ความล้มเหลวของการจำนำข้าวทุกเม็ด : การสร้าง “ ความต้องการเทียม” ในตลาดเปราะบาง

หลักของการค้าขายในตลาดเสรีทั่วไป ได้แก่ การทำให้สินค้าของตนเป็นที่ต้องการของตลาด    ซึ่งทำได้ในหลายรูปแบบ  เช่น ฉีกตลาดออกไปสู่ตลาดบนเพื่อทำให้ความแตกต่างของรสนิยมอันเป็นแรงกระตุ้นที่สำคัญในการบริโภค  แต่สำหรับสินค้าที่มีความแตกต่างน้อย การผลิตก็ไม่สามารถฉีกตลาดไปได้ด้วยคุณลักษณะของสินค้า เช่น สินค้าการเกษตรทั่วไป วิธีการที่ต้องทำกันเพื่อทำให้สินค้าของตนนั้นขายได้และมีราคาดีขึ้น ก็คือ การทำให้สินค้านั้นๆมีน้อยลงในตลาดขณะที่ความต้องการมีเท่าเดิม     ซึ่งก็ส่งผลให้สินค้านั้นมีราคาสูงขึ้นทันที เช่น เมื่อหลายปี (สิบปีกระมัง) บริษัทอุตสาหกรรมการเกษตรแก้ปัญหาราคาไก่ตกต่ำด้วยการนำลูกไก่ไปทิ้งทะเล  เป็นต้น

การทำให้สินค้าที่มีความแตกต่างน้อยหรือไม่มากนักนี้หายไปจากตลาดเพื่อที่จะทำให้สินค้าที่เหลืออยู่มีราคาสูงขึ้นนี้  เรียกได้อีกอย่างหนึ่งว่า เป็นการสร้าง “ความต้องการเทียม” (Pseudo Demand)    ซึ่งทำขึ้นเพื่อจะดึงเอาสินค้าที่ผลิตขึ้นมากจนทำให้ราคาตกต่ำนั้นไปอยู่ในที่ที่ไม่ใช่ตลาด เช่น ทะเล เผาไฟ ยุ้งฉางหรือที่เก็บกักไว้เฉยๆ ฯลฯ อันทำให้สินค้าที่ผลิตขึ้นนั้นมีน้อยลงในตลาดนั้นเอง

การจัดการกับปัญหาราคาข้าวในประเทศไทย รัฐบาลทุกรัฐบาลตั้งแต่รัฐบาลพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ (ทศวรรษ 2520 ) เป็นต้นมาก็ดำเนินมาในลักษณะเดียวกัน คือ การสร้างความต้องการเทียมขึ้นมาในแต่ละปีนั่นเอง

แต่การจัดการกับปัญหาข้าวในรัฐบาลนี้แตกต่างจากเดิมในเรื่องขนาดของการสร้าง “ความต้องการเทียม “  เพราะรัฐบาลที่ผ่านมามักจะประเมินว่าผลผลิตจะเกิดความต้องการของตลาดโลกจำนวนสักเท่าไร จากนั้นก็จะจัดสรรงบประมาณมาทำให้เกิดการ “ จำนำ” ข้าว (ความต้องการเทียม)ในปริมาณที่คาดไว้ ซึ่งก็จะส่งผลให้ข้าวหายไปจากตลาดจำนวนตามที่คาด อันส่งผลทำให้ราคาข้าวสูงขึ้นในตลาดซื้อขายทั่วไป

รัฐบาลนี้ได้ขยาย “ความต้องการเทียม” นี้ขึ้นครอบคลุมข้าวทุกเม็ดในตลาดของไทยหรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือรัฐบาลสร้าง “ความต้องการเทียม” ในตลาดข้าวร้อยเปอร์เซ็นต์  ดังนั้นในทางทฤษฏีแล้วข้าวจึงหายหมดจากตลาดภายใน  แม้ว่าในทางปฏิบัติผู้ส่งออกและโรงสีเครือข่ายผู้ส่งออกย่อมมีเครือข่ายผู้ปลูกข้าวของตนอยู่จำนวนหนึ่ง แต่ก็ไม่มากพอที่จะส่งออกได้อย่างเดิม เพราะ “ความต้องการเทียม” ได้แย่งข้าวไปจนเกือบหมดตลาด

