นับตั้งแต่...มีการประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ซึ่งมีเจตนารมณ์เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนและองค์การพัฒนาเอกชนในการรักษาและแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม ปรากฏว่ามีชาวบ้านที่ถูกหน่วยงานรัฐดำเนินคดีทั้งทางแพ่งและทางอาญาฐานบุกรุกเขตพื้นที่อนุรักษ์รักษาพันธุ์สัตว์ป่าและสิ่งแวดล้อมอีกทั้งถูกเรียกค่าสินไหมทดแทนความเสียหายที่ทำให้ “โลกร้อน” เป็นจำนวนมาก ทั้งๆ ที่ชาวบ้านเหล่านี้เป็นกลุ่มที่อยู่ในชนชั้นล่างของฐานเศรษฐกิจ อาศัยการดำรงชีพด้วยการทำเกษตรกรรมแบบไร่หมุนเวียน ^[1] และไม่มีที่ดินทำกินของตนเอง บางรายเมื่อถูกดำเนินคดีอาญา ไม่มีเงินชำระค่าปรับจึงต้องถูกจำคุกแทนเป็นเวลา 6 เดือน ^[2] จึงเกิดคำถามขึ้นในสังคมไทยว่า เกิดอะไรขึ้นกับกฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทย เหตุใดจึงเกิดความไม่ยุติธรรมขึ้นกับชาวบ้านที่อยู่ในชุมชน

ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2550 ในขณะที่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยรับรองสิทธิชุมชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน (มาตรา 66) ทั้งยังรับรองสิทธิของชุมชนในการออกเสียงความคิดเห็นเกี่ยวกับการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่กระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง (มาตรา 67 วรรค 2) แต่ยังคงมีคำถามที่เกิดในใจของชาวบ้านและสังคมคือ เพราะเหตุใดชาวบ้านที่อาศัยที่ป่าทำกินยังคงได้รับผลกระทบจากการเป็น “อาชญากรโลกร้อน” จึงเกิดเป็นประเด็นคำถามแก่สังคมว่า “ยุติธรรมแล้วหรือที่ชาวบ้านจะถูกดำเนินคดีโลกร้อน” “ต้นเหตุของความอยุติธรรมอยู่ที่ใด” และ “แนวทางอำนวยความยุติธรรมควรเป็นเช่นไร”

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อค้นหาคำตอบสำหรับคำถามข้างต้นและนำเสนอแนวทางว่าควรที่จะปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม รวมถึงพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 อย่างไร” โดยผู้เขียนจะทำการวิเคราะห์ ที่มาหรือแนวคิดของกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมถึงพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ในมุมมองเชิงสังคมวิทยากฎหมาย อันจะนำไปสู่การนำเสนอแนวทางปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อมเพื่อแก้ไขความเดือดร้อนของชาวบ้านในคดีโลกร้อน

 

ปัญหาโลกร้อน ประโยชน์ของรัฐ ประโยชน์ของชาวบ้าน

“คดีโลกร้อน ปรับคนจนไร่ละ 174,610 บาท” ^[3]

ปัญหาโลกร้อน เป็นที่พรั่นพรึงและจับตามองของประชาคมโลกอย่างเข้มข้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา เนื่องจากผลสะท้อนของปัญหาโลกร้อนเห็นได้ชัดมากขึ้นเรื่อยๆ เช่น อุณหภูมิโลกที่สูงขึ้นทุกปีในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ในปี พ.ศ. 2546 เกิดคลื่นร้อนในทวีปยุโรปส่งผลให้มีคนตายกว่า 30,000 คน หรือการที่อุณหภูมิในประเทศอินเดียสูงถึง 48.1 องศาเซลเซียส ^[4]  โดยสาเหตุของปัญหาโลกร้อนมาจากกิจกรรมของมนุษย์ในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นการใช้ไฟฟ้า การใช้นำมันเชื้อเพลิงในภาคขนส่งและอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นกิจกรรมที่ทำให้เกิดภาวะเรือนกระจก ทำให้ความร้อนไม่อาจสะท้อนออกจากผิวโลกขึ้นสู่ชั้นบรรยากาศได้ เพื่อร่วมมือกันแก้ไขปัญหา ในปี พ.ศ. 2535 องค์การสหประชาชาติได้จัดทำอนุสัญญากรอบความร่วมมือ “United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCC)” ขึ้น โดยประเทศไทยก็เข้าร่วมเป็นภาคีด้วย และในปีเดียวกันนั้นประเทศไทยก็ได้ปรับปรุงกฎหมายสิ่งแวดล้อมกล่าวคือ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 อันมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มมาตรการควบคุมและแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมเพิ่มเติมจากกฎหมายฉบับเดิม

ภายใต้อนุสัญญา UNFCC ข้อตกลงต่างๆ มากมายได้จัดทำขึ้นเพื่อให้นานาประเทศร่วมกันแก้ไขปัญหาโลกร้อน แต่ข้อตกลงที่สำคัญที่สุดที่อาจเป็นเครื่องกระตุ้นให้หน่วยงานรัฐในประเทศไทยเริ่มไล่ล่า “อาชญากรโลกร้อน” อย่างกว้างขวางในระยะ 4 ปีที่ผ่านมา คือ ข้อตกลงที่ทำขึ้นใน พ.ศ. 2553 “Cancun Agreement” ซึ่งเป็นข้อตกลงที่มุ่งหมายให้การช่วยเหลือประเทศต่างๆ เพื่อลดปริมาณการปล่อยก๊าซที่เกิดจากการเผาผลาญเชื้อเพลิง (emission) ^[5] อันเป็นสาเหตุของภาวะเรือนกระจก ให้อยู่ในระดับต่ำตามเกณฑ์ที่กำหนด อีกทั้งให้การสนับสนุนทุนแก่รัฐภาคีเพื่อใช้ในกิจกรรมเพื่อนำไปสู่เป้าหมายนั้น และประเทศไทยก็เป็นภาคีในข้อตกลงนี้ด้วยเช่นเดียวกัน จึงอาจไม่น่าแปลกใจที่เห็นการใช้บังคับพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 อย่างเข้มข้น หากแต่น่าผิดแปลกใจตรงที่ “อาชญากรโลกร้อน” แทนที่จะเป็นธุรกิจรีสอร์ต หรือโรงงานอุตสาหกรรม กลับกลายเป็น “ชาวบ้าน”

ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า การที่ประเทศไทยมีความพยายามปรับปรุงกฎหมายและใช้บังคับกฎหมายส่งเสริมสิ่งแวดล้อมอย่างเข้มข้นนั้นอาจเนื่องมาจากความพยายามดำเนินการภายใต้พันธกรณีและความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อแก้ไขปัญหาโลกร้อน แต่สิ่งที่น่าสงสัยซึ่งอาจเป็นต้นตอของความพิลึกพิลั่นของคดีฟ้องชาวบ้านฐานทำให้โลกร้อน อาจอยู่ที่บทบัญญัติหรือการใช้การตีความพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ก็ได้ ประเด็นจึงความพิจารณาว่า เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติดังกล่าวคืออะไร

พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 มีเจตนารมณ์เพื่อเพิ่มเติมมาตรการควบคุมและแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมจากกฎหมายฉบับเดิม ซึ่งได้แก่มาตรการดังต่อไปนี้

(1) ