การปกครองท้องถินแบบมีส่วนร่วมเปรียบเทียบไทย - ฝรั่งเศส 1 หลักว่าด้วยการมีผู้แทนท้องถิ่นของฝรั่งเศส

ชื่อบทความเดิม: ประชาธิปไตยท้องถิ่นและการมีส่วนร่วมในการปกครองส่วนท้องถิ่นของฝรั่งเศสและไทย 1: หลักว่าด้วยการมีผู้แทนท้องถิ่นของฝรั่งเศส บทนำ หลักการสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยคือการมีส่วนร่วมของประชาชนในการร่วมตัดสินใจกับหน่วยงานของรัฐซึ่งรวมไปถึงกิจกรรมต่างๆที่อาจส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนได้ ในรัฐสมัยใหม่เองนั้นภาระกิจของรัฐย่อมที่จะต้องเกี่ยวพันกับความต้องการของประชาชนอันเป็นภาระกิจพื้นฐาน อย่างไรก็ตามปัจจุบันความต้องการขอประชาชนนั้นมีความหลากหลายมากขึ้นและรัฐเองคงไม่สามรถที่จะตอบสนองความต้องการเหล่านั้นได้โดยลำพัง รัฐจึงเลือกที่จะกระจายอำนาจของตนจากเดิมที่เคยเป็นลักษณะของการรวมศูนย์อำนาจ(centralisation)มาสู่การแบ่งอำนาจ(déconcentration)และจนมาถึงการกระจายอำนาจ(décentralisation) เพื่อการตอบสนองต่อความต้องการที่รวดเร็วและรวมถึงเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการตัดสินใจต่างๆได้ อย่างไรก็ตามการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นยังไม่ปรากฎให้เห็นเป็นรูปธรรมอย่างเด่นชัดอันเนื่องมาจากข้อจำกัดในหลายสาเหตุด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นการเสียสิทธิ์อันเนื่องมาจากการไม่ไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งหรือการไม่รู้ถึงสิทธิ์ในการเข้ามีส่วนร่วม ในประเทศฝรั่งเศสเองหากดูจากประวัติศาสตร์แล้วจะเห็นว่าในทุกๆการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญล้วนมีการริเริ่มมาจากประชาชนทั้งสิ้น หากแต่ในการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นพลเมืองชาวฝรั่งเศสเองก็มีสิทธิตามกฎหมายที่ไม่แตกต่างจากคนไทยเท่าไหร่นักแต่สิ่งที่แตกต่างกันอาจจะเป็นการที่คนฝรั่งเศสเองตระหนักและรักษาสิทธิของตนเองมากกว่าคนไทยก็เป็นได้ การปกครองส่วนท้องถิ่นของฝรั่งเศสเองก็มีรูปแบบที่ไม่แตกต่างจากของไทยมากนักแต่ประชาช่นกลับมีความตื่นตัวในการมีส่วนร่วมมากกว่า งานเขียนชิ้นนี้ต้องการชี้ให้เห็นถึงความเหมือนและความแตกต่างของการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับท้องถิ่นของประเทศไทยและประเทศฝรั่งเศสเพื่อเป็นแนวทางในการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรมของท้องถิ่น หลักประชาธิปไตยท้องถิ่น (La démocratie local) ประชาธิปไตยท้องถิ่นนั้นประกอบไปด้วยสองหลักการที่สำคัญคือหลักการว่าด้วยการมีผู้แทนและหลักการว่าด้วยการมีส่วนร่วม [1] ในส่วนของหลักการว่าด้วยการมีผู้แทนนั้นได้ถูกบัญญัติไว้ในมาตรา 72 วรรค2ของรัฐธรรมนูญ ได้แก่การที่พลเมืองเลือกผู้แทนของตนเข้าไปเพื่อใช้อำนาจและผู้แทนเหล่านั้นยังต้องมีหน้าที่ความรับผิดชอบต่อพลเมืองอยู่ในส่วนของการมีส่วนร่วมนั้นคือพลเมืองสามารถเข้าไปมีส่วนในการโต้เถียงสาธารณะในประเด็นที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองส่วนท้องถิ่นและเรื่องเกี่ยวกับกิจจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ หลักประชาธิปไตยท้องถิ่นได้เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกิจกรรมต่างๆในท้องถิ่นอาทิเช่นการกำหนดให้กิจกรรมบางประเภทของท้องถิ่นต้องผ่านการปรึกษาหารือจากประชาชนก่อนหรือการเปิดโอกาสให้ประชานเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจและรวมถึงการเชิญผู้เชี่ยวชาญต่างๆมาใหข้อมูลแก่ประชาชนในแต่ละโครงการของท้องถิ่น