รู้จักน้ำท่วมเกาหลีใต้ พัฒนาการทางกฎหมาย ระบบกฎหมายป้องกันน้ำท่วม แนวทางหรือวิธีการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมและเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อต่อสู้กับปัญหาวิกฤติน้ำท่วม

1 ความนำ

สาธารณรัฐเกาหลีใต้หรือประเทศเกาหลีใต้เป็นประเทศหนึ่งที่เผชิญกับความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะประเทศเกาหลีใต้ตั้งอยู่บนบริเวณคาบสมุทรเกาหลีที่มีพื้นที่ในบริเวณทิศใต้ ทิศตะวันออกและทิศตะวันตกถูกขนาดไว้ด้วยทะเล ซึ่งสภาพหรือลักษณะทางภูมิศาสตร์ของประเทศเกาหลีใต้เช่นว่านี้ ทำให้ประเทศเกาหลีใต้ประสบกับความผันผวนของสภาพอากาศค่อนข้างสูง อนึ่ง ด้วยสภาพภูมิประเทศและภูมิอากาศของประเทศเกาหลีตามที่กล่าวมานี้ ย่อมทำให้ประเทศเกาหลีใต้ประสบกับปัญหาปัญหาอุทกภัยหรือภัยจาภาวะน้ำท่วมที่มีสาเหตุมาจากการพัดผ่านของพายุประเภทต่างๆ ที่ทำให้เกิดฝนฟ้าคะนอง (extreme rain) ^[1] เช่น พายุฝนฟ้าคะนองและพายุหมุนเขตร้อน เป็นต้น

ด้วยปัจจัยความเสี่ยงอันเกิดจากภูมิประเทศอันเป็นที่ตั้งและภูมิอากาศที่ประเทศเกาหลีใต้ต้องเผชิญนับตั้งแต่ครั้งอดีตเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ด้วยเหตุนี้ทำให้รัฐบาลประเทศเกาหลีใต้ได้พยายามแสวงหาระบบกฎหมายเกี่ยวกับภาวะน้ำท่วม (flood legal system) ที่ประกอบด้วยมาตรการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันภัยพิบัติอันเนื่องมาจากภาวะน้ำท่วมและมาตรการทางกฎหมายควบคุมภาวะน้ำท่วม เพื่อต่อสู้กับปัญหาภาวะน้ำท่วมในลักษณะต่างๆกัน จากความเสี่ยงที่เกิดขึ้นมาจากภัยพิบัติทางธรรมชาติอันอาจส่งผลให้เกิดหายนะในสามลักษณะด้วยกัน ได้แก่ หายนะทางธรรมชาติ (natural disaster) หายนะที่เกิดขึ้นมาจากน้ำมือของมนุษย์ (man-made disaster) และหายนะที่กระทบต่อสังคม (social disaster) ^[2] ซึ่งมาตรการที่สำคัญทั้งสองประการของประเทศเกาหลีใต้ที่รัฐบาลเกาหลีใต้ได้จัดทำขึ้น ย่อมก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการบริการสาธารณะของรัฐบาลเกาหลีใต้ในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและกิจกรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบรรเทาผลกระทบอันเนื่องมาจากภาวะน้ำท่วม

ดังนั้น บทความฉบับนี้จึงเขียนขึ้นด้วยมีวัตถุประสงค์ที่สำคัญสองประการ ประการแรก บทความนี้ประสงค์จะให้ผู้อ่านได้รับรู้และทราบถึงตัวอย่างสถานการณ์จากภาวะน้ำท่วม พัฒนาการทางกฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วมและระบบกฎหมายป้องกันน้ำท่วมของประเทศเกาหลีใต้ ประการที่สอง บทความนี้ประสงค์จะให้ผู้อ่านที่เป็นประชาชนทั่วไปได้ตระหนักถึงแนวทางหรือวิธีการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่หลักในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อต่อสู้กับปัญหาวิกฤติน้ำท่วมที่ประเทศได้กำลังเผชิญหรืออาจเผชิญในอนาคต ได้ตระหนักและประยุกต์กลไกทางกฎหมายที่เหมาะสมเพื่อป้องกันและต่อสู้กับปัญหาภาวะน้ำท่วมในอนาคต