การสร้าง “ ความต้องการเทียม” ครอบคลุมตลาดทั้งหมดเช่นนี้  เกิดขึ้นเพราะคิดว่าจะสามารถควบคุมราคาตลาดข้าวในโลกได้  เพราะไทยเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่   ดังนั้น หากไทยยังไม่ส่งออกข้าว  ข้าวในตลาดโลกก็ลดลงซึ่งย่อมส่งผลต่อราคาที่ไทยจะขายต่อไปในอนาคตว่าจะต้องสูงขึ้นอย่างแน่นอน

แต่การสร้าง “ความต้องการเทียม” ในตลาดการค้าข้าวของโลกวันนี้จะประสบกับปัญหาใหญ่  เพราะตลาดข้าวของโลกวันนี้ไม่เหมือนเดิมอีกแล้ว  กล่าวคือ หลังจากทศวรรษ 1990 กลุ่มประเทศคอมมิวนิสต์ในเอเชียที่ล่มสลายและหันกลับมาเดินทางสายเสรีนิยม  ได้มุ่งเน้นที่จะพัฒนาอุตสาหกรรมโดยเริ่มจะสะสมทุนเบื้องต้นจากการผลิตเกษตรเพื่อขาย   โดยเฉพาะข้าว   ได้ทำให้ตลาดข้าวของโลกตกในสภาวะ “ตลาดเปราะบาง” ( Thin Market ) มากขึ้น

“ตลาดเปราะบาง” เห็นได้ชัดเจนจากขนาดของตลาดและผู้ผลิตสินค้าป้อนตลาด    เท่าที่ผ่านมาตลาดข้าวของโลกมีความต้องการที่ไม่เพิ่มมากนัก  เพราะหากราคาข้าวสูงขึ้นเกินไป ประเทศต่างก็ที่เคยซื้อข้าวก็จะหันไปบริโภคอาหารแป้งจากสินค้าเกษตรตัวอื่นแทน ดังนั้นตลาดจึงจะผันแปรอย่างรวดเร็วในกรณีที่ทีการผลิตข้าวเพื่อส่งออกเพิ่มแม้เพียงเล็กน้อย ตัวอย่างเช่น  เดิม เวียดนามไม่เคยส่งออกข้าว แต่เมื่อเวียดนามตัดสินใจส่งออกข้าวแม้ว่าปริมาณอาจจะไม่มากนัก เช่น ปีละหนึ่ง-สองล้านตัน ก็จะส่งผลให้ตลาดที่มีขนาดคงที่นั้นกระทบกระเทือนทางด้านราคาทันที

ดังนั้น  ความหวังที่จะสร้าง “ ความต้องการเทียม” ในประเทศไทยทั้งหมดจึงประสบปัญหาทันที  เพราะทันทีที่ปริมาณข้าวในตลาดลดลง ราคากำลังจะเพิ่มสูงขึ้น เวียดนามได้ส่งออกเข้าไปสู่ตลาดทันที ส่งผลให้ความต้องการในตลาดโลกนั้นไม่เพิ่มมากขึ้นอย่างที่รัฐบาลนี้คาดหวังเอาไว้

การสร้าง “ความต้องการเทียม”ในตลาด “เปราะบาง” เช่นตลาดข้าวของโลกวันนี้ จึงทำให้รัฐบาลต้องรับภาระอันหนักหน่วงมากขึ้น เพราะรัฐกลายเป็นเจ้าของข้าวทั้งหมดที่ผลิตได้  และยังไม่รู้ว่าจะทยอยออกไปขายให้แก่ใครและขายที่ไหน สิ่งที่ต้องทำก็คือการหาบริษัทมาประมูลเพื่อนำออกออกจากยุ้งฉาง  ซึ่งก็ต้องปล่อยให้ประมูลในราคาที่ต่ำแน่นอน เพราะบริษัทที่จะมาประมูลย่อมไม่มีทางที่จะสู้ราคาที่สูงได้

รัฐบาลเองก็เห็นปัญหาอย่างชัดเจนนี้  แต่เนื่องจากทางออกทางเศรษฐกิจของการค้าโลกเหลือน้อยลงมาก ซึ่งจะส่งผลกระทบทางการเมืองอย่างรุนแรงในอนาคตอันใกล้  ทางรอดทางการเมืองทางหนึ่ง ก็คือ  ใช้วิธีการประเมินนโยบายด้วยการเบนประเด็นมาอธิบายถึงการทะลายการผูกขาดการค้าข้าวแทน โดยมักจะกล่าวทำนองว่าเมื่อก่อนเราส่งออกมาก แต่ชาวนาจน แต่วันนี่เราส่งออกน้อย แต่ชาวนากลับมีรายได้มากขึ้นเพราะการจำนำข้าว (ตลาดเทียม)  ซึ่งเป็นความจริงที่ ปฏิเสธไม่ได้  รวมทั้งพยายามที่จะอธิบายว่าการส่งออกข้าวเกรดดียังทำได้เรื่อยๆ ดังนั้นประเทศไทยก็อาจจะลดการส่งข้าวเกรดต่ำราคาถูกหันไปสู่การผลิตข้าวเกรดสูงราคาแพงแทน

แต่ปัญหานี้ไม่ได้ง่ายอย่างที่รัฐบาลอธิบายไว้

การสร้าง “ความต้องการเทียม” ให้มีขนาดเท่ากับตลาดในประเทศทั้งหมด จะทำให้เกิดการขยายตัวของการปลูกข้างเกรดต่ำที่ไม่ต้องการการดูแลมากนักเพิ่มมากขึ้นทันที เพราะการสร้าง “ ความต้องการเทียม” เช่นนี้ คือ การดึงภาระ “ความเสี่ยง” ทางเศรษฐกิจทั้งหมดออกจากบ่าของคนปลูกข้าว  และการทำเช่นนี้จะทำให้คนจำนวนมากกลับมาสู่การผลิตที่ไม่ต้อง “เสี่ยง” อะไรเลยแบบนี้มากขึ้น   ขณะเดียวกัน คนที่อยู่ในชนบทที่ร่ำรวยอยู่แล้ว ก็จะลงทุนในการเพราะปลูกขนาดใหญ่ ( Plantation ) เพื่อผลิตข้างเกรดดี ราคาสูงเพิ่มมากขึ้น   คนจำนวนมากที่กลับมาสู่การผลิตที่ไม่ต้อง “เสี่ยง” อะไรเลยแบบนี้ก็ไม่ใช่ชาวนาผู้ยากจนอย่างที่รัฐบาลโหมโฆษณาหรอกครับ

ดังที่จะเห็นได้จาก ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่กำลังเกิดจากโยบายการจำนำข้าวทุกเม็ด  ได้แก่ การขยายตัวอย่างมากของการปลูกข้าวในฤดูกาลที่ผ่านมา  และจะขยายตัวมากขึ้นในการปลูกข้าวนาปรังที่กำลังจะมาถึง เหตุผลง่ายๆ ก็คือ  เมื่อไมมีความเสี่ยงด้านราคา  การลงทุน/ลงแรงปลูกข้าวก็ได้กำไรเห็นๆอยู่แล้ว ยกเว้นว่าจะเจอกับภัยธรรมชาติจนไม่ได้ผลผลิตเลย แต่นั้นแหละก็ยังได้โอกาสรับค่าชดเชยความเสียหายนั้นๆ จากรัฐ

ก็ต้องกล่าวอีกครั้งหนึ่งว่า เป็นเรื่องธรรมดา ที่การผลิตอะไรไม่ว่าจะเป็นการเพาะปลูกหรือค้าขายอะไร หากไม่ต้องเสี่ยงทางด้านราคา  ก็ย่อมเป็นแรงดึงดูดให้มีผู้เข้ามาสู่กิจกรรมนั้นมากขึ้น

