เปิดงานวิจัยยุทธศาสตร์ข้าวไทย แจกแจงความสูญเสียของการรับจำนำข้าว

นับตั้งแต่รัฐบาลพรรคเพื่อไทยดำเนินการรับจำนำข้าวเปลือกตั้งแต่วันที่ 7 ตุลาคม 2554 จนถึงวันที่ 29 ตุลาคม 2555 รัฐบาลได้รับซื้อข้าวเปลือกตามโครงการรับจำนำข้าวนาปี 2554/55 และข้าวนาปรัง 2555 รวมทั้งสิ้น 21.76 ล้านตันข้าวเปลือก (คิดเป็นข้าวสารทั้งสิ้น 13.38 ล้านตัน) ถ้าคิดเฉพาะการรับจำนำข้าวนาปรังปี 2555 ก็กล่าวได้ว่ารัฐบาลประสบความสำเร็จในการนำข้าวเปลือกเข้าสู่โครงการรับจำนำตามนโยบายที่พรรคเพื่อไทยหาเสียงไว้ เพราะปริมาณการรับจำนำ (14.8 ล้านตัน) สูงกว่าปริมาณการผลิตที่คาดคะเนโดยสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (12.2 ล้านตัน)
 
อย่างไรก็ตาม จากรายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการ“ยุทธศาสตร์ข้าวไทย การวิจัยพัฒนาข้าวไทยและการมองไปข้างหน้า” โดย ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ ปรากฏหลักฐานชัดเจนว่าโครงการนี้ทำให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อฐานะทางการคลังและการค้าข้าวของไทย
 
รายงานฉบับดังกล่าวได้สรุปการรั่วไหลและความสูญเสียอันเนื่องมาจากโครงการรับจำนำข้าว ดังนี้
 
หนึ่ง เงินรั่วไหลก้อนแรก คือเงินที่ซื้อข้าวจากชาวนาบางส่วนรั่วไหลไปยังโรงสีและชาวนาในประเทศเพื่อนบ้าน เพราะมีโรงสีบางแห่งลักลอบนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ์การจำนำ ไม่มีใครทราบว่ามีข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาสวมสิทธิ์เป็นจำนวนเท่าไร แต่นักวิชาการในกัมพูชาคาดว่าอาจมีข้าวหลายแสนตันเข้ามาในประเทศไทย[1]
 
สอง การรั่วไหลที่สำคัญเกิดจากการทุจริตของผู้เกี่ยวข้องกับโครงการรับจำนำข้าวในทุกขั้นตอนการรับจำนำ เริ่มจากเกษตรกรบางรายร่วมกับเจ้าหน้าที่จดทะเบียนพื้นที่เพาะปลูกสูงกว่าความจริง โรงสีบางแห่งซื้อข้าวจากชาวนาโดยตรงในราคาตลาด แล้วนำมาสวมสิทธิ์ หรือลักลอบนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ์ โดยใช้ชื่อของเกษตรกรบางคน โรงสีหักค่าความชื้นและสิ่งเจือปนในข้าวของชาวนาเกินความจริง โรงสีบางแห่งร่วมมือกับเจ้าของโกดัง เซอร์เวเยอร์ และเจ้าหน้าที่รัฐ ในการจัดส่งข้าวต่ำกว่าจำนวนที่ต้องส่ง และ/หรือส่งข้าวคุณภาพต่ำเข้าโกดังของรัฐบาล หรือมีข่าวว่ามีนายหน้านักการเมืองวิ่งเต้นนำข้าวของรัฐบาลไปขายให้ผู้ส่งออกบางคนและโรงสีบางแห่ง รวมทั้งโรงสีบางแห่งต้องจ่ายเงินค่าวิ่งเต้นเพื่อขออนุญาตข้ามเขตไปซื้อข้าวในจังหวัดอื่น โครงการรับจำนำจึงก่อให้เกิดการทุจริตที่เป็นระบบอย่างกว้างขวาง ไม่ใช่เพียงแค่การทุจริตเล็กๆ น้อยๆ เพียงบางจุด
 
