5 พ.ย. 2556 โครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ร่วมกับศูนย์ศึกษากฎหมายและนโยบายสื่อมวลชน สถาบันอิศรา จัดแถลงรายงานศึกษาและจัดเสวนาในหัวข้อ “2 ปี กับธรรมาภิบาล กสทช.” ที่ห้องประชุมชั้น 3 สมาคมนักข่าว นักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย  ในงานมีการนำเสนอรายงานในหัวข้อ “การใช้ทรัพยากรของหน่วยงานกำกับดูแล: กรณีศึกษาเปรียบเทียบระหว่างประเทศ” โดย พรเทพ เบญญาอภิกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

พรเทพ ให้ข้อมูลว่า ในปี 2555 กิจการโทรคมนาคม โทรทัศน์ และการกระจายเสียงของไทย มีมูลค่าประมาณ  3.5 แสนล้านบาท ในขณะที่ประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกามีขนาดของกิจการดังกล่าวใหญ่กว่าไทยประมาณ 8 และ 40 เท่า ตามลำดับ โดยงบประมาณที่ กสทช. ใช้กำกับดูแลมีประมาณ 4,000 ล้านบาท เทียบกับงบประมาณที่หน่วยงานกำกับดูแลของอังกฤษและอเมริกาใช้ประมาณ 6,000 และ 11,000 ล้านบาทตามลำดับ และหากพิจารณาจำนวนพนักงานพบว่า กสทช. ใช้พนักงาน 1,097 ราย ซึ่งสูงกว่า Ofcom ซึ่งเป็นหน่วยงานกำกับดูแลของอังกฤษที่ใช้พนักงาน 735 ราย ในขณะที่ในสหรัฐอเมริกา Federal Communications Commission (FCC) ใช้พนักงานจำนวน 1,685 ราย

พรเทพ กล่าวว่า จากการตรวจสอบโครงสร้างงบประมาณรายจ่ายของ กสทช. ในปี 2555 พบว่า การจัดสรรค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ซึ่งมีมูลค่าประมาณ 1,400 ล้านบาทนั้น ไม่สะท้อนวัตถุประสงค์ขององค์กรในการกำกับดูแลเท่าที่ควร โดยค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานที่สูงที่สุด เช่น เงินบริจาคและการกุศล จำนวน 245 ล้านบาท ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปต่างประเทศ จำนวน 206 ล้านบาท และค่าใช้จ่ายในการประชาสัมพันธ์ จำนวน 114 ล้านบาท ซึ่งรวมค่าใช้จ่ายทั้ง 3 รายการ มีมูลค่าคิดเป็นร้อยละ 40 ของค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานในปี 2555 ของ กสทช.

พรเทพ อธิบายว่า กสทช. ไม่มีหน้าที่ใช้ทรัพยากรสาธารณะในการบริจาคเพื่อการกุศล แต่กลับใช้งบค่าใช้จ่ายในการดำเนินการกับส่วนนี้ในสัดส่วนที่สูงที่สุด ในขณะที่ในต่างประเทศ ทั้ง FCC และ Ofcom ไม่มีงบประมาณในเรื่องนี้

“การบริจาคและกิจการการกุศลเป็นเรื่องดีที่ กสทช. ไม่ควรทำ เพราะบทบาทดังกล่าวไม่ใช่หน้าที่ของ กสทช. ซึ่ง กสทช. พึงระลึกไว้เสมอว่างบประมาณดังกล่าวเป็นรายได้จากค่าธรรมเนียมที่ควรจะนำไปใช้ประโยชน์ในการพัฒนากิจการโทรคมนาคมและกระจายเสียงให้มีประสิทธิภาพ หากทรัพยากรที่ กสทช. มีเพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่แล้ว ก็ควรส่งงบประมาณที่เหลือกลับสู่รัฐที่มีหน้าที่ในการจัดสรรใช้ประโยชน์ในทางอื่นต่อไป”  พรเทพ กล่าว