ในพื้นที่ “ชนบท” ทั่วไปของสังคมไทย  นอกจากชาวนารวยที่ทำการปลูกข้าวในพื้นที่ที่กว้างขวางแล้ว ชาวนาบางเวลา ( part-time farmer ) ที่เดิมจะใช้เวลาทำงานนอกภาคเกษตรกรรมมากกว่าในภาคเกษตรกรรม ก็ได้หันกลับเข้ามาสู่การลงทุนในการปลูกข้าวมากขึ้น   ชาวนาบางเวลาที่ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาได้ผันตัวเองออกไปประกอบธุรกิจขนาดกลางและเล็กในเขตเมืองได้ใช้เงินจากนอกภาคการเกษตรมาสู่การทำ “ธุรกิจปลูกข้าว” มากขึ้นในปีนี้

กล่าวได้ว่า กลุ่มชาวนาบางเวลานี้ได้ใช้ระบบการจ้างแรงงานและเครื่องจักรในทุกขั้นตอนของการปลูกข้าว ซึ่งอาจจะเรียกได้ว่าเป็นบริษัทปลูกข้าวขนาดกลางและเล็ก     ส่วนใหญ่ของแรงงานที่ใช้ในการปลุกข้าวในภาคเหนือตอนบนและตอนล่างก็จะเป็นแรงงานต่างชาติ ส่วนเครื่องจักรที่มีราคาไม่แพงนั้น ชาวนาบางเวลาที่กำลังเป็นเจ้าของบริษัทปลูกข้าวขนาดเล็กก็จะลงทุนซื้อเอง  ในขณะที่เครื่องจักรราคาแพงก็จะใช้วิธีการเช่า

แน่นอนว่า รายได้จากภาคเกษตรกรรมของครอบครัวชาวนาบางเวลากลุ่มนี้จะสูงมากขึ้นอย่างแน่นอน  และมีผลทำให้จำนวนครัวเรือนชาวนาที่จะได้รับผลประโยชน์จากนโยบายนี้เพิ่มขึ้นจากประมาณหนึ่งล้านครัวเรือนมาเป็นสองถึงสามล้านครัวเรือนจากสี่ล้านครัวเรือน ซึ่งหมายถึงความชื่นชอบทางการเมืองต่อรัฐบาลจะเพิ่มสูงมากขึ้นทีเดียว

ปริมาณข้าวที่จะถูกผลิตในปีต่อๆไปจะสูงมากขึ้นๆ  จนอย่างไรก็ตามในที่สุด รัฐบาลก็จะไม่สามารถที่จะดำเนินนโยบาย “ความต้องการเทียม” นี้ได้ต่อไปได้อย่างแน่นอน เพราะข้าวที่มีจำนวนมากขึ้นมหาศาลจะเข้าสู่นโยบายจำนำข้าวทุกเม็ด  และจะกลายเป็นปัญหาใหญ่ของระบบการเงินการคลังมากขึ้นตามไปด้วย  เพราะจำนวนเงินงบประมาณที่จะต้องเข้าสู่นโยบายจำนำข้าวก็จะมีแต่สูงมากขึ้นๆตามไปด้วย  และการระบายข้าวเก่าที่จำนำไว้ก็ยังไม่เห็นว่าจะทำได้ ข้าวใหม่กำลังจะเข้าสู่ยุ้งฉางของการจำนำ ดังนั้น จากนี้ไป เราจะต้องใช้เงินประมาณหนึ่งในสามของงบประมาณแผ่นดินในการรับจำนำข้าวที่เพิ่มสูงมากขึ้น หากไม่หยุดนโยบายนี้ก็อาจจะเป็นครึ่งหนึ่งของงบประมาณแผ่นดิน

หากปล่อยให้เกิดการใช้งบประมาณแผ่นดินในลักษณะดังกล่าว  ผลกระทบต่อสังคมไทยโดยรวมก็จะมีสูงมาก  เพราะงบประมาณการลงทุนด้านอื่นๆที่สัมพันธ์กับชีวิตผู้คนทั้งหมดก็จะหดลงทันที เช่น นโยบายการศึกษา การสาธารณสุข  พลังของการบริโภคภายในประเทศอันจะขยายตัวบ้างจากนโยบายจำนำข้าวทุกเม็ดไม่มีทางที่จะทำให้รัฐมีรายได้เพียงพอกับที่ใช้ไปอย่างแน่นอน