2 ประสบการณ์วิกฤติภาวะน้ำท่วมที่สาธารณรัฐเกาหลีใต้ได้เคยเผชิญในอดีต

ประเทศเกาหลีใต้ได้เผชิญความเสี่ยงหลายปัจจัย ที่ก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วม ที่อาจประกอบด้วยปัจจัยความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากปรากฎการณ์ทางธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมหรือเกิดขึ้นจากการกระทำของมนุษย์ ได้แก่ ^[3] ประการแรก ภาวะโลกร้อน (global warming) อันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่อาจไม่ได้เป็นไปตามวัฏจักรการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศดังเช่นในอดีตที่ผ่านมา ^[4] กล่าวคือ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของโลกได้ส่งผลโดยตรงอันก่อให้สถานการณ์ฝนตกอย่างรุนแรงติดต่อกันเป็นเวลานาน (extreme rainfall events) โดยการที่ฝนตกอย่างต่อเนื่องติดต่อกันเป็นเวลานานหรือมีความถี่ที่ผิดไปจากวงจรสภาพภูมิอากาศตามปกติเช่นนี้ ^[5] ย่อมอาจก่อให้เกิดปริมาณน้ำฝนที่มากเกินไปกว่าปกติหรือเกินไปกว่าที่ภาครัฐหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นได้คาดการณ์เอาไว้เพื่อกำหนดมาตรการในการป้องกันวิกฤติหรือภาวะน้ำท่วมในอดีต ผลที่ตามมาคือภาครัฐหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ ไม่สามารถปรับตัวหรือหามาตรการในการป้องกันให้ทันท่วงทีกับผลกกระทบอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change impacts) จนนำไปสู่ความล้มเหลวในการป้องกันภาวะน้ำท่วมหรือความล้มเหลวในการแสวงหาแนวทางเพื่อเยียวยาความเสียหายแก่ประชาชนของประเทศเกาหลีใต้ในอดีตที่ผ่านมา ^[6]

ประการที่สอง การขยายตัวของพื้นที่ชุมชนเมืองและพื้นที่ประกอบอุตสาหกรรมอย่างรวดเร็ว (urban spawn) ^[7] เป็นปัจจัยประการหนึ่งที่ก่อให้เกิดปัญหาภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ชุมชนเมืองของเกาหลีใต้ ด้วยจำนวนประชากรที่อาศัยในพื้นที่ชุมชนเมืองของเกาหลีใต้ที่มีจำนวนเพิ่มมากขึ้นและการขยายตัวของพื้นที่ชุมชนเมืองที่เพิ่มขึ้น ย่อมทำให้การพัฒนาเมืองของภาครัฐอาจไม่สอดคล้องกับจำนวนหรือปริมาณประชาชนที่เพิ่มมากขึ้น รวมไปถึงการพัฒนาสาธารณูปโภคที่เอื้อประโยชน์ต่อการป้องกันน้ำท่วมในพื้นที่ชุมชนเมืองไม่เพียงพอต่อการรองรับปริมาณน้ำฝนที่ภาครัฐมีหน้าที่จัดการเพื่อป้องกันปัญหาภาวะน้ำท่วม (stromwater) ^[8] นอกจากนี้ การพัฒนาอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างของภาครัฐและเอกชนประเภทต่างๆ ไม่ได้ถูกออกแบบให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมเพื่อป้องกันหรือเอื้อประโยชน์ต่อการระบายน้ำอย่างยั่งยืน แต่การพัฒนาอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างบางอย่างของภาครัฐและเอกชนในประเทศเกาหลีใต้ กลับเป็นอุปสรรคต่อการระบายน้ำและไม่ได้ทำให้เกิดแนวทางในการเสริมสร้างการระบายน้ำในชุมชนเมืองอย่างยั่งยืนแต่อย่างใด ทั้งนี้ ในปัจจุบันรัฐบาลเกาหลีใต้ได้พยายามลงทุนในสาธารณูปโภคที่สนับสนุนการจัดระบบการระบายน้ำอย่างยั่งยืน ^[9] ตัวอย่างเช่น โครงการปฏิรูปแม่น้ำสี่สายหลัก (Four Major Rivers Restoration Project) ^[10] ที่ประกอบด้วยแม่น้ำฮัน (Han River) แม่น้ำนักดง (Nagdong River) แม่น้ำกึม (Geum River) และแม่น้ำยองซาม (Yeongsan River) ของประเทศเกาหลีใต้ ที่มุ่งปฏิรูปการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมในระยะยาวและการระบายน้ำอย่างยั่งยืน รวมไปถึงการจัดการทรัพยากรทางธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องกับสายน้ำหลักทั้งสี่ของเกาหลีใต้อีกด้วย

ประการที่สาม การขาดวิธีการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมที่ดีและความร่วมมือระหว่างทุกภาคส่วน ^[11] ได้แก่ ภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชนและประชนทั่วไป ในการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ซึ่งแม้ว่าประเทศเกาหลีใต้จะมีนโยบายและระบบกฎหมายที่อาศัยเป็นแนวทางในการแก้ปัญหาความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมมาเป็นเวลานาน แต่การขาดการบูรณาการในการแก้ปัญหาน้ำท่วมจากทุกภาคส่วน ก็ย่อมเป็นอุปสรรคที่สำคัญประการหนึ่ง ที่ทำให้ประเทศเกาหลีใต้ไม่อาจบังคับใช้กฎหมายควบคุมภาวะน้ำท่วมหรือกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการสาธารณะภัยได้อย่างมีประสิทธิภาพ ^[12]