พรเทพ กล่าวว่า ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งคือ ค่าใช้จ่ายในการเดินทางของ กสทช. สูงจนน่าตกใจ โดยค่าใช้จ่ายรวมในการเดินทางทั้งในและต่างประเทศของ กสทช. คือ 231 ล้านบาท ในปี 2555 โดยค่าใช้จ่ายเดินทางคิดเป็นร้อยละ 16 ของค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ ซึ่งสูงกว่าค่าใช้จ่ายในการเดินทางที่หน่วยงานกำกับดูแลของอเมริกาและอังกฤษใช้ที่ 57 ล้านบาท และ 79 ล้านบาท เป็นจำนวนมาก ซึ่งค่าใช้จ่ายดังกล่าวของทั้งสองประเทศคิดเป็นร้อยละ 1.9 และ 1.6 ของค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานที่แต่ละประเทศใช้ตามลำดับ

สาเหตุสำคัญคือ กสทช. ตั้งงบประมาณในการเดินทางของคณะกรรมการ กสทช. รวมถึงงบรับรองไว้ค่อนข้างสูง เช่น ในปี 2556 คณะกรรมการแต่ละรายจะได้รับงบประมาณ 400,000 บาท สำหรับค่าเดินทางภายในประเทศ และ 3,000,000 บาทสำหรับค่าเดินทางไปต่างประเทศ รวมทั้งงบรับรองอีกจำนวนหนึ่งแยกต่างหาก และงบประมาณในส่วนนี้มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในปี 2557 ซึ่งแตกต่างจากหน่วยงานกำกับดูแลในต่างประเทศที่พนักงานทุกรายรวมถึงผู้บริหารระดับสูง ต้องเบิกค่าใช้จ่ายตามจริง และมีข้อกำหนดค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เข้มงวด เช่น ห้ามโดยสารเครื่องบินชั้นหนึ่ง ไม่ว่ากรณีใดๆ เป็นต้น และมีการเปิดเผยค่าใช้จ่ายส่วนนี้โดยละเอียดต่อสาธารณะ

งบประมาณสำหรับประชาสัมพันธ์เป็นค่าใช้จ่ายอีกรายการที่ กสทช. ใช้จ่ายจำนวนมาก โดยในปี 2555 งบประชาสัมพันธ์ของ กสทช. เท่ากับ 114 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 8 ของงบดำเนินการ หากเปรียบเทียบกับสหรัฐอเมริกาจะพบว่ามีค่าใช้จ่ายส่วนนี้ที่น้อยกว่ามาก โดยหน่วยงานกำกับดูแลของสหรัฐใช้งบประชาสัมพันธ์เพียง 9.9 ล้านบาท คิดเป็น 0.33% ของงบดำเนินการ

“การประชาสัมพันธ์ไม่ใช่ภารกิจหลักของ กสทช. แต่ กสทช. กลับใช้งบประมาณไปกับเรื่องดังกล่าวมากกว่าค่าจ้างที่ปรึกษาเพื่อผลิตงานวิชาการ และค่าใช้จ่ายในการอบรมสัมมนาสำหรับพนักงานเสียอีก” พรเทพ ให้ความเห็น

นอกจากนี้งบบางประเภทก็ไม่มีการระบุถึงการใช้ที่ชัดเจน เช่น งบกลางฉุกเฉินที่ถูกใช้ไป 80 ล้านบาท และงบประมาณสำหรับ “ภาระต่าง ๆ ที่จำเป็น” ซึ่งมีจำนวนมากถึง 970 ล้านบาท

พรเทพ เสนอว่า กสทช. ควรปรับการใช้งบประมาณให้สอดคล้องกับเป้าหมายภารกิจและยุทธศาสตร์ขององค์กร โดยในการจัดทำงบประมาณ การรายงานการใช้จ่ายงบประมาณ และการรายงานผลการปฏิบัติงาน ทั้งหมดควรจะจำแนกตามภารกิจและยุทธศาสตร์ที่ กสทช. ตั้งไว้ เพื่อช่วยในการติดตามประสิทธิภาพของการใช้ทรัพยากรให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ขององค์กร และสร้างความโปร่งใส