สาม โครงการรับจำนำก่อให้เกิดความเสียหายต่อสังคม การรั่วไหลที่กล่าวถึงข้างต้นเป็นการถ่ายโอนเงินภาษีจากมือของประชาชนผู้เสียภาษีไปสู่ชาวนา โรงสี และนักธุรกิจที่เข้าร่วมโครงการ รวมทั้งเป็นการถ่ายโอนเงินจากชาวนาและโรงสีที่สุจริตไปสู่มือของผู้ทุจริต แต่นอกเหนือจากนี้ก็ยังมีความเสียหายอีก 4 ประเด็น
 
ประเด็นแรก คือการที่รัฐบาลเก็บข้าวไว้ในโกดังกลางเป็นเวลามากกว่าหนึ่งปี (เพราะรัฐขายข้าวไม่ได้) ทำให้ข้าวเสื่อมคุณภาพ งานวิจัยพบว่าการเก็บข้าวไว้ในโกดังแบบปกติ (คือไม่มีห้องเย็นหรือระบบ airtight) จะทำให้ข้าวเหลืองและมีมอด เช่น ใน 3 เดือนแรก ดัชนีความขาวจะลดลงจากร้อยละ 51.5 เหลือ 49.5 แมลงจะเพิ่มขึ้น 23.2 ตัวต่อกิโลกรัม ถ้าเก็บไว้ 6 เดือน ความขาวจะลดลงเหลือร้อยละ 49 และแมลงจะเพิ่มขึ้นเป็น 90 ตัวต่อกิโลกรัม หากสมมติว่าปัญหาดังกล่าวทำให้มูลค่าข้าวลดลงร้อยละ 5 ต่อปี ก็แปลว่ามูลค่าข้าวในโกดังจะหายไปปีละกว่า 5,266 ล้านบาท
 
ประเด็นที่สอง คือการสูญเสียตลาดส่งออกข้าวของไทยให้คู่แข่ง[2] เพราะข้าวไทยมีราคาแพงกว่าคู่แข่งมาก[3] และรัฐไม่มีความสามารถในการขายข้าวเหมือนพ่อค้าส่งออก การที่รัฐไม่ยอมส่งออกข้าวในราคาตลาด (เพราะเชื่อว่าจะขายข้าวได้ในราคาแพงในภายหลัง) รัฐบาลจึงปล่อยให้ประเทศอื่นขายข้าวก่อน ผลก็คือ ระหว่างเดือนตุลาคม 2554 ถึงกันยายน 2555 ปริมาณการส่งออกข้าวของไทยลดลงเหลือ 6.7 ล้านตัน เทียบกับการส่งออก 12.1 ล้านตันในช่วงเวลาเดียวกันของปีก่อน (ตุลาคม 2553 ถึงกันยายน 2554) ทำให้รายได้จากการส่งออกของประเทศลดลงจาก 1.99 แสนล้านบาทในช่วงเดือนตุลาคม 2553 ถึงกันยายน 2554 เหลือเพียง 1.43 แสนล้านบาทในช่วงเดือนตุลาคม 2554 ถึงกันยายน 2555 การส่งออกข้าวที่ลดลงนี้เป็นตัวฉุดอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งเป็นผลที่ตรงข้ามกับวัตถุประสงค์ของรัฐบาลที่ต้องการยกระดับรายได้ของชาวนาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจภายในประเทศ
 