สำหรับตัวอย่างประสบการณ์วิกฤติภาวะน้ำท่วมที่ประเทศเกาหลีใต้ที่สำคัญที่ประเทศเกาหลีใต้ได้เคยเผชิญมาในอดีต ดังเช่น วิกฤติภาวะน้ำท่วมอันเกิดมาจากพายุไต้ฝุ่นซาร่า (Typhoon Sarah) ที่พัดพาดผ่านประเทศเกาหลีใต้ในปี ค.ศ. 1959 พายุไต้ฝุ่นนี้ก่อให้เกิดภาวะฝนตกหนักในบริเวณต่างๆ ทั่วประเทศเกาหลีใต้ เช่น เกาะเชจู (Jeju Island) เมืองอุลซัน (Ulsan) และเมืองคังนึง (Gaungeung) ทั้งนี้ ฝนที่ตกอย่างรุนแรงและต่อเนื่องกันเป็นเวลานานทำให้เกิดวิกฤติน้ำท่วมใหญ่ในบริเวณ 12,366 เมืองในประเทศเกาหลีใต้ จนเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตถึง 750 คนและประธานาธิบดีของเกาหลีใต้ในขณะนั้นได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน อนึ่ง ภาวะน้ำท่วมใหญ่ในเกาหลีใต้ในบางปีก็อาจมิได้เกิดมาจากการพัดพาดผ่านของพายุไต้ฝุ่นหรือพายุอื่นๆ แต่อย่างใด หากแต่อาจเกิดมาจากฝนตกติดต่อกันอย่างต่อเนื่องเพียงอย่างเดียว ตัวอย่างเช่น เหตุการณ์วิกฤติน้ำท่วมในเมืองซุนชอน (Suncheon) ในปี ค.ศ. 1962 ฝนได้ตกอย่างต่อเนื่องเป็นเวลานานจนเป็นเหตุให้เกิดภาวะน้ำท่วมอย่างรุนแรงจนทำให้มีผู้เสียชีวิตถึง 242 คน ^[13]

จากที่ได้กล่าวมาในข้างต้น การได้รับบทเรียนของประเทศเกาหลีใต้เกี่ยวกับวิกฤติน้ำท่วมอันเนื่องมาจากภาวะฝนที่ตกหนักติดต่อกันอย่างต่อเนื่องอันเป็นผลมาจากพายุไต้ฝุ่นและฝนที่ตกหนักติดต่อกันอย่างต่อเนื่องโดยปราศจากพายุไต้ฝุ่น รวมไปถึงการเกิดวิกฤติภัยทางธรรมชาติและวิกฤติอันเป็นภัยที่มนุษย์ก่อขึ้นมา ทำให้รัฐบาลเกาหลีใต้ได้ตระหนักถึงภัยอันตรายอันเนื่องมาจากมหันตภัยต่างๆ ที่ประเทศได้เผชิญมาในอดีต อันเป็นเหตุให้รัฐบาลเกาหลีใต้พยายามแสวงหาแนวทางและมาตรการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันภัยทางธรรมชาติและการจัดการภัยพิบัติต่างๆ ทั้งที่เกิดขึ้นจากธรรมชาติและจากน้ำมือของมนุษย์ เพื่อเสริมสร้างความมั่นใจให้กับประชาชนชาวเกาหลีใต้ในด้านความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินเมื่อเกิดวิกฤติหรือเหตุการณ์ทางธรรมชาติที่อาจส่งผลร้ายต่อประชาชน ^[14]

3 พัฒนาการกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมภาวะน้ำท่วมของสาธารณรัฐเกาหลีใต้

ประเทศเกาหลีใต้ได้พัฒนากฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติและการจัดการภัยอื่นๆ ที่อาจกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและบริการสาธารณะอื่นๆ ที่ดำเนินไปโดยภาครัฐ ^[15] รวมไปถึงการพัฒนาวิธีการจัดการภาวะน้ำท่วมริมฝั่งแม่น้ำ (river bank flood) และน้ำท่วมอันเกิดมาจากน้ำฝนประเภทต่างๆ (rainwater flood) ในยุคใหม่ อนึ่ง การพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมภาวะน้ำท่วมของเกาหลีใต้ไม่เพียงส่งผลดีต่อการป้องกันภาวะน้ำท่วมในระยะสั้นและในระยะยาวเท่านั้น การพัฒนากฎหมายดังกล่าวยังก่อให้เกิดปัจจัยหลายประการที่อาจส่งผลดีต่อการพัฒนาระบบนิเวศและทรัพยากรน้ำในอนาคตด้วย อันอาจนำมาซึ่งการพัฒนาในหลายวัตถุประสงค์ (multi-purpose flood management) เพื่อความยั่งยืนของมนุษย์และสิ่งแวดล้อมในอนาคต ^[16]