นอกจากนี้ รายงานการใช้จ่ายควรจำแนกตามกลุ่มงาน ซึ่งจะช่วยสะท้อนให้เห็นว่า กสทช. กระจายทรัพยากรเพื่อเป้าหมายต่างๆ มากน้อยเพียงใด โดยในปัจจุบันการกระจายของงบประมาณระหว่างกลุ่มงานมีความแตกต่างกันมาก ยกตัวอย่างเช่น ในปีงบประมาณ 2556 งบประมาณสำหรับภารกิจโทรคมนาคมมีทั้งสิ้น 795 ล้านบาท ในจำนวนนี้กลุ่มงานกรรมการกิจการโทรคมนาคม และ กลุ่มงานขับเคลื่อนภารกิจพิเศษ ได้รับการจัดสรรงบประมาณสูงที่สุดถึง 28% และ 24% ของงบประมาณภารกิจโทรคมนาคมข้างต้น ในขณะที่กลุ่มงานที่น่าจะมีภาระตรงกับยุทธศาสตร์ขององค์กร เช่น กลุ่มงานกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม กลุ่มงานวิชาการและการจัดสรรทรัพยากรโทรคมนาคม และกลุ่มงานรับเรื่องร้องเรียนและคุ้มครองผู้บริโภค ได้รับการจัดสรรงบประมาณคิดเป็นเพียง 9%, 8% และ 6% ตามลำดับ

ในส่วนของผลการดำเนินงานของ กสทช. พรเทพ พบว่า ผลงานส่วนใหญ่เป็น การร่างประกาศ แผนงาน ที่บังคับใช้ รวมถึงการประชุมระดมความเห็นเป็นจำนวนมาก ซึ่งในหลายส่วนงานของ กสทช. มีเกณฑ์เป้าหมายเป็นจำนวนการบังคับใช้ร่างประกาศต่าง ๆ ซึ่งถือว่าเป็นเกณฑ์ประเมินคุณภาพ (Key Performance Indicator) ที่มีความเหมาะสมสำหรับการดำเนินงานในปีแรกๆ แต่ในอนาคต กสทช. ควรพิจารณาเพิ่มเกณฑ์ประเมินคุณภาพที่สะท้อนผลลัพท์หรือประสิทธิภาพในการกำกับดูแล (Outcome oriented performance goal) ตามยุทธศาสตร์ขององค์กร เช่น เป้าหมายการคุ้มครองผู้บริโภค ควรพิจารณา จำนวนเรื่องร้องเรียนที่แก้ไขสำเร็จ หรือการบังคับใช้ประกาศอัตราค่าโทรขั้นสูง หรือการแก้ปัญหาที่ผู้บริโภคพบบ่อย  อาทิ SMS ขยะ ระยะเวลาการขอย้ายโครงข่ายโดยใช้เบอร์เดิม เป็นเกณฑ์ประเมินคุณภาพเป็นต้น (ดูพรีเซ็นเทชั่นได้ที่ด้านล่าง)


ซูเปอร์บอร์ดโอด กสทช. ตรวจสอบยาก
ต่อมา ประเสริฐ อภิปุญญา คณะกรรมการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงาน กสทช. (ซูเปอร์บอร์ด กสทช.) กล่าวในการเสวนาหัวข้อ “2 ปี กับธรรมาภิบาล กสทช.”ว่า ที่ผ่านมาคนเรียกคณะของตนเองเป็นซูเปอร์บอร์ด แต่จริงๆ แล้วรู้สึกว่าตัวเองเป็นสมอลล์บอร์ด โดยอธิบายถึงปัญหาการใช้งบประมาณที่ได้จากสำนักงาน กสทช.ว่า แม้ได้งบมาแล้วไม่ได้จะใช้ได้ทันที เพราะมีระเบียบกำกับ โดยสำนักงานระบุว่าต้องจ้างแบบไหนเท่าไหร่ ทั้งนี้ ส่วนตัวไม่มีปัญหากับการกำหนดกรอบงบประมาณ แต่เป็นห่วงการชี้นำการทำงานของซูเปอร์บอร์ดมากกว่า

ประเสริฐ ขยายความว่า มีการกำหนดว่าจะต้องจ้างคนทำงานแบบจ้างเหมา (เอาท์ซอร์ส) และวุฒิไม่เกินปริญญาโทเท่านั้น พร้อมระบุจำนวนคนมาด้วย ทั้งที่น่าจะให้อิสระ ให้คณะกรรมการได้ใช้วิจารณญาณเอง โดยเขามองว่า งานบางส่วนอาจต้องการผู้ที่จบปริญญาเอก รวมถึงการจ้างให้เป็นพนักงานรัฐอาจจะดีกว่า เพื่อความต่อเนื่องของงานและความรับผิดรับชอบต่องานตามกฎหมาย

ประเสริฐ กล่าวว่า มาตรา 59 ระบุว่า กสทช.ต้องเปิดเผยข้อมูลสำคัญๆ หลายเรื่อง เพื่อการทำงานที่โปร่งใสและเปิดเผย  เพราะเป็นหน่วยงานที่มีอำนาจมาก ทั้งนิติบัญญัติ บริหารและ ตุลาการ ทำให้ กสทช.เป็นองค์กรที่มีความแข็งแกร่ง ดังนั้น การเปิดเผยข้อมูลจึงเป็นเรื่องที่เหมาะสมแล้ว แต่เมื่อดูตามมาตรา 24 เรื่องการเปิดเผยรายงานการประชุม รวมกับมาตรา 59 พบว่า ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย โดยเป็นการเปิดเผยเชิงพิธีกรรมเท่านั้น โดยพบว่า รายงานการจัดซื้อจัดจ้างหยุดอยู่ที่เดือนมิถุนายน ทั้งที่ก่อนหน้านี้มีการรายงานต่อเนื่อง แต่วันนี้ยังไม่มีข้อมูลใดๆ อีก นอกจากนี้ยังมีรายงานค่าตอบแทนที่ปรึกษา อนุกรรมการด้วย ทุกวันนี้ก็ยังมีชื่อเขาเองอยู่ทั้งที่ปัจจุบันลาออกไปแล้ว รวมถึงรายงานวิจัยที่จ้างหน่วยงานภายนอกวิจัย ที่หลายเรื่องดี แต่ก็ไม่ได้เปิดเผยต่อสาธารณะ ให้นำไปต่อยอด

ประเสริฐ ตั้งคำถามกับ กสทช.ด้วยว่า ถ้ามั่นใจว่าสิ่งที่ทำถูกต้องแล้ว เหตุใดการตรวจสอบจึงมีความยากเย็นยิ่งนัก ข้อมูลข่าวสารบางเรื่องขอไปตั้งแต่ พ.ค. ข้อมูลสำคัญหลายเรื่องไม่ได้รับการตอบสนอง เช่น การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างบางโครงการ นอกจากนี้ เปิดเผยว่า เคยได้ข้อมูลจากผู้มีเจตนาดี พบว่ามีอุปกรณ์บางอย่างราคาแพงเกินปกติมาก เช่น  ไอแพดราคา 70,000 บาท แต่ก็ไม่ได้รับความร่วมมือจาก กสทช.ในการส่งเอกสารมา

"ธรรมาภิบาลไม่ใช่เรื่องการเปิดเผยทุกเรื่อง แต่ข้อมูลจำเป็นที่ถูกกำหนดตามกฎหมาย ควรได้รับการเปิดเผยในระยะเวลาที่เหมาะสม ไม่ใช่ปล่อย 3-4 เดือนแล้วยังไม่เปิดเผย" ประเสริฐกล่าว

จวก กสทช. รับฟังความเห็น แต่ไม่แก้ไข
ประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ ผู้อำนวยการบริหารสถาบันอิศรา วิจารณ์ กสทช.ว่า การไม่เปิดเผยรายละเอียดของการใช้งบประมาณแต่ละรายการ ทำให้ไม่สามารถตรวจสอบได้ อาทิ งบไปต่างประเทศซึ่งเป็นเงินที่สูง แต่ไม่มีการแยกแยะเป็นรายบุคคล ทั้งนี้ เขาเสนอด้วยว่าหากนักข่าวที่ติดตามประเด็น กสทช. ต้องการจะทำให้เกิดความโปร่งใส ก็สามารถขอข้อมูลเหล่านี้จาก กสทช.ได้ และหาก กสทช.ไม่ให้ ก็สามารถอุทธรณ์ไปที่คณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร ตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารได้

ทั้งนี้ ประสงค์กล่าวถึงการปฏิบัติตามมาตรา 5 ของ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ที่ว่า การออกประกาศทุกครั้ง ต้องมีกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ว่า กระบวนการรับฟังความเห็นเป็นเพียงพิธีกรรมที่ กสทช. ทำขึ้นเพื่อให้ครบถ้วนตามกระบวนทางกฎหมายเท่านั้น แต่เนื้อหาไม่เคยฟังเลย

โดยประสงค์ยกกรณีร่างประกาศตามมาตรา 37 ของ พ.ร.บ.กิจการฯ ซึ่งเกี่ยวกับการทำงานของสื่อวิทยุโทรทัศน์ด้วยว่า จากการติดตามพบว่า แม้มีการรับฟังความเห็นหลายครั้งและมีการคัดค้านจำนวนมาก แต่ กสทช.กลับแก้เพียงคำเชื่อม กับ, แต่, แก่, ต่อ แต่ไม่แก้ในสาระสำคัญเลย ทั้งที่โดยหลักแล้ว การออกประกาศเช่นนี้ขัดกับรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นการขยายการจำกัดสิทธิของสื่อออกไป

ประสงค์มองว่า สิ่งเหล่านี้สะท้อนว่า กสทช.ใช้อำนาจมากตามอำเภอใจ สะท้อนว่ากรรมการบางคนขาดคุณสมบัติการเป็น กสทช. ทำให้เห็นว่ากระบวนการสรรหา กสทช.มีปัญหา โดยขณะนั้น ผู้ร่าง พ.ร.บ.จัดสรรคลื่นฯ มีบทเรียนจากการสรรหา กสช. จึงพยายามออกแบบเพื่อป้องกันการบิดเบือนการใช้อำนาจในโครงสร้างกฎหมาย โดยกำหนดกรรมการสรรหากรรมการสรรหา กสทช. แต่ที่สุดก็มีผลประโยชน์แทรกแซงกระบวนการสรรหา

ทั้งนี้ เขามองว่า เมื่อสังคมไทยขาดความไว้วางใจ ก็จะพยายามสร้างระบบที่ซับซ้อนมากขึ้น จนขาดความเป็นธรรมชาติไป กรณี กสทช. เพราะเกรงว่า ส.ว. หรือองค์กรอิสระอื่นๆ จะงานเยอะ จึงมีซูเปอร์บอร์ดตรวจสอบ ไม่รู้ว่าต้องมีซูเปอร์บอร์ดของซูเปอร์บอร์ดไหม สุดท้ายเขามองว่า สิ่งที่จะบังคับได้ดีที่สุดคือ ต้องสร้างแรงกดดันจากองค์กรต่างๆ ไปที่ กสทช.ให้เปิดเผยข้อมูลให้มากขึ้น

การใช้ทรัพยากรของหน่วยงานกำกับดูแล: กรณีศึกษาเปรียบเทียบระหว่างประเทศ 
โดย พรเทพ เบญญาอภิกุล