ผลประโยชน์เฉพาะหน้าปีหรือสองปีนี้ตกแก่ชาวนาบางเวลาจำนวนหลายล้านคน  แต่คนทั้งหมดในสังคม รวมทั้งชาวนาบางเวลาทุกคนด้วย กำลังจะเผชิญหน้ากับวิกฤติทางการเงินการคลังที่จะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงในอนาคต  ผมคิดว่าน่าจะแรงกว่าวิกฤติเศรษฐกิจ 2540 หลายเท่า

แม้ว่าอาจารย์อัมมาร สยามวาลา นักเศรษฐศาสตร์อาวุโสที่รู้เรื่องข้าวดีที่สุดในประเทศไทยจะท้วงติงและชี้ให้เห็นผลเสียอย่างชัดเจน ( กรุงเทพธุรกิจ 29 ตุลาคม 2555, อัมมาร์ : รัฐบาลพังไม่แคร์ แต่ห่วงประเทศจะพังเพราะจำนำข้าว )  แต่รัฐบาลก็ไม่มีทางที่จะยุตินโยบายนี้  ไม่แม้กระทั่งจะทบทวน  ก็เพราะมองเห็นอย่างชัดเจนแล้วว่าพรรคการเมืองของตนนั้นจะได้รับคะแนนเสียงอย่างท่วมท้นจากจำนวนชาวนาที่กระโดดเข้ามาสู่การปลูกข้าวที่มากขึ้นนี้

ทางออกเฉพาะหน้าในวันนี้เหลือน้อยลงๆ  อาจจะกล่าวได้ว่าเหลือเพียงสองทาง  ได้แก่ การระดมผู้ส่งออกเดิมทั้งหมดซึ่งเป็นสายตระกูลที่ผูกขาดการค้าข้าวมาหลายชั่วอายุคนมาสู่การเป็น “ เอเยนต์” ของรัฐบาลโดยกำหนดค่าตอบแทนตามปริมาณข้าวที่ส่งออกได้   เพื่อที่จะระบายข้าวที่เก็บเอาไว้  โดยทั้งรัฐบาลและผู้ส่งออกรายใหญ่มาตกลงราคาพื้นฐานที่ทำให้รัฐบาลขาดทุนน้อยที่สุด   ทางออกที่สองซึ่งยากมากและต้องใช้เวลานานมาก ได้แก่  การสร้างอุตสาหกรรมแปรรูปข้าวให้หลากหลายมากที่สุด  เพื่อที่จะเป็นการระบายข้าวที่เก็บเอาไว้ไปสู่การผลิตสินค้าที่มีมูลค้าเพิ่มภายในประเทศ

จากนั้น รัฐบาลจะต้องหันกลับมาทบทวนว่าหากจะสร้าง “ความต้องการเทียม” ในตลาดโลกวันนี้จะต้องวางแผนอะไรเพิ่มขึ้นอีก  รวมทั้งต้องศึกษาวิจัยให้ชัดเจนว่าชาวนาคือใคร ยังมี “ชาวนา” เหลือร้อยละเท่าไร  ผู้ประกอบการการนาหรือผู้จัดการนามีจำนวนเท่าไร    เพราะไม่อย่างนั้นแล้ว เรากำลังวางแผนการตัดการงบประมาณไปบนความเชื่อเก่าๆว่ามีสังคมชาวนาและชาวนายากจนอยู่เต็มประเทศไทย  ซึ่งไม่จริงแล้วในวันนี้

เอาเข้าจริงๆ ในภาคเหนือ ชาวนาที่เป็นชาวนาจริงที่ยากจน  ก็ไม่ได้รับประโยชน์จากนโยบายนี้  เพราะพวกเขาปลูกข้าวเหนียวในพื้นทีเล็กน้อยเพื่อการบริโภคตลอดปีเท่านั้น

นโยบายช่วยเหลือคนจน/คนด้อยโอกาสเพื่อลดความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องที่ดี  แต่ก็ต้องมองให้เข้าใจด้วยว่าคนจน/คนด้อยโอกาสอยู่ตรงไหนและพวกเขาเหล่านั้นต้องการอะไร  มิฉะนั้นนโยบายนี้ก็ไม่ได้ส่งผลดีอะไรตามที่ต้องการเลย

ในขณะที่เราเห็นอยู่แล้วว่ากำลังจะเผชิญอะไรในอนาคตอันใกล้นี้  แต่การทักท้วงของอาจารย์ผู้ใหญ่ก็ไม่ได้รับการฟังเลย  คำถามก็คือ ใครอีกเล่าจะทำให้เกิดการทบทวนนโยบายการจำนำข้าวทุกเม็ดนี้

หากพิจารณานโยบายการจำนำข้าวให้ชัดเจนนี้ ก็จะเห็นได้ว่าไม่ใช่เรื่องเฉพาะของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เท่านั้น หากแต่รวมไปถึงกระทรวงและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทางด้านนโยบายการเงินและการคลัง  อย่างน้อยที่สุด สี่หน่วยงานหลักที่จะมีบทบาทในดูแลนโยบายทางเศรษฐกิจมหภาค ได้แก่ กระทรวงการคลัง  ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงบประมาณ และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแต่น่าประหลาดใจที่มีเพียงข้าราชการในกระทรวงคลังเท่านั้นที่แสดงความคิดเห็นในเรื่องนี้ โดยมีจดหมายแสดงความวิตกกังวล และเสนอให้รัฐบาลเร่งระบายข้าวที่เก็บเอาไว้ให้เร็วและมากที่สุด  และคุณวีรพงษ์ รางมางกูรที่เคยกล่าวไว้ทำนองว่ารัฐบาลจะพังเพราะนโยบายจำนำข้าวนี้    ในขณะที่ผมไม่ได้ยินเสียงของหน่วยงานอื่นๆเลยทั้งๆที่เป็นหน้าที่ของหน่วยงานเหล่านี้โดยตรง

เมื่อสิบปีก่อน อาจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ ได้ตั้งคำถามไว้ในบทความชื่อว่า Technocrats หายไปไหน โดยชี้ให้เห็นว่าภายหลังจากที่รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ขึ้นมามีอำนาจก็ได้ทำให้กลุ่มเทคโนแครตที่ครั้งหนึ่งเคยมีบทบาทกำกับนโยบายของรัฐหมดอำนาจลงไป

หากคิดต่อจากบทความของอาจารย์รังสรรค์  ในด้านหนึ่ง การหายไปของเทคโนแครตในการกำกับนโยบายของรัฐซึ่ง ก็ถือได้ว่าเป็นกระบวนการเคลื่อนไปสู่ประชาธิปไตยแบบหนึ่ง  แต่หากคิดในอีกด้านหนึ่ง  การหายไปของเทคโนแครตในลักษณะที่กลายเป็นกลไกเชื่องๆของรัฐบาล กลับทำให้สังคมปราศจากพลังทางความรู้ในการต่อรอง/ต่อต้าน/หรือปรับเปลี่ยนนโยบายสาธารณะที่จะทำร้ายสังคมไทย

วันนี้เอง จึงอยากจะเรียงร้องให้เทคโนแครตทุกหน่วยงาน และทุกคนในสังคมไทยช่วยกันมองไปข้างหน้าให้ไกลๆ เราจะปล่อยให้สังคมคาดหวังกับผลประโยชน์เฉพาะหน้าสั้นๆไม่ได้  อย่าลืมนะครับ มีเส้นแบ่งกันอยู่ระหว่างนโยบายประชานิยมแบบก้าวเข้าสู่สังคมสวัสดิการ กับนโยบายประชานิยมแบบผลประโยชน์เฉพาะหน้าเท่านั้น  เราต้องทำให้สังคมมีศักยภาพมากที่สุดในการเดินไปข้างหน้าพร้อมกันจินตนาการของสังคมที่ดีกว่า ไม่ใช่สังคมที่มีสายตาสั้นและมองเฉพาะช่วงเวลาอันใกล้เท่านั้น