ในช่วงก่อนปี ค.ศ. 2004 ประเทศเกาหลีใต้ได้ประสบกับปัญหาภาวะน้ำท่วมทั้งจากน้ำท่วมที่เกิดขึ้นจากพายุไต้ฝุ่นและฝนที่ตกหนักอย่างต่อเนื่องติดต่อกันหรือน้ำท่วมที่เกิดจากฝนที่ตกติดต่อกันอย่างหนักเพียงอย่างเดียวมาหลายเหตุการณ์ ซึ่งประเทศเกาหลีได้พัฒนากฎหมายควบคุมภาวะน้ำท่วมในรูปแบบหรือลักษณะต่างๆ มาจากประสบการณ์ที่ประเทศเกาหลีใต้ได้เคยประสบพบเจอในอดีตที่ผ่านมา โดยในปี ค.ศ. 1995 ประเทศเกาหลีใต้ได้เผชิญปัญหากับภัยพิบัติอันเกิดมาจากความประมาทเลินเล่อของมนุษย์และความไม่ใส่ใจต่อการควบคุมผังเมืองของประเทศเกาหลีใต้ เหตุการณ์ถล่มของห้างสรรพสินค้าซัมพุ่ง(Sampoong Department Store collapse) กล่าวคือ อาคารของห้างสรรพสินค้าซัมพุ่งอันเป็นห้างสรรพสินค้าชื่อดังในกรุงโซลได้ถล่มลงมาในเวลาตีห้าของวันที่ 29 มิถุนายน 1995 ^[17] ทำให้มีผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์อาคารถล่มดังกล่าวถึง 502 คนและมีผู้ได้รับบาทเจ็บเป็นจำนวนถึง 938 คน สาเหตุประการที่สำคัญอันทำให้เกิดเหตุการณ์ในครั้งนี้ นั้นคือการออกแบบโครงสร้างอาคารที่ผิดวิธีและการปราศจากการตรวจตราที่ดีจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมความปลอดภัยในอาคารขณะนั้น ทั้งนี้ บทเรียนจากเหตุการณ์อาคารของห้างสรรพสินค้าซัมพุ่งถล่มทำให้รัฐบาลเกาหลีใต้และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหันมาใส่ไปและแสวงหาแนวทางป้องกันการเกิดภัยพิบัติอันเนื่องมาจากมนุษย์และธรรมชาติ เพื่อไม่ให้ประชาชนได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติสาธารณะในทุกรูปแบบ ด้วยเหตุนี้รัฐบาลเกาหลีใต้จึงได้บัญญัติกฎหมาย Emergency Management Act 1995 และกฎหมาย Natural Disaster Counter-Measure Act 1995 ^[18] ออกมารองรับสถานการณ์ฉุกเฉินที่อาจเกิดขึ้นจากทั้งธรรมชาติและน้ำมือของมนุษย์ในอนาคต ^[19] โดยกฎหมายดังกล่าวได้เพิ่มเติมหลักการที่สำคัญที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและบรรเทาผลกระทบจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ ตัวอย่างเช่น หลักการและหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องของท้องถิ่นในการจัดทำแผนที่ระบุความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (obligation of managing disaster map) เพื่อให้ท้องถิ่นและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องสามารถรู้จุดที่สุ่มเสี่ยงที่อาจเกิดภัยในรูปแบบต่างๆ ที่เป็นผลมาจากภาวะน้ำท่วม ^[20] เป็นต้น

ต่อมาในปี ค.ศ. 2003 ประเทศเกาหลีก็ได้เผชิญกับภัยพิบัติสาธารณะครั้งสำคัญอีกครั้งหนึ่ง ได้แก่ เหตุการณ์ไฟไหม้ในสถานีรถไฟใต้ดินแดกู (Daegu subway station fire) ^[21] อันทำให้มีผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์ดังกล่าวถึง 148 คน อนึ่ง แม้ว่าเหตุการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นมาจากหายนะจากการกระทำของมนุษย์ที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมผังเมืองและท้องถิ่นขาดความใส่ใจในเรื่องมาตรการความปลอดภัยในอาคารและสถานที่ แต่เหตุการณ์ดังกล่าวก็ทำให้รัฐบาลตระหนักถึงภัยสาธารณะจากหายนะต่างๆ ทั้งจากการกระทำของมนุษย์และสิ่งแวดล้อม ทำให้รัฐบาลในขณะนั้นได้ตรากฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 ขึ้น ^[22] และใช้บังคับมาจนถึงปัจจุบัน

4 กฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 ของสาธารณรัฐเกาหลี

ด้วยรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐเกาหลี มาตรา 34 (6) ^[24] ได้วางหลักเกณฑ์ให้รัฐมีหน้าที่บริหารจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติและภัยพิบัติที่เกิดขึ้นจากการกระทำของมนุษย์ ซึ่งรัฐควรแสวงหาแนวทางและมาตรการที่เหมาะสมในการปกป้องประชาชนชาวเกาหลีใต้ให้รอดพ้นจากภัยพิบัติหรือวิกฤติที่อาจกระทบต่อสาธารณะชน นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐเกาหลี มาตรา 117 (1) ^[25] ยังได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการรักษาสวัสดิภาพของผู้คนในท้องถิ่นและดูแลทรัพย์สินของผู้คนในท้องถิ่นของตน รวมไปถึงรับผิดชอบในด้านความปลอดภัยของประชาชนด้วย ดังนั้น รัฐบาลกลางและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเกาหลีใต้จึงมีหน้าที่โดยตรงในการกำหนดแนวทางและจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยและวาตภัย รวมไปถึงผลกระทบอื่นๆ อันเกี่ยวเนื่องกับภาวะน้ำท่วมที่อาจกระทบต่อสาธารณชนอีกด้วย ^[26] ด้วยเหตุนี้เอง รัฐบาลเกาหลีใต้จึงได้ตรากฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 ขึ้นด้วยเหตุผลที่สำคัญสามประการด้วยกัน ประการแรก กฎหมายดังกล่าวมุ่งให้รัฐกำหนดมาตรการในการป้องกันหรือบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่เป็นอุทกภัยและภัยทางธรรมชาติอื่นๆ เช่น วาตภัย หิมะตกหนัก แผ่นดินไหว เป็นต้น ประการที่สอง กฎหมายดังกล่าวยังมุ่งให้รัฐกำหนดแนวทางและวิธีการในการรับมือต่อความเสียหาย (damage) ตามที่คำสั่งประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐเกาหลี (Presidential Decree) ได้บัญญัติหรือกำหนดหลักเกณฑ์เอาไว้ เช่น มลพิษที่อาจกระทบต่อสิ่งแวดล้อม อุบัติเหตุร้ายแรงต่อสาธารณะ และอันตรายจากเคมีหรือชีวภาพอื่นๆ เป็นต้น ประการที่สาม กฎหมายดังกล่าวมุ่งให้รัฐรับมือต่อความเสียหายจากหายนะทางธรรมชาติและการกระทำของมนุษย์ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อโครงสร้างพื้นฐานในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ (infrastructure) หรือผลกระทบต่อสาธารณชน เช่น ภาวะน้ำท่วมที่อาจส่งผลกระทบต่อการคมนาคมหรือการแพร่ระบาดของโรคบางประเภทที่มาจากภาวะน้ำท่วม เป็นต้น

กฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 ยังได้ให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่สำคัญสามประเภทในการจัดทำบริหารสาธารณะด้านการป้องกันและบรรเทาภัยพิบัติอันเกิดจากภาวะน้ำท่วม ได้แก่ หน่วยงานรับผิดชอบด้านการบรรเทาภัยพิบัติ (Responsible Authorities for Disaster Management - RADM) หน่วยงานกู้ภัยฉุกเฉิน (Emergency Rescue Authorities - ERA) และหน่วยงานสนับสนุนการกู้ภัยฉุกเฉิน (Emergency Rescue Assistance Authorities - ERAA) ซึ่งหน่วยงานทั้งสามกลุ่มนี้มีหน้าที่และภารกิจตามที่กฎหมายได้ให้อำนาจในการควบคุมความเสี่ยงหรือบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือภัยพิบัติสาธารณะอื่นๆ อันอาจกระทบต่อสาธารณชนหรือประโยชน์สาธารณะได้ นอกจากนี้ หน่วยงานดังกล่าวอาจกำหนดมาตรการเยียวยาความเสียหายภายหลังจากการเกิดผลกระทบเพื่อให้ประชาชนและการดำเนินกิจกรรมการบริการสาธารณะอื่นๆของรัฐได้รับผลกระทบน้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ^[27]

นอกจากนี้ กฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 ยังได้กำหนดแนวทางในการกระจายอำนาจในการป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยจากภาวะน้ำท่วมและภัยสาธารณะอื่นๆ โดยกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้มีการกระจายอำนาจในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือสาธารณะภัยอื่นๆ จากรัฐบาลกลางไปสู่ระดับจังหวัดหรือมหานคร (provincial & metropolitan level) และระดับท้องถิ่น (local level) อันทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจตามกฎหมายและมีความคล่องตัวในการบริหารจัดการความเสี่ยงหรือควบคุมภาวะน้ำท่วม เพราะรัฐบาลท้องถิ่นกับประชาชนในท้องถิ่นเองย่อมรู้ปัญหาเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำและปัญหาเกี่ยวกับการป้องกันภาวะน้ำท่วมจากประสบการณ์ของแต่ละท้องถิ่นได้ดี นอกจากนี้ การกระจายอำนาจดังกล่าวย่อมส่งผลดีในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือการควบคุมน้ำท่วมเฉพาะหน้า เพราะท้องถิ่นเองสามารถตัดสินใจเฉพาะหน้าได้ว่าจะแก้ปัญหาเฉพาะหน้าอย่างไรให้ทันท่วงทีกับสถานการณ์และวิกฤติภาวะน้ำท่วมหรือสาธารณะภัยอื่นๆ ที่ท้องถิ่นของตนกำลังเผชิญอยู่เฉพาะหน้า เช่น การกำหนดมาตรการให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการสำรวจตำแหน่งที่คาดการณ์ว่าจะเกิดภาวะน้ำท่วมหรือกำลังจะเกิดภาวะน้ำท่วม (flood marks survey) และจัดทำแผนที่ระบุความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (making flood marks maps) โดยข้อมูลจากการสำรวจและการจัดทำแผนที่ดังกล่าวไม่เพียงเป็นประโยชน์ต่อท้องถิ่นเอง แต่แผ่นที่ดังกล่าวยังเป็นประโยชน์ต่อการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือการควบคุมน้ำท่วมจากรัฐบาลกลางด้วย เป็นต้น อนึ่ง ในปัจจุบันมีเทคโนโลยีหลายประเภทที่เอื้อต่อการปฏิบัติตามกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรัฐบาลกลาง รวมไปถึงหน่วยงานราชการอื่นๆ ของเกาหลีใต้ที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมภาวะน้ำท่วมหรือการบรรเทาสาธารณะภัยอื่นๆ ดังเช่น ระบบบอกพิกัดตำแหน่งบนโลก (Global Position System) หรือระบบวัดค่าพิกัดแบบฉับพลัน (Real Time Kinematic) ที่ได้ถูกนำมาใช้ในการปฏิบัติให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์ของกฎหมายฉบับดังกล่าว