ประเด็นที่สาม คือการสูญเสียรายได้จากการส่งออกข้าว ซึ่งเกิดจากการสูญเสียตลาดส่งออกข้าวคุณภาพ 2 ชนิดที่ไทยเคยขายได้ในราคาสูง เพราะมีอำนาจกำหนดราคา ตลาดแรกคือการส่งออกข้าวหอมมะลิที่ภาคเอกชนและกระทรวงพาณิชย์เพียรพยายามสร้างตลาดส่งออกมาเป็นเวลากว่า 20 ปี การเก็บข้าวหอมไว้ในโกดังเป็นเวลาหลายเดือน ทำให้ข้าวหอมหมดความหอม และกลายเป็นข้าวแข็ง ข้าวหอมที่เคยส่งออกได้ในราคาสูงกว่าตันละ 1,000 ดอลลาร์สหรัฐจะหมดราคา กลายเป็นข้าวหอมคุณภาพต่ำ ราคาอาจลดลงเหลือ 600-800 ดอลลาร์สหรัฐ
 
การสูญเสียตลาดข้าวราคาสูงอีกประเภทหนึ่ง คือการสูญเสียตลาดส่งออกข้าวนึ่งที่ไทยครองตลาดเป็นอันดับหนึ่ง ผู้ประกอบการไทยใช้เวลากว่า 40 ปีในการพัฒนาตลาดข้าวนึ่งแข่งกับอินเดีย โดยสามารถนำข้าวเปลือกธรรมดามานึ่ง ก่อนจะสีแปรรูปเพื่อส่งออกไปยังตลาดตะวันออกกลางและแอฟริกาบางประเทศ ในช่วงปี 2552-2554 ไทยขายข้าวนึ่งในราคาเฉลี่ยตันละ 567 ดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งสูงกว่าข้าวขาว 5% ตันละ 35 ดอลลาร์สหรัฐ
 
การส่งออกข้าวนึ่งสร้างรายได้เป็นกอบเป็นกำให้กับประเทศ โดยในปี 2553 ไทยส่งออกข้าวนึ่ง 3.2 ล้านตัน คิดเป็นมูลค่า 53,866 ล้านบาท แต่การรับจำนำข้าวที่กำหนดให้โรงสีในโครงการต้องแปรสภาพข้าวเปลือกเป็นข้าวสารภายใน 7 วัน ทำให้โรงสีและผู้ส่งออกไม่สามารถหาซื้อข้าวเปลือกมาทำข้าวนึ่งส่งออกได้
 
ประเด็นที่สี่ การสูญเสียตลาดส่งออกข้าวมีผลกระทบต่อโครงสร้างอุตสาหกรรมข้าว กล่าวคือ เมื่อการส่งออกข้าวของไทยลดจำนวนลงอย่างน่าใจหาย สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นก็คือ พ่อค้าข้าวส่งออก นายหน้าผู้จัดหาข้าวให้ผู้ส่งออก พนักงาน และลูกจ้างในธุรกิจการส่งออกและธุรกิจโลจิสติกส์จำนวนหลายหมื่นคนต้องตกงาน เพราะไม่มีข้าวให้ซื้อขาย ทางเลือกของนักธุรกิจข้าว พ่อค้าส่งออกข้าว และแรงงานเหล่านี้มี 3 ทางคือ หนึ่ง เข้าร่วมโครงการรับจำนำ รวมทั้งเข้าร่วมกระบวนการทุจริต สอง โยกย้ายไปทำธุรกิจนอกประเทศ และสาม เลิกประกอบธุรกิจข้าว แล้วหันไปทำอาชีพอื่น
 
สี่ ความสูญเสียอีกรายการหนึ่งเกิดจากพฤติกรรมของชาวนา โรงสี และโกดัง ที่ต้องการหากำไรส่วนเกินจากโครงการ (rent seeking activities)[4] ชาวนาจะขยายพื้นที่และเพิ่มรอบการเพาะปลูกข้าวเพื่อให้ได้ผลผลิตจำนวนมากที่สุดมาขายให้รัฐบาล ทำให้ต้นทุนการปลูกข้าวถีบตัวขึ้นจนกว่าจะสูงเท่ากับราคารับจำนำ 15,000 บาท นอกจากการสิ้นเปลืองน้ำและปัจจัยการผลิตต่างๆ แล้ว ชาวนาจะลดพื้นที่เพาะปลูกสินค้าเกษตรอื่นๆ ทำให้ผลผลิตอาหารประเภทอื่นลดลง
 
