ชำนาญ จันทร์เรือง: เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วไง

ชำนาญ จันทร์เรือง

ผลพวงของการชี้มูลทุจริตสอบเข้าโรงเรียนนายอำเภอของ ปปช.และข่าวลือเรื่องการใช้เงินเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดผ่านนักการเมืองที่กระหน่ำประโคมข่าวกันถี่ยิบในช่วงหลัง ทำให้กระแสการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเริ่มมีการหยิบยกขึ้นมาถกเถียงกันอีกด้วยเหตุที่ว่าไหนๆตอนนี้ตำแหน่งดังกล่าวก็ผูกพันกับการเมืองอยู่แล้ว เรามาเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดกันเสียเลยไม่ดีกว่าหรือ

แต่ก่อนที่จะไปถึงข้อสรุปว่าควรหรือไม่ควร เรามาดูนานาอารยประเทศทั้งหลายว่ามีรูปแบบการปกครองกันอย่างไรบ้าง

ฝรั่งเศส

ฝรั่งเศสเป็นประเทศที่อยู่ในทวีปยุโรป มีรูปแบบของรัฐเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) วิวัฒนาการของการปกครองประเทศมีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่รัฐบาลหรือส่วนกลางมาอย่างยาวนาน ซึ่งเน้นหลักการรวมอำนาจและเอกภาพแห่งรัฐโดยถือว่ารัฐบาลมีอำนาจเต็มในการปกครองและบริหารประเทศ

ส่วนการปกครองและการบริหารท้องถิ่นเกิดจากการกระจายอำนาจของรัฐบาล โดยรัฐบาลมอบอำนาจบางประการให้แก่ท้องถิ่น ดังนั้น ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการปกครองตนเองและมีความเป็นอิสระมากน้อยเพียงใดจึงขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก ซึ่งประเทศไทยเราได้ลอกเลียนแบบการปกครองของฝรั่งเศสมาอย่างยาวนานแต่ไทยเราแทบจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงดังเช่นของฝรั่งเศสที่เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว

การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของฝรั่งเศสอยู่ที่การออกกฎหมายว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของเทศบาล จังหวัดและภาค 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 (The Law on the Rights and Liberties of Communes, Departments and Regions 2 march 1982) ในสมัยรัฐบาลของประธานาธิบดีฟรังชัวส์ มิตเตอร็องด์ (Francois Mitterrand) การออกกฎหมายฉบับนี้นำมาสู่การออกกฎหมายอื่น ๆ ตามมาอีกหลายฉบับ เพื่อให้การปรับปรุงการปกครองท้องถิ่นมีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น

เดิมจังหวัดจัดตั้งขึ้นเป็นครั้งแรกหลังการปฏิวัติฝรั่งเศส ในปี ค.ศ.1789 ในฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐบาลกลาง โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลกลาง เป็นผู้มีอำนาจสูงสุด จนกระทั่งในปี ค.ศ. 1830 จังหวัดได้กลายเป็นองค์กรปกครองที่มี 2 สถานะ คือ สถานะหนึ่งเป็นตัวแทนจากรัฐบาลกลาง โดยเป็นส่วนราชการในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และอีกสถานะหนึ่งเป็นเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยผู้บริหารยังคงมาจากการแต่งตั้งจากส่วนกลาง

ต่อมาเมื่อมีการปฏิรูปการกระจายอำนาจครั้งใหญ่ในช่วงทศวรรษ ปี 1980 โดยเฉพาะเมื่อมีการออกกฎหมายว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของเทศบาล จังหวัดและภาคเมื่อ 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 จังหวัดเปลี่ยนสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยผู้ว่าราชการจังหวัดเดิมได้กลายเป็น“ผู้ตรวจการแห่งสาธารณรัฐ” (Commissioner of the Republic) อำนาจหน้าที่ซึ่งแต่เดิมเป็นของผู้ว่าราชการจังหวัดถูกถ่ายโอนไปเป็นของประธานสภาจังหวัดซึ่งเป็นตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายบริหาร

สมาชิกสภาจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีจำนวนตั้งแต่ 14 คน จนถึง 76 คน ขึ้นอยู่กับจำนวน “กังต็อง” หรือเขตเลือกตั้งในแต่ละจังหวัดว่าจะมีจำนวนเท่าใด โดยแต่ละกังต็องมีสิทธิเลือกสมาชิกสภาจังหวัดได้ 1 คน มีวาระในการดำรงตำแหน่ง 6 ปี จะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดใหม่จำนวนกึ่งหนึ่งของสภา สภาชิกสภาจังหวัดจะคัดเลือกสมาชิกคนหนึ่งให้ดำรงตำแหน่งประธานสภาจังหวัด และรองประธานสภาฯ อีก 4 – 10 คน มีวาระในการดำรงตำแหน่ง 3 ปี โดยประธานสภาฯ ยังดำรงตำแหน่งผู้นำฝ่ายบริหารด้วยในคราวเดียวกัน ทั้งนี้ สภาจังหวัดมีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบกิจการต่าง ๆ ทุกเรื่องที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของจังหวัด

ญี่ปุ่น

ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่อยู่ในทวีปเอเชีย มีรูปแบบของรัฐเป็นรัฐเดี่ยว และปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา มีองค์พระจักรพรรดิทรงเป็นประมุข โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำในการบริหารประเทศ เช่นเดียวกับประเทศไทย ญี่ปุ่นจัดโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 2 ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับปี ค.ศ. 1947 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยคณะผู้ยึดครองของสหรัฐฯ ที่เข้ามาจัดระเบียบทางการเมือง การบริหาร และระบบเศรษฐกิจ หลังจากญี่ปุ่นพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ให้กับฝ่ายสัมพันธมิตร

กฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น จัดระดับชั้นการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นออกเป็น 2 ชั้น (Two-Teir System) คือ ระดับบน (Upper Tier) ได้แก่ จังหวัด (Prefecture) และ ระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่ เทศบาล (Municipal) จึงมีผลทำให้จังหวัดมีพื้นที่ในการดำเนินงานครอบคลุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับเทศบาลทั้งหมดที่ขึ้นตรงต่อจังหวัดอย่างไรก็ตาม จังหวัดและเทศบาลมีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เท่าเทียมกัน ไม่ได้หมายความว่าเทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้สังกัดจังหวัด ดังนั้น จังหวัดจึงมีอำนาจเพียงให้คำแนะนำและแนวทางแก่เทศบาลเท่านั้น ไม่สามารถใช้อำนาจสั่งการเทศบาลได้

ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นมาจากการเลือกตั้งโดยอำนาจหน้าที่ที่สำคัญก็คือบริหารงานของจังหวัดตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ เสนอร่างกฎหมายต่างๆเพื่อให้สภาจังหวัดพิจารณา เสนอร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อให้สภาจังหวัดอนุมัติและบริหารงบประมาณตามที่ได้รับการอนุมัติอย่างมีประสิทธิภาพ จัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียม และค่าปรับต่างๆ(โดยมีหลักการว่าท้องถิ่นเก็บภาษีแล้วนำบางส่วนส่งส่วนกลางตามอัตราที่กฎหมายกำหนด ซึ่งตรงกันข้ามกับของไทยที่ส่งส่วนกลางก่อนแล้วจึงแบ่งบางส่วนมาให้ท้องถิ่น) แต่งตั้งและปลดรองผู้ว่าราชการจังหวัด อำนาจในการยุบสภาจังหวัด

ที่สำคัญคืออำนาจหน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนรัฐบาลกลางเพื่อดำเนินกิจการบางอย่างแทนให้สำเร็จลุล่วงตามกฎระเบียบและแนวทางที่รัฐบาลกลางวางไว้

เกาหลีใต้

ประเทศเกาหลีใต้เป็นประเทศที่อยู่ในทวีปเอเชีย มีรูปแบบของรัฐเป็นรัฐเดี่ยวเช่นเดียวกับไทย มีการแบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 2 ระดับ คือ รัฐบาลกลางในระดับชาติ และระดับท้องถิ่น แต่ประเทศเกาหลีได้กลับทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งเพื่อเป็นรากฐานในการพัฒนาประเทศ