5 บทสรุป

จากที่ได้กล่าวมาในข้างต้น อาจเห็นได้ว่าประเทศเกาหลีใต้หรือสาธารณรัฐเกาหลีมีพัฒนาการเกี่ยวกับกฎหมายควบคุมภาวะน้ำท่วมและภัยพิบัติสาธารณะอื่นๆมาจากการประสบกับปัญหาที่ได้เกิดขึ้นกับพลเมืองและประเทศของตน ซึ่งนอกจากรัฐบาลเกาหลีใต้จะนำบทเรียนในอดีตมาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของตนเองแล้ว รัฐบาลเกาหลีใต้ยังได้ให้ความสำคัญแก่การพัฒนาโครงการต่างๆ เพื่อบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมอย่างยั่งยืน ด้วยความตระหนักว่ารัฐบาลและประชาชนเกาหลีใต้ในอนาคตต้องอยู่อาศัยกับสภาพภูมิประเทศตามที่ตั้งและสภาพภูมิอากาศที่อาจเปลี่ยนแปลงได้ในอนาคต นอกจากนี้ กฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 อันเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือควบคุมภาวะน้ำท่วมที่กำลังจะเกิดขึ้นหรือลดทอนผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมที่ได้เกิดขึ้นแล้ว โดยมุ่งให้ประชาชนชาวเกาหลีใต้ได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมน้อยที่สุด

นอกจากนี้ กฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 ยังได้บรรจุหลักการที่สำคัญอันเป็นประโยชน์ต่อการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและการควบคุมน้ำท่วมในปัจจุบันและในอนาคตหลายประการ ตัวอย่างเช่น การให้ท้องถิ่นมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือควบคุมภาวะน้ำท่วม การสนับสนุนให้มีหน่วยงานเฉพาะเพื่อบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมและสาธารณภัยอื่นๆ การบูรณาการความร่วมมือจากทุกหน่วยงานและการใช้เทคโนโลยีให้เป็นประโยชน์และสอดคล้องกฎหมายป้องกันหรือควบคุมภาวะน้ำท่วม เป็นต้น

อ้างอิง:

1. Kwon, Hyun-Han, Khalil, F. A. and Siegfried, T., Analysis of extreme summer rainfall using climate teleconnections and typhoon characteristics in South Korea, available online at http://water.columbia.edu/files/2011/11/Siegfried2008ExtremeSummer.pdf
2. นอกจากมาตรการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันภัยพิบัติอันเนื่องมาจากภาวะน้ำท่วมและมาตรการทางกฎหมายควบคุมภาวะน้ำท่วม ที่รัฐบาลเกาหลีใต้ได้ตราขึ้นเพื่อป้องกันภาวะน้ำท่วมหรือบริหารจัดการสถานการณ์อันเนื่องมาจากภาวะน้ำท่วมแล้ว รัฐบาลเกาหลีใต้ยังได้บัญญัติกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับภัยพิบัติทางธรรมชาติอื่นๆ ที่อาจเป็นต้นเหตุให้เกิดน้ำท่วมหรืออาจเกิดขึ้นมาภายหลังจากเกิดภาวะน้ำท่วมขึ้นแล้ว เช่น กฎหมายปรับปรุงแม่น้ำสายเล็ก (Small River Improvement Act) กฎหมายส่งเสริมประกันภัยจากวาตภัยและอุทกภัย (Wind and Flood Act) และกฎหมายเกี่ยวกับความปลอดภัยจากวัสดุที่อาจก่อให้เกิดอันตราย (Hazardous Materials Safety Management Act) เป็นต้น โปรดศึกษาเพิ่มเติมในเอกสาร Park, D., Against flood: The operations and systems of the Republic of Korea, http://www.unescap.org/idd/events/2010_Pakistan_Floods_II/NEMA.pdf
3. Lee, S., Integrated flood management in Korea, available online at http://www.bvsde.paho.org/bvsacg/e/foro4/21%20marzo/Floodman/integrated.pdf
4. โปรดดูหลักฐานความสัมพันธ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศกับปัญหาภาวะน้ำท่วมในประเทศเกาหลีใต้โดยอาศัยทฤษฎีทางวิทยาศาสตร์บรรยากาศ ใน Im, Eun-Soon, Lee, Byong-Ju, Kwon, Ji-Hye, in, So-Ra and Han, Sang-Ok, 'Potential increase of flood hazards in Korea due to global warming from a high-resolution regional climate simulation', Asia-Pacific Journal of Atmospheric Sciences, Volume 48, Issue 1, pp.107-113. และโปรดดูเปรียบเทียบกับเอกสารที่บรรยายถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ภาวะโลกร้อนและผลกระทบอันเกิดจากภาวะน้ำท่วมในประเทศอังกฤษใน Sweet & Maxwell Editorial Contributors, ‘Flooding: report of the House of Commons Environment Food and Rural Affairs Select Committee’, Journal of Planning & Environmental Law, 2008, 9, pp 1261-1268.
5. ฝนตกอย่างต่อเนื่องติดต่อกันเป็นเวลานานหรือมีความถี่ที่ผิดไปจากวงจรสภาพภูมิอากาศตามปกติ (intensity and frequency of heavy rainfall) ย่อมส่งผลต่อศักยภาพของรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อควบคุมภาวะน้ำท่วม (flood control capacities) ในปัจจุบัน โปรดดูเพิ่มเติมใน Kim, S. J. et al, Assessment of the Flood Vulnerability of Dams Due to Climate Change in South Korea, available online at http://ussdams.com/proceedings/2012Proc/1007.pdf
6. Korea Environment Corporation, The Effects of Climate Change: Unusual Weather Changes, available online at http://www.gihoo.or.kr/portal/eng/01_Climate_Change/02_The_Effects_of_Climate_Change.jsp
7. Yi, C., Lee, J., and Shim, M., ‘GIS-based distributed technique for assessing economic loss from flood damage: pre-feasibility study for the Anyang Stream Basin in Korea’, Natural Hazards, 2010, 55, pp 251–272.
8. ‘Strom water’ หมายถึง น้ำฝนจากฝนที่ตกลงจากชั้นบรรยากาศตามธรรมชาติโดยทั่วไปหรือน้ำฝนที่เกิดมาจากพายุประเภทต่างๆ ที่เมื่อตกลงมาบนพื้นดินแล้ว ภาครัฐหรือหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องกับการระบายน้ำสาธารณะ มีหน้าที่ในการแสวงหาแนวทางการะบายน้ำ เพื่อไม่ให้น้ำเหล่านี้ท่วมขังจนส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของมนุษย์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในเวลาต่อมา โปรดดู Lee, S. H. et al, ‘Review of Stormwater Quality, Quantity and Treatment Methods Part 1: Stormwater Quantity Modelling’, Environmental Engineering Research.,2009,  Vol. 14, No. 2, pp. 71-78. 
9. Kim, L. H. and D'Arcy, B., 'Korea invests in stormwater best practice solutions', Water21 - magazine of the International Water Association, 2011, 8, pp 36-38.
10. Cha, Y. J., Shim, M. P. and Kim, S. K., The Four Major Rivers Restoration Project, available online at http://www.un.org/waterforlifedecade/green_economy_2011/pdf/session_8_water_planning_cases_korea.pdf
11. การขาดความร่วมมือ (lack of coordination) ระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งภาครัฐและภาคเอกชนในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วม กลายเป็นปัญหาที่หลายประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เผชิญเหมือนกัน โปรดดูเพิ่มเติมในเอกสารประกอบการประชุม World Bank, Flood Risk Management and Urban Resilience Workshop May 2-3, 2012, Jarkata, GFDRR, 2012.
12. World Meteorological Organization and Global Water Partnership, Environmental Aspects of Integrated Flood Management, Geneva, Switzerland August 2006, WMO-No.1009, available online at http://www.apfm.info/pdf/ifm_environmental_aspects.pdf
13. นอกจากภาวะน้ำท่วมอันเป็นภัยทางธรรมชาติที่สำคัญแล้ว ประเทศเกาหลีใต้ยังได้เผชิญวิกฤติหรือหายนะที่เกิดมาจากการกระทำของมนุษย์ (man-made disaster) ในหลายครั้งด้วยกัน ตัวอย่างเช่น การระเบิดของสถานนีรถไฟอิริ (Iri station explosion) ค.ศ. 1977 ที่เกิดขึ้นจากความประมาทของมนุษย์และการถล่มของสะพานซังโซ (Sungsoo bridge collapse) ค.ศ 1994 ที่เกิดจากการบริหารจัดการโครงสร้างขั้นพื้นฐานกับการคมนาคมที่ผิดพลาดของรัฐบาลเกาหลีใต้ในขณะนั้น โปรดดูเพิ่มเติมใน Ha, K. M., Emergency Management in Korea: Just Started, but Rapidly Evolving, available online at http://training.fema.gov/ (ไฟล์ words)