กล่าวอีกนัยหนึ่งคือหลักประชาธิปไตยท้องถิ่นนั้นเป็นหลักในการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับกิจกรรมต่างๆของท้องถิ่นโดยถือว่าประชาชนเป็นผู้เล่นที่สำคัญในกิจกรรมของท้องถิ่น 1. หลักประชาธิปไตยท้องถิ่นโดยระบบผู้แทน (La démocratie local représentative) หากรัฐใดมีการชี้นำเจตนารมณ์ของประชาชนแล้วไซร้รัฐนั้นย่อมไม่ใช่รัฐประชาธิปไตยข้าพเจ้าขอย้ำอีกครั้งว่าประชาชนที่ไม่สามารถพูดหรือเลือกตัวแทนของตนได้นั้นประเทศนั้นย่อมไม่ใช่ประชาธิปไตย [2] จากข้อความข้างต้นจะเห็นว่าในสังคมตะวันตกให้คุณค่ากับสิทธิของประชาชนในการแสดงออกและยิ่งไปกว่านั้นคือการที่ประชาชนสามารถเลือกผู้แทนของตนได้โดยอิสระปราศจากการครอบงำ ในการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นต้องเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ในการตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างถูกต้องและรวดเร็วและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นถือวาเป็นหน่วยงานที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดโดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กเช่นองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นต้น เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยการปกครองที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดดังนั้นในการที่จะตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพนั้นก็คือการให้สิทธิแก่ประชาชนในการเลือกผู้แทนของตนเข้าไปบริหารองค์กรปกครองสวนท้องถิ่นนั้นๆ อยางไรก็ตามหลักการมีผู้แทนนั้นยังประกอบไปด้วยหลักการที่สำคัญอีกหลายประการไม่ว่าจะเป็นหลักการในการรับรู้(droit au savoir) หลักการว่าด้วยสิทธิในการพูด(droit à la parole) 1.1 หลักการในการรับรู้ (droit au savoir) สภาท้องถิ่นใช้อำนาจในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นต่างๆโดยการออกเสียงของสมาชิกสภาท้องถิ่นซึ่งการออกเสียงในข้อบัญญัติท้องถิ่นแต่ละฉบับนั้นสมาชิกสภาท้องถิ่นย่อมมีสิทธิในการรับรู้ถึงข้อมูลที่จำเป็นต่างๆเพื่อประกอบการตัดสินใจ ซึ่งในอดีตการรับรู้ถึงข้อมูลต่างๆที่จำเป็นนั้นเกือบจะเป็นการผูกขาดโดยฝ่ายบริหารของท้องถิ่น ปัญหาในเรื่องการมีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลที่จำเป็นของสมาชิกสภาท้องถิ่นนั้นถือเป็นปัญหาที่อยู่ใจกลางในการปฏิบัติงานตามหลักการว่าด้วยประชาธิปไตยท้องถิ่น - สิทธิของพลเมืองท้องถิ่นก่อนปี ค.ศ. 1992 สิทธิของพลเมืองท้องถิ่นในปัจจุบันนั้นไม่แตกต่างจากสมชิกสภาท้องถิ่นในการรับรู้ถึงข้อมูลต่างๆที่จำเป็นและมีผลกระทบต่อกิจกรรมของท้องถิ่นหากแต่ในก่อนปี 1992 นั้นสิทธิในการรับรู้ถึงข้อมูลของสมาชิกสภาท้องถิ่นแทบจะไม่แตกต่างจากสิทธิของประชาชนเลยจนทำให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยต้องกลับมาทบทวนถึงเขตอำนาจหน้าที่ของสมาชิกสภาท้องถิ่นว่าควรจะมีการปรับปรุงอย่างไร เนื่องจากในอดีตมีเพยงแต่นายกเทศมนตรีเท่านั้นที่สามารถเข้าถึงข้อมูลเอกสารของฝ่ายปกครองได้ ในส่วนของเปรเฟต์ [3] นั้นไม่สามรถที่จะเข้าถึงข้อมูลที่ตนเองมีส่วนได้เสียได้ สิทธิในการรับรู้ข้อมูลของสมาชิกสภาท้องถิ่นไม่อาจถูกจำกัดได้และอาจเรียกข้อมูลเพิ่มเติมได้ในระหว่างวาระการประชุมเพื่อพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ในส่วนของสมาชิกสภาจังหวัดและสมาชิกสภาภาคนั้นสิทธิในการรับรู้ข้อมูลเกิดขึ้นครั้งแรกในปี1871และครั้งที่สองในปี 1972 หลักการรับรู้นี้ถือเป็นหลักสำคัญที่ช่วยให้สมาชิกสภาท้องถิ่นสามารถพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นต่างๆได้อยางถ้วนถี่โดยดูข้อมูลต่างๆที่ได้รับมาประกอบกัน หลักการนี้ถือได้ว่าเป็นหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตยท้องถิ่น หลักการนี้ได้รับการรับรองโดยศาลปกครองในปี1973 1.1.1 สิทธิในการศึกษาอบรมเพิ่มเติม (droit à la formation) ในประเทศฝรั่งเศสให้ความสำคัญกับการให้ตัวแทนของท้องถิ่นในระดับเทศบาล (commune) ซึ่งเป็นหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นที่เล็กและใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดในการหาความรู้เพิ่มเติมเพื่อนำมาใช้ในการทำงานในฐานะของตัวแทนในระดับท้องถิ่นเพื่อป้องกันความผิดพลาดจากการทำงานในด้านต่างๆองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องจัดสรรงบประมานส่วนหนึ่งไว้เพื่อเป็นการจัดการศึกษาอบรมเพิ่มเติมให้แก่ตัวแทนท้องถิ่น ทั้งนี้สิทธิดังกล่าวถูกกำหนดไว้ในมาตรา L2123-12 ของประมวลกฎหมายว่าด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น [4] โดยมีใจความว่าสมาชิกสภาเทศบาลมีสิทธิในการเข้าศึกษาอบรมเพื่อที่จะนำไปใช้ในการทำงาน สิทธิในการศึกษาอบรมเพิ่มเติมนี้ให้สิทธิแก่ตัวแทนในระดับเทศบาลในการเลือกที่จะเข้าอบรมในสาขาใดสาขาหนึ่งที่สนใจและเป็นประโยชน์แก่การทำงานได้ซึ่งหลักสูตรต่างๆที่เกี่ยวข้องสามารถจัดอบรมให้โดยมหาวิทยาลัยหรือสถบันการเมืองต่างๆเช่นพรรคการเมืองเป็นต้น สิทธิในการศึกษาอบรมเพิ่มเติมนี้นอกจากจะให้แก่สมาชิกสภาเทศบาลแล้วกฎหมายยยังให้ขยายรวมไปถึงสมาชิกสภาความร่วมมือระหว่าเทศบาล (communauté d'agglomération) [5] และสมาชิกสภาความร่วมมือระหว่างเทศบาลขนดใหญ่ (Communauté urbaine ) [6] อีกด้วย 1.2 สิทธิในการพูด สิทธิในการพูดหรือสิทธิในการแสดงออกของตัวแทนท้องถิ่นนั้นเป็นสิทธิที่สำคัญในการทำหน้าที่ในฐานะตัวแทนของท้องถิ่นเนื่องจากในการทำหน้าที่ตัวแทนของท้องถิ่นนั้นย่อมหลีดเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องมีการโต้เถียงหรือเสนอความคิดเห็นเพื่อแสดงออกถึงความต้องการของส่วนรวมในเรื่องของสิทธิในการพูดนั้นสามารถแยกออกได้เป็นสองประเด็นคือสิทธิในการเสนอและสิทธิในการอภิปราย 1.2.1 สิทธิในการเสนอ (le droit de proposer) สิทธิในการเสนอให้บรรจุวาระข้อประชุม้องถิ่นนั้นเป็นสิทธิของตัวแทนท้องถิ่นทั้งในระดับเทศบาล ระดับจังหวัดและระดับภาคหรือแคว้นสิธิในการเสนอนี้ค่อนข้างกว้างซึ่งสิทธินี้สามารถเสนอได้ทั้งก่อนจะเริ่มการประชุมสภาท้องถิ่นหรือแม้แต่ระหว่างการประชุมสภาท้องถิ่น โดยที่สิทธิในการเสนอวาระก่อนที่จะเริ่มมีการประชุมสภาท้องถิ่นนั้นสมาชิกสภาท้องถิ่นสามารถเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นใหม่หรือร่างขอแก้ไขเพิ่มข้อบัญญัติท้องถิ่นเดิมก็ได้ ก่อนปี1992 การเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นหรือการเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมข้อบัญญัติท้องถิ่นสามารถทำได้โดยสมาชิกสภาท้องถิ่นในระดับเทศบาลที่มีประชากรมากกว่า3500คนโดยสมาชิกสภาจังหวัดและสมาชิกสภาภาคเท่านั้น ภายหลังกฎหมายปี1992 [7] สมาชิกสภาท้องถิ่นในทุกระดับสามารถเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นหรือร่างขอแก้ไขเพิ่มเติมข้อบัญัติท้องถิ่นได้ โดยมีหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ สำหรัยเทศบาลที่มีประชากรน้อยกว่า3500คนต้องแจ้งวาระการเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นหรือร่างขอแก้ไขเพิ่มเติมก่อนการประชุมสภาท้องถิ่นเป็นเวลาสามวัน สำหรับเทศบาลขนาดอื่นให้เสนอวาระก่อนห้าวันและสิบสองวันสำหรับสมาชิกสภาจังหวัดและสภาภาค ในส่วนของสิทธิในการเสนอวาระระหว่างการประชุมนั้นได้มอบให้แก่สมาชิกสภาเทศบาลในการเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นระหว่างการประชุมในการเสนอข้อบัญญัติทุกเรื่องรวมถึงข้อบัญัติที่เกี่ยวข้องการงบประมานในส่วนของสมาชิกสภาจังหวัดและสภาภาคนั้นจะไม่ได้รับสิทธินี้เนื่องจากข้อจำกัดด้านจำนวนสมาชิกที่มีจำนวนมากกว่าสมาชิกสภาเทศบาล 1.2.2 สิทธิในการอภิปราย (le droit de débattre) หลักประชาธิปไตยท้องถิ่นได้กำหนดสิทธิของสมาชิกสภาท้องถิ่นไว้ว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นมีสิทธิในการแสดงออกหรือเสนอความคิดเห็นได้โดยมีเงื่อนไขในการใช้สิทธินั้นสามประการด้วยกันคือ 1. สมาชิกสภาท้องถิ่นมีสิทธิในการเข้าประชุมสภาท้องถิ่นโดยไม่ถูกขัดขวางและต้องจัดให้มีการประชุมสภาท้องถิ่นไม่ต่ำกว่าหนึ่งครั้งในทุกๆสี่เดือนสำหรับสมาชิกสภาเทศบาล [8] ในส่วนของสภาจังหวัดและสภาภาคนั้นการประชุมสภาจัดขึ้นโดยประธานสภาจังหวัดและประธานสภาภาคตามลำดับโดยสมาชิกสภาจังหวัดหรือสภาภาคจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามสามารถยื่นคำร้องต่อประธานสภาเพื่อขอให้มีการเปิดประชุมสภาได้ 2. รัฐบัญญัติลงวันที่6 กุมภาพันธ์ 1992 ได้กำหนดให้สมาชิกสภาเทศบาลมีสิทธิในการตั้งคำถามด้วยวาจาในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นสำหรับเทศบาลที่มีประชากรต่ำกว่า3500คนการอภิปรายโดยวาจาเกี่ยวกับข้อบัญญัติภายในหรือข้อบัญญัติพิเศษไม่อาจถูกขัดขวางได้ไม่ว่าโดยทางใดการจัดให้มีการประชุมสภานั้นจัดโดยฝ่ายบริหารของท้องถิ่นแต่ตัวฝ่ายบริหารเองไม่มีอำนาจในการจำกัดเสรีภาพในการอภิปรายของสมาชิก 3. การทำหน้าที่ของสมาชิกสภาท้องถิ่นนั้นในการอภิปรายนั้นจะได้รับการรับรองว่าจะปลอดการการคุกคามไม่ว่าโดยทางใดและยังรวมไปถึงความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของสมาชิกในครอบครัวอีกด้วยการอภิปรายนั้นจะต้องเป็นไปโดยเจตจำนงที่เป็นอิสระปราศจากการครอบงำจากบุคคลภายนอกหรือถูกควบคุมโดยผลประโยชน์ของเอกชนที่เข้ามาเกี่ยวข้อง อ้างอิง: RASERA Michel, La démocratie local, L.G.D.J., Paris, 2002, 11 p Ibid 15p Préfet ในฝรั่งเศสอาจเทียบเคียงได้กับผู้ว่าราชการจังหวัดของไทย L'article L.2123-12 du CGCT Communauté d'agglomération คือการรวมกลุ่มกันของเทศบาลหลายแห่งที่มีลักษณะพื้นที่ติดหรือใกล้ชิดกันโดยมีเงื่อนไขคือจะต้องมีประชากรในท้องถิ่นที่มาร่วมมือกันตั้งแต่50000คนขึ้นไปการจัดตั้ง communauté d'agglomération อยู่ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดโดน มาตราL5216-1 ของ CGCT Communauté urbaine คือการรวมกลุ่มของเทศบาลที่มีลักษณะพื้นที่ใกล้ชิดติดต่อกันโดยมีเงื่อนไขคือจะต้องมีประชากรในเทศบาลที่มารวมกันตั้งแต่450000คนขึ้นไปตามมาตราL 5215-1 du CGCT La loi de 6 février 1992 relative à l'administration territoriale มาตรา L 2121-7 du CGCT