โรงสีเองก็กู้เงินมาขยายกำลังการผลิต ทำให้ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีกำลังการผลิตในการสีข้าวถึง 90 ล้านตันต่อปี ขณะที่มีผลผลิตข้าวให้สีเพียงปีละ 35 ล้านตัน กำลังการผลิตส่วนเกินของโรงสีนับว่าเป็นการใช้ทรัพยากรที่มีค่าโดยเปล่าประโยชน์ พฤติกรรมนี้กำลังเกิดขึ้นกับนักธุรกิจและโรงสีในต่างจังหวัดที่ต่างพากันลงทุนสร้างโกดังให้รัฐบาลเช่าเก็บพืชผลที่รัฐบาลรับจำนำ เพราะสามารถคืนทุนในเวลาเพียงปีเดียว แม้เอกชนจะได้ผลประโยชน์คุ้มค่า แต่สังคมสูญเสียทรัพยากรที่มีค่า เพราะโกดังมิได้ทำให้ผลผลิตข้าวมากขึ้น
 
ห้า ความเสียหายที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้และกำลังทวีความรุนแรงขึ้น คือเมื่อระบบการค้าข้าวแบบแข่งขันของภาคเอกชนถูกทำลาย และทดแทนด้วยระบบการค้าข้าวของรัฐที่ต้องอาศัยเส้นสายทางการเมือง ประเทศไทยจะเปลี่ยนจากผู้ผลิตและค้าข้าวคุณภาพสูงที่สุดในโลกเป็นข้าวคุณภาพต่ำ เพราะรัฐบาลไม่ได้ซื้อข้าวตามคุณภาพเหมือนกับพ่อค้าเอกชน
 
รัฐบาลรับซื้อข้าวจากชาวนาในราคาเท่ากันโดยไม่สนใจคุณภาพของข้าว ราคาข้าวในโครงการรับจำนำจะต่างกันตามชนิดข้าว (เช่น ข้าวเปลือกเจ้าราคาจำนำตันละ 15,000 บาท ข้าวหอมมะลิราคาตันละ 20,000 บาท) และต่างกันตามร้อยละของความชื้นและสิ่งเจือปน (กล่าวคือ ข้าวเปลือกเจ้าที่จะขายได้ราคา 15,000 บาท ต้องมีความชื้นไม่เกิน 15% หากมีความชื้นมากกว่านั้นจะถูกตัดราคา 200 บาทต่อความชื้นที่เพิ่มขึ้น 1%) ดังนั้นชาวนาจึงไม่ต้องเอาใจใส่เรื่องคุณภาพของข้าวเหมือนกับการขายข้าวให้โรงสีและพ่อค้า รายรับของชาวนาขึ้นอยู่กับปริมาณการผลิต ยิ่งปลูกมากก็ยิ่งมีรายรับมากขึ้น ดังนั้นชาวนาจึงเร่งใส่ปุ๋ยและยาฆ่าแมลง นอกจากนั้น ชาวนาจำนวนหนึ่งยังหันมาปลูกข้าวอายุสั้น (ที่มีเมล็ดสั้นและมีคุณภาพต่ำ) เพื่อเพิ่มรอบการผลิตเป็นปีละ 3 ครั้ง หรืออย่างน้อย 5 ครั้งต่อ 2 ปี
 
ขณะที่โรงสีซึ่งอยู่ในโครงการรับจำนำก็ไม่จำเป็นต้องซื้อข้าวตามคุณภาพ เพราะรัฐมิได้กำหนดเกณฑ์การรับซื้อข้าวตามคุณภาพ การตรวจรับมอบข้าวเข้าเก็บในโกดังกลางก็มิได้กำหนดหลักเกณฑ์เรื่องคุณภาพของข้าวเหมือนในตลาดเอกชน ซึ่งผู้ซื้อข้าวจะตรวจสอบคุณภาพของข้าวที่ผู้ขายส่งมอบอย่างละเอียด (เช่น การนับจำนวนข้าวหักของข้าวแต่ละเกรด เป็นต้น) ข้าวที่เข้าโกดังกลางของโครงการรับจำนำจึงเป็นข้าวคุณภาพต่ำ
 
