ชำนาญ จันทร์เรือง: บทบาทของกำนันผู้ใหญ่บ้านเมื่อไม่มีราชการส่วนภูมิภาค

เมื่อไม่นานมานี้ผมได้ถูกรับเชิญให้ไปชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการปกครองของวุฒิสภาเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯที่กำลังอยู่ระหว่างการรณรงค์รวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอต่อประธานรัฐสภา โดยมีประเด็นข้อซักถามมากมายจากกรรมาธิการถึงหลักการเหตุผลและความเป็นไปได้ หลายท่านได้ให้กำลังใจว่าเป็นพัฒนาการของการบริหารราชการแผ่นดินที่จะต้องก้าวเดินไปข้างหน้า แต่ก็มีหลายท่านที่ทักท้วงและแสดงความไม่เห็นด้วย เช่น ประชาชนยังไม่พร้อม จะขาดการเชื่อมโยงระหว่างราชการส่วนท้องถิ่นกับส่วนกลาง จะกระทบต่อความมั่นคง ฯลฯ ซึ่งผมก็ได้ชี้แจงและได้ทำเป็นคำถามคำตอบไว้สำหรับเผยแพร่ต่อผู้สนใจไว้แล้ว(ค้นคว้าเพิ่มเติมได้ที่ http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1663)

แต่มีประเด็นที่สำคัญที่ผมอยากจะทำความเข้าใจอีกสักเล็กน้อยก็คือ ในวันนั้นได้มีกรรมาธิการท่านหนึ่งได้ถามผมเกี่ยวกับหลักการของ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯที่ให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคเหลือเพียงราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่นเต็มพื้นที่แล้วเหตุใดจึงยังคงให้มีกำนันผู้ใหญ่บ้านซึ่งเป็นราชการส่วนภูมิภาคอยู่อีก “กลัวกำนันผู้ใหญ่บ้านลุกขึ้นมาประท้วงต่อต้านใช่ไหมล่ะ” และยังแถมอีกว่า “เกลียดตัวกินไข่ เกลียดปลาไหลกินน้ำแกง” เสียอีกด้วย

กอปรกับเมื่อ 27 ก.พ.56 ที่ผ่านมา ที่ประชุม ครม.รับทราบรายงานผลการตรวจพิจารณา  ร่าง พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับที่..) พ.ศ... และร่าง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่..) พ.ศ.. รวม 2 ฉบับ ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอ และมอบหมายให้กระทรวงมหาดไทย รับไปดำเนินการปรับปรุง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ให้เหมาะสมโดยให้เหตุผลว่านายอำเภอจำเป็นที่จะต้องมีบุคลากรที่จะเชื่อมโยงระหว่างรัฐกับประชาชน เพื่อนำนโยบายของรัฐไปสู่ประชาชน แต่การจะจัดให้มีข้าราชการเพื่อไปดำเนินการดังกล่าวนั้น ย่อมสิ้นเปลืองงบประมาณ และขาดความเชื่อมโยงทางธรรมชาติระหว่างรัฐกับประชาชน ดังนั้น กำนันและผู้ใหญ่บ้านที่มีอยู่จึงจำเป็นที่สุด และเป็นบุคคลที่เหมาะสมที่สุด จึงจำเป็นต้องมีกำนัน ผู้ใหญ่บ้านต่อไป แต่ต้องแก้ไขกฎหมายบางส่วน และต้องกำหนดอำนาจหน้าที่ให้ชัดเจน โดยให้มีบทบาทใหม่เป็นผู้ช่วยนายอำเภอ

ผมอยากเรียนให้ทราบว่าตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ส่วนที่ 2 มาตรา 51 ถึง มาตรา 68 บัญญัติไว้เกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคไว้เพียง จังหวัดและอำเภอ เท่านั้น ส่วนบทบาทอำนาจหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านนั้นบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติปกครองท้องที่พุทธศักราช 2457 ฉะนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่จะยังคงมีตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เช่น ใน อบต.หรือ กทม. และในเชียงใหม่มหานคร เป็นต้น

ประเด็นสำคัญจึงอยู่ที่ว่าปัจจุบันตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านยังคงมีความจำเป็นอยู่หรือไม่ หากยังคงมีความจำเป็นอยู่ จะคงอยู่ในสถานะและบทบาทเช่นไร

ก่อนที่จะตอบคำถามนี้เราทราบกันดีอยู่แล้วว่าอวัยวะของร่างกายเรานั้นส่วนใดหากไม่ได้ใช้หรือใช้ผิดหน้าที่มันจะฝ่อไปหรือใช้ไม่ได้ในที่สุด ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านที่ถือได้ว่าเป็นแขนขาของการบริหารราชการแผ่นดินก็เช่นกัน หากไม่ค่อยได้ใช้หรือใช้ผิดบทบาทหน้าที่ ความจำเป็นของตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านก็จะหมดไป แต่หากเรากำหนดบทบาทหรือวางตำแหน่งแห่งหนให้ถูกที่ถูกทาง ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านก็จะยังประโยชน์ได้สูงสุด เพราะกำนันผู้ใหญ่บ้านนั้นเป็นผู้นำหรือหัวหน้าของลูกบ้านโดยธรรมชาติอยู่แล้ว แม้ว่าจะมาจากการเลือกตั้งซึ่งเป็นวิถีทางการเมืองอย่างหนึ่งก็ตาม

แต่เมื่อเรามาดูบทบาทหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านกับผู้นำขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่ทับซ้อนกันอยู่ในพื้นที่เดียวกันแล้วเราจะเห็นได้ว่า ในบางครั้งบางคราวเวลามีงานพิธีหรืองานประเพณีท้องถิ่นก็เกิดปัญหาในลำดับพิธีการในพิธีโดยเฉพาะอย่างยิ่งในฐานะ “ประธาน”ในพิธี แต่นั่นก็ยังไม่สำคัญเท่ากับการพัฒนาท้องที่ซึ่งกำนันผู้ใหญ่บ้านอยากจะทำแต่ไม่มีงบประมาณในมือ แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี จึงเกิดการลักลั่นกันเกิดขึ้น

ฉะนั้น ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ จึงยังกำหนดให้มีตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านอยู่ โดยไม่ได้ถูกยุบหรือยกเลิกไปตามการปั่นกระแสเพื่อต่อต้านร่าง พ.ร.บ.นี้แต่อย่างใด นอกจากร่าง พ.ร.บ.นี้จะยังคงตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านอยู่ตามเดิมแล้ว ยังได้กำหนดบทอำนาจหน้าที่ให้ชัดเจนขึ้นว่าบทบาทหน้าที่ไหนเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและบทบาทหน้าที่ไหนเป็นของกำนันผู้ใหญ่บ้าน

แน่นอนว่าในด้านการพัฒนาย่อมเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นเพราะมีงบประมาณอยู่ในมือ ส่วนกำนันผู้ใหญ่บ้านก็ทำหน้าที่ในด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยดังเช่นในอดีตที่ผ่านมาอย่างยาวนาน และแทนที่จะทำหน้าที่เพียงเป็นผู้ตามของเจ้าหน้าที่ตำรวจเช่นในปัจจุบันก็แปรสภาพเป็นผู้นำของตำรวจหรือเป็นเจ้าพนักงานในด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยในเขตพืนที่ของตนเองโดยกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเสีย

ส่วนอำนาจหน้าที่อื่นที่ขัดกันระหว่างอำนาจหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านตาม พ.ร.บ.ปกครองท้องที่ฯกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ในการดูแลบำรุงรักษาที่สาธารณประโยชน์ ฯลฯ นั้น ก็อาศัยหลักกฎหมายทั่วไปมาพิจารณาในแง่ที่ว่าหากมีการขัดกันในเรื่องเดียวกันระหว่างกฎหมายทั่วไปกับกฎหมายเฉพาะก็ให้ใช้กฎหมายเฉพาะ หรือหากมีการขัดกันในเรื่องเดียวกันระหว่างกฎหมายที่เกิดก่อนกับกฎหมายที่เกิดทีหลังก็ต้องใช้กฎหมายที่เกิดทีหลัง ซึ่งก็จะเป็นผลดีเสียอีกที่กำนันผู้ใหญ่บ้านจะได้ไม่ต้องตกเป็นผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองในข้อหาละเลยต่อหน้าที่ให้ต้องยุ่งยากลำบากใจ

ปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดินที่เกิดขึ้นทุกวันนี้ก็เนื่องเพราะความซ้ำซ้อนและความไม่ชัดเจนในบทบาทหน้าที่ของแต่ละองค์กร โดยเฉพาะอย่างยิ่งความทับซ้อนและการขัดกันระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่น

อย่าลืมว่าไทยกับญี่ปุ่นเรามีความเจริญทัดเทียมกันมาโดยตลอด รถไฟก็เข้ามาพร้อมๆกัน แต่ภายหลังเมื่อญี่ปุ่นแพ้สงครามโลกครั้งที่สอง มีการร่างรัฐธรรมนูญและกฎหมายการปกครองท้องถิ่น(Local Autonomy Law) ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค มีเพียงราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นเต็มพื้นที่ ญี่ปุ่นก็เจริญเอาเจริญเอา รถไฟวิ่งได้ชั่วโมงละเป็นสองสามร้อยกิโลเมตร แต่ของเรายังไปไม่ถึงไหนเลย

โลกข้างนอกก้าวไปไกลแล้วครับ อย่ามัวแต่ท่องคาถาว่า “ประชาชนยังไม่พร้อมๆ” เลย เพราะประชาชนนั้นเขาพร้อมนานแล้วมีแต่ภาครัฐและนักการเมืองหัวโบราณที่หวงอำนาจเท่านั้นแหละครับที่ยังไม่พร้อม

 

หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 6 มีนาคม 2556