14. นอกจากนี้ รัฐบาลเกาหลีใต้ยังได้พัฒนาโครงการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรน้ำและโครงสร้างขั้นพื้นฐานอื่นๆ ที่ใช้จัดการทรัพยากรน้ำ (water infrastructure) ซึ่งการจัดการโครงสร้างขั้นพื้นฐานที่ใช้จัดการทรัพยากรน้ำดังกล่าวของเกาหลีย่อมไม่เพียงแค่ส่งผลดีต่อการบริหารทรัพยากรน้ำเท่านั้น การจัดการโครงสร้างขั้นพื้นฐานดังกล่าวยังอาจส่งผลดีต่อสภาพเศรษฐกิจและความหลากหลายทางชีวภาพในระบบนิเวศอีกประการหนึ่ง โปรดดู UNEP, Overview of the Republic of Korea’s National Strategy for Green Growth, Geneva, UNEP, 2010, p 32.
15. Park, D., Republic of Korea (ACRC country report), available online at  http://www.adrc.asia/countryreport/KOR/2005/english.pdfและ Helen Roeth, Draft report for discussion Consultancy Project on the Development of a Public Private Partnership Framework and Action Plan for Disaster Risk Reduction (DRR) in East Asia, Hong Kong, CSR Asia, Office, 2009, p 25.
16. การจัดการบริหารจัดการน้ำยุคใหม่ (new paradigm) ของเกาหลีใต้สามารถสร้างกลไกและวิธีการในการบริหารจัดการน้ำเพื่อต่อสู้ภัยภัยทางธรรมชาติที่เกิดจากอุทกภัยและวาตภัยได้ ตัวอย่างเช่น การกระจายอำนาจในการบริหารจัดการน้ำไปสู่ท้องถิ่น (decentralized management) เพื่อให้ท้องถิ่นได้มีอำนาจในการบริหารจัดการน้ำเป็นของตนเองและสามารถสร้างความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการน้ำได้ โปรดดู คำบรรยายของ ศาสตราจารย์ มูนยัง ฮัน จากมหาวิทยาลัยแห่งชาติโชล สาธารณรัฐเกาหลีใต้ ใน Han, M. Y., Innovative rainwater harvesting and management in the Republic of Korea, 3th International Rainwater Catchment Systems Conference "Rainwater and Urban Design 2007" Sydney, Australia - August 2007, available online at http://www.ecowaterinfra.org/knowledgebox/documents/Innovative%20Rainwater%20Harvesting%20and%20Management%20in%20the%20Republic%20of%20Korea.pdf
17. โปรดดูการบรรยายเหตุการณ์และบทเรียนจากเหตุการณ์ดังกล่าวใน Gardner, N.J., Huh, J. S., Chung, L., ‘Lessons from the Sampoong department store collapse’, Cement and Concrete Composites, 2002, 24 (6). pp 523-529.
18. กฎหมายฉบับนี้ได้นำเอาหลักการจากกฎหมายป้องกันวาตภัยและอุทกภัยฉบับเก่า ได้แก่ กฎหมาย Flood Disaster and Relief Act และกฎหมาย Flood with Typhoon Counter-Measure Act มาพัฒนาและแก้ไขให้มีความทันสมัยและสอดคล้องต่อการป้องกันภัยจากภาวะน้ำท่วมมากยิ่งขึ้น
19. โปรดดูจากเอกสารที่เขียนขึ้นโดย Kim, Jong Eop(University of Wales), Rheem, Sang Kyu(KIPA), and Jeong, Cheol Hyun(Yonsei University) ใน Disaster Management of Local Government: Comparison between the UK and South Korea ที่ได้กลาวถึงสาระสำคัญเกี่ยวกับบทบาทและอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นอังกฤษเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเกาหลีใต้ในการแก้ปัญหาภัยพิบัติสาธารณะ www.kapa21.or.kr/english/files/2-5-1Kim_Jong_Eop.doc (ไฟล์ word)
20. Ha, H. J., Application of Flood Marks Management System to establish rehabilitation plan of reducing natural disaster, available online at http://www.fig.net/pub/fig2012/papers/ts07l/TS07L_ha_5733.pdf
21. โปรดศึกษาความเป็นมาและภาพประกอบเหตุการณ์ดังกล่าวใน University of Manchester, Daegu Subway Station Fire, South Korea, available online at www.mace.manchester.ac.uk/project/research/structures/strucfire/CaseStudy/HistoricFires/InfrastructuralFires/default.htm
22. โปรดดูดุษฎีนิพนธ์ของอาจารย์ Kim, Hakk Yong  จาก University of Portsmouth ที่ได้นิพนธ์ขึ้นในหัวข้อ Dealing with crisis: A Comparative Study of Simulation Exercises in Korea and the UK  โดยบรรยายสรุปประเด็นสาระสำคัญของกฎหมาย Emergency and Safety Management Basic Act 2004 ในหน้า 122 – 124. อ้างอิงจาก Kim, H. Y., Dealing with crisis: a comparative study of simulation exercises in Korea and the UK. PhD thesis, University of Portsmouth, available online at http://eprints.port.ac.uk/4145/1/PhD_Thesis(Hakkyong_Kim,_Portsmouth).pdf
23. ในบางตำรา เรียกชื่อกฎหมายดังกล่าวเป็นภาษาอังกฤษ ได้แก่ Framework Act on the Management of Disasters and Safety 2004 (FAMDS) หรือบางตำราเรียก Disaster and Safety Management Basic Law 2004
24. Constitution of the Republic of Korea, Article 34 (6) ‘The State shall endeavor to prevent disasters and to protect citizens from harm there from.’
25. Constitution of the Republic of Korea, Article 117 (1), ‘Local governments shall deal with administrative matters pertaining to the welfare of local residents, manage properties, and may enact provisions relating to local autonomy, within the limit of Acts and subordinate statutes.’
26. Choi, H. and Ryu, S. ‘Plan for Improvement of Local Governments’ Roles for Effective Countermeasures for Disasters: centring on comparison with the USA and Japan’, Journal of the Korea Contents Association, 2006, 6 (12), pp. 235-245.
27. Park, D. K., Republic of Korea National Reporting and Information on Disaster Reduction for the World Conference on Disaster Reduction, available online at http://www.unisdr.org/2005/mdgs-drr/national-reports/South-Korea-report.pdf