ยิ่งไปกว่านั้น การเก็บข้าวไว้ในโกดังกลางเป็นเวลานานยังทำให้ข้าวเสื่อมคุณภาพ ทั้งนี้เพราะรัฐขาดความสามารถในการส่งออกข้าว และราคาข้าวที่รัฐต้องการขายให้ตลาดต่างประเทศเป็นราคาที่สูงกว่าคู่แข่งมาก ผลก็คือ เมื่อไทยขายข้าวไม่ได้ ข้าวส่วนใหญ่จึงถูกเก็บไว้ในโกดังจนเสื่อมคุณภาพ
 
ดังนั้น นโยบายการรับจำนำจึงไม่เพียงทำลายเศรษฐกิจข้าวส่งออกของไทย แต่กำลังทำลายเศรษฐกิจข้าวไทยทั้งระบบ
 
 

[1] FAO (2012) รายงานว่าผู้เชี่ยวชาญประมาณการว่ามีการลักลอบนำข้าวเปลือกจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาทางชายแดนไทยประมาณ 0.6-1 ล้านตันในปี 2555 ส่วน Tom Slayton and Muniroth (2012) ผู้เชี่ยวชาญด้านข้าว คาดว่ามีการลักลอบนำเข้าข้าวเปลือกจากกัมพูชาประมาณ 6 แสนตันในไตรมาสที่ 4/2554 และลักลอบนำเข้าปลายข้าวและข้าวหักอีก 2 แสนตันในช่วงเดือนมกราคมถึงกรกฎาคม 2555 เชื่อว่าข้าวดังกล่าวถูกนำส่งโรงสีในโครงการรับจำนำที่ต้องส่งมอบข้าวหักคืนให้รัฐบาล การลักลอบส่วนใหญ่มาจากผลผลิตในจังหวัดชายแดนของประเทศกัมพูชา ลาว และพม่า แต่นักธุรกิจข้าวไทยเห็นว่าข้าวส่วนใหญ่ที่ลักลอบนำเข้าจะถูกนำมาสีในโรงสีที่อยู่รอบกรุงเทพฯ
 
[2] การสูญเสียรายได้จากการส่งออกจะเป็นการสูญเปล่าต่อเมื่อรัฐบาลไม่ขายข้าว หรือเก็บข้าวไว้ในสต็อกนานเกินควร จนทำให้มูลค่าข้าวลดลง แต่ถ้ารัฐบาลเลือกจังหวะขายข้าวในช่วงที่ได้ราคาดี โดยไม่เก็บข้าวไว้นานเกินไป รัฐบาลก็อาจไม่ขาดทุน หรือขาดทุนเพียงบางส่วน
 
[3] โดยปกติ ไทยขายข้าวได้ราคาสูงกว่าคู่แข่ง เพราะข้าวไทยมีคุณภาพดีกว่า เช่น ในช่วงเดือนมกราคม 2551 ถึงกันยายน 2554 ราคาส่งออกข้าวขาว 5% ของไทยสูงกว่าเวียดนามเฉลี่ย 77 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน แต่โครงการรับจำนำข้าวทำให้ราคาข้าวของไทยสูงกว่าคู่แข่งเกิน 100 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน (เช่น ในช่วงเดือนพฤศจิกายนถึงธันวาคม 2555 ราคาส่งออกข้าวขาว 5% ของไทยเฉลี่ย 545 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน ราคาเวียดนามเฉลี่ย 434 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน และราคาอินเดียเฉลี่ย 430 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน)
 
[4] นักเศรษฐศาสตร์เรียกกำไรส่วนเกินนี้ว่า “ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ” (economic rent) เพราะเป็นผลตอบแทนส่วนเกินจากนโยบายรับจำนำข้าว