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในเกาหลีใต้ เพิ่งจะมีการปฏิรูปกันอย่างจริงจังเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้เอง โดยรัฐธรรมนูญของเกาหลีใต้มีบทบัญญัติรองรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเกาหลีใต้แปรเปลี่ยนตามสถานการณ์ทางการเมืองในระดับชาติ ไม่ว่าจะเป็นช่วงสงครามเกาหลีทีทำให้การปกครองท้องถิ่นของเกาหลีใต้ต้องหยุดชะงักลง หรือจะเป็นการเข้าสู่อำนาจของรัฐบาลเผด็จการของปัก จุง ฮี ก็ตาม

แต่อย่างไรก็ตาม เกาหลีใต้ก็มีกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ฉบับแรกตั้งแต่ปี ค.ศ.1949 (Local Autonomy Act in 1949) และได้มีการแก้ไขกฎหมายฉบับนี้หลายต่อหลายครั้ง เพื่อให้การการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งและกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันมีการแก้ไขปรับปรุงเมื่อปี ค.ศ. 1995 ซึ่งมีเนื้อหาสาระที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1949 เป็นต้นมา ซึ่งถือว่ามีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น กล่าวคือเปิดโอกาสให้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง

อังกฤษ

อังกฤษเป็นประเทศที่อยู่ในทวีปยุโรป มีรูปแบบเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) เช่นเดียวกับฝรั่งเศส แต่มีความแตกต่างจากฝรั่งเศส ในขณะที่ฝรั่งเศสมีการจัดระบบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ระดับ คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แต่อังกฤษจัดระบบบริหารราชการเพียง 2 ระดับเท่านั้น คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยไม่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

จากที่ยกตัวอย่างมาข้างต้นโดยมิได้กล่าวถึงสหรัฐอเมริกาซึ่งมีรูปแบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่หลากหลายรูปแบบโดยไม่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคแต่ว่าเป็นรูปแบบของรัฐรวมหรือสหรัฐซึ่งแตกต่างจากไทยเราซึ่งเป็นรัฐเดี่ยว โดยผมยกตัวอย่างเฉพาะที่เป็นรัฐเดี่ยวเช่นเดียวกับไทยเพราะเมื่อใดที่มีการยกประเด็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดขึ้นมา ก็จะถูกยกประเด็นการเป็นรัฐเดี่ยวและการมีกษัตริย์เป็นประมุขของประเทศขึ้นมาโต้แย้งอยู่เสมอ และแน่นอนว่าผมมิได้ยกตัวอย่างประเทศพม่า ลาว กัมพูชา หรือประเทศในแถบอาฟริกาที่ยังคงมีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคอยู่เช่นเดียวกับไทยอยู่แล้ว

ประเทศไทยถึงเวลาเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วหรือยัง

คำตอบของผมก็คือหากอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดของไทยเรายังเป็นเสมือนบุรุษไปรษณีย์ที่ไม่มีอำนาจและงบประมาณเป็นของตนเอง การตัดสินใจต่างๆ ล้วนแล้วแต่รวมศูนย์อำนาจอยู่แต่ในส่วนกลางคือตัวปัญหา การเลือกตั้งหรือไม่เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยยังคงมีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคจึงไม่ใช่คำตอบที่ถูกต้องเพราะผลที่ได้มาภายหลังการเลือกตั้งก็ยังคงเหมือนเดิม

การบริหาราชการส่วนภูมิภาคนั้นนอกจากจะเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางด้านการเมืองและการปกครองเพราะแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลยังไม่ไว้วางใจประชาชนในท้องถิ่นแล้ว ยังทำให้เกิดความล่าช้าในการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะเป็นการเพิ่มขั้นตอน อีกทั้งยังก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อท้องถิ่น เพราะถูกบริหารจัดการจากเจ้าหน้าที่ที่มาจากที่อื่น ซึ่งไม่มีทางที่จะเข้าใจปัญหาของท้องถิ่นเท่ากับคนท้องถิ่นเอง

ฉะนั้น การมีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคนั่นเองที่เป็นตัวปัญหาใหญ่ในปัจจุบัน การยกเลิกเสียซึ่งการบริหารราชส่วนภูมิภาคต่างหากคือคำตอบที่ถูกต้อง ไม่ว่าตำแหน่งหัวหน้าผู้บริหารราชการส่วนท้องถิ่นจะเรียกชื่อว่าอะไรก็ตาม

----------------------------

หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจออนไลน์ 19 ตุลาคม 2553

บทความ

การเมือง