดตั้งทีมวิจัยประกอบด้วยสถาบันพระปกเกล้า ตัวแทนจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน และองค์กร NGOs หลายแห่ง ทำการร่างกฎหมายใหม่ขึ้นมา ร่างกฎหมายนี้ได้ถูกนำมาพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ภายใต้การนำของนายโคทม อารยา ต่อมาร่างกฎหมายนี้ได้ถูกนำเสนอผ่านรัฐสภา เป็นที่น่าเสียดายที่เกิดอุบัติเหตุด้านจำนวนองค์ประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ไม่ครบ มีการร้องเรียนไปที่ศาลรัฐธรรมนูญ ทำให้กฎหมายสำคัญต่างๆ รวมทั้งกฎหมายด้านการมีส่วนร่วมตกไป

บทเรียนที่เราได้รับจากประวัติศาสตร์การเขียนกฎหมายการมีส่วนร่วมของประชาชน ได้สอนให้เรารู้ว่า สังคมไทยได้ตระหนักถึงความจำเป็นที่ต้องสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายมายาวนานแล้ว สะท้อนให้เห็นถึงความห่วงใยถึงกระทบด้านสิ่งแวดล้อมอันเกิดจากโครงการพลังงาน โครงการอุตสาหกรรม และโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ต่างๆ ทั้งที่มีความเข้าใจถึงผลกระทบดังกล่าว คนไทยยังไม่ประสบความสำเร็จในการประดิษฐ์กลไกเพื่อสร้างความสมดุลของเสียงจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย อันจะนำมาสู่การตัดสินใจที่เป็นที่ยอมรับ เนื่องจากอย่างน้อยที่สุด ก็เป็นการตัดสินใจที่ผ่านกระบวนการที่ชอบธรรมทางกฎหมาย ที่นำมาสู่การตัดสินใจท้ายสุดที่ทำโดยกลุ่มผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ความล้มเหลวดังกล่าวนี้เห็นได้จากปัญหามาบตาพุตที่ยังหาทางออกไม่ได้

จะเห็นได้ว่าปัญหาเกี่ยวกับความขัดแย้งในมาบตาพุตมีมากกว่าการปฎิเสธที่จะเผชิญหน้าในประเด็นสิ่งแวดล้อม นักธุรกิจหลายคนบอกว่า พวกเขายังห่วงเรื่องกฎระเบียบที่เคร่งครัดด้านสิ่งแวดล้อม น้อยกว่าเรื่องที่ไม่มีกฎระเบียบที่ชัดเจนเสียอีก เราจะเห็นประเด็นด้านการขาดเวทีการพูดคุยที่มีประสิทธิภาพ ที่รวมทุกภาคส่วนเข้ามาร่วมวง เพื่อช่วยสนับสนุนการดำเนินนโยบายที่ประกาศออกมา ประเด็นปัญหาดังกล่าวนี้จะพบในนโยบายด้านอื่นๆด้วย แท้จริงแล้ว กระบวนการวางแผนโครงการลงทุนสาธารณะขนาดใหญ่ เช่น สนามบิน ทางด่วน เขื่อน และท่าเรือและนิคมอุตสาหกรรม Eastern Seaboard อันเป็นที่ตั้งของมาบตาพุต มักมีลักษณะไม่แน่นอน ล่าช้า และเกิดขึ้นเป็นครั้งคราว ไม่ต่อเนื่องยาวนาน ตัวอย่างที่ชัดเจนจะเห็นจากการตัดสินใจย้ายสถานที่ตั้งรัฐสภา ที่มีการศึกษาครั้งแล้วครั้งเล่า และล่าช้ายาวนานหลายปีกว่าจะตัดสินใจได้ การตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการขนาดใหญ่ ราคาแพง และซับซ้อนที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเป็นสิ่งที่ท้าทายในประเทศใดก็ตาม และมักนำไปสู่ความล่าช้า ความท้าทาย และราคาแพง ปัญหานี้ยิ่งเพิ่มความรุนแรงในประเทศไทย

เหตุใดการตัดสินใจเกี่ยวกับเรื่องใหญ่ๆในประเทศไทยจึงเป็นเรื่องยากนักหนา? คำตอบบางส่วนโยงใยกับลักษณะพหุนิยมทางการเมือง ที่สะกัดกั้นแนวทางการตัดสินใจแบบเทคโนแครท(รวมศูนย์กลางอยู่ที่เจ้าหน้าที่ภาครัฐ) ที่เป็นอยู่ในประเทศจีนและสิงคโปร์ เราจะพบว่า ในประเทศไทยนั้น แม้ในช่วงการปกครองแบบอำนาจนิยม 30 ปีที่แล้วมา อำนาจทางการเมืองยังไม่มีการรวมศูนย์มากพอที่จะทำให้สามารถตัดสินใจเรื่องใหญ่ๆ ได้ (ยกเว้นช่วงที่พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร และพรรคไทยรักไทยเข้ามาปกครองประเทศ ในปี พ.ศ. 2544 -2549 ที่มีเสียงข้างมากพอเพียงจะตัดสินใจได้)

ปัจจัยอื่นๆ ที่เป็นอุปสรรคในการมีเสียงสนับสนุนตัดสินใจเรื่องใหญ่ ยังเกิดจากข้อจำกัดที่เกี่ยวกับการประสานงานระหว่างหน่วยงานภายในรัฐบาล และการที่ชุมชนชาวบ้านและ NGOs ขาดความไว้วางใจในตัวรัฐบาล หรือ ภาคธุรกิจ การขาดความไว้วางใจทำให้ชุมชนและ NGOs ต้องระวังเมื่อจะหันมาพูดหรือประนีประนอมกับภาครัฐ นายกรัฐมนตรี อภิสิทธิ์เอง เมื่อกล่าวถึงปัญหามาบตาพุต ยังเสนอแนะว่า เรื่องนี้มีรากเหง้ามาจาก ความไว้วางใจระหว่างชุมชนในท้องถิ่นกับภาคอุตสาหกรรมมีต่ำมาก ประกอบกับการบังคับใช้กฎหมายของภาครัฐเองก็เป็นปัญหา นายกฯ อภิสิทธ์ยังเน้นถึงความจำเป็นที่ต้องมีกระบวนการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความห่วงใยด้านสิ่งแวดล้อม และทำให้เกิดกระบวนการที่ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย แต่จะทำด้วยวิธีใด?

ปัจจัยอื่นๆ ที่อาจทำให้ยากที่จะเกิดการตัดสินใจในเรื่องที่ใหญ่ๆในประเทศไทย เกี่ยวโยงกับความอ่อนแอของสถาบันการเมือง ในหลายๆประเทศนั้น ดูจะเป็นเรื่องธรรมดาที่สถาบันตัวแทนที่เป็นทางการต่างๆ เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติ และพรรคการเมืองจะเข้าไปมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ แต่ในประเทศไทยผู้คนต่างมีความงงงวยและสงสัยไม่แน่ใจต่อลักษณะการเป็นตัวแทนของสถาบันเหล่านี้ เป็นผลให้การตัดสินใจที่มาถึงรัฐสภาที่ทำหน้าที่เป็นเวทีการต่อรองระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ สำหรับพวกเขาแล้วสภาเป็นแหล่งของการต่อรอง ประนีประนอมหลังจากมีการพูดคุยเสวนากันพอหอมปากหอมคอ ในประเทศประชาธิปไตยหลายๆ ประเทศในยุโรป กลุ่มอาชีพ เช่น สมาคมธุรกิจ สหภาพแรงงาน สหพันธ์ชาวนา จะเข้ามามีบทบาทในการตัดสินใจหลักๆ ในประเทศไทย กลุ่มเหล่านี้ยังมีการจัดตั้งไม่ดีนักทำให้ขาดพลัง จึงไม่อาจทำหน้าที่เป็นนายหน้าที่จะคอยช่วยประสานและรวบรวมเสียงสนับสนุนการตัดสินใจที่เกิดขึ้นได้

ถ้าเป็นเช่นนี้ คนไทยต้องทำอะไร พวกเขาไม่สามารถเมินเฉยต่อความจำเป็นที่ต้องสร้างกลไกสำคัญเพื่อใช้สำหรับการตัดสินใจ ปัญหาการตัดสินใจเกิดขึ้นตั้งแต่ในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา เมื่อผู้ที่เข้ามาร่วมในเวทีการตัดสินใจยังจำกัด และบรรยากาศดูจะเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ไม่แตกแยกหรือแตกต่างเหมือนในทุกวันนี้ ขณะเดียวกันคนไทยก็ไม่อาจมุ่งความสนใจไปเฉพาะที่การออกแบบคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิให้มาทำหน้าที่ตัดสินใจ และละเลยข้อเท็จจริงที่ว่า ปัจจุบันจำเป็นต้องเปิดกระบวนการให้กว้าง และมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนมากขึ้น เราจำเป็นต้องเข้าใจถึงผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆที่แตกต่างกัน และเป็นความจำเป็นทางการเมืองที่ต้องขยายฐานการสนับสนุนให้กว้างขึ้น เนื่องจากคนไทยจำนวนมากเกิดความรู้สึกว่า รัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของพวกเขา ดังนั้นจึงไม่ใช่ว่าจะใช้วิธีการออกแบบสถาบัน (เช่น ในรูปคณะกรรมการแบบเดิม) เพื่อจะใช้เป็นทางออก ในระดับหนึ่งเราจำเป็นต้องสร้างการรับรู้ที่ว่า เราจำเป็นต้องลดระดับความไม่เท่าเทียมกันทางเศรษฐกิจ และต้องพาสังคมให้ออกไปจากระบบเจ้าขุนมูลนายที่ยังมีอิทธิพลอยู่ แน่นอนย่อมไม่ใช่เรื่องง่าย คนไทยไม่อาจเพียงตั้งความหวังหรืออธิษฐานให้พระสยามเทวาธิราชช่วยให้เราผ่านเรื่องนี้ไปได้ ในอดีตที่ผ่านมา เราอาจใช้วิธีง่ายๆแก้ปัญหาให้ผ่านไปได้ด้วยดี แต่ต้องยอมรับว่า ปัญหาปัจจุบันของประเทศไทยมีขนาดใหญ่ และซับซ้อนอันเป็นลักษณะของสังคมสมัยใหม่ ทางออกที่จะคิดขึ้นมาจึงต้องสะท้อนถึงความจริงที่เปลี่ยนแปลงไปแล้วในขณะนี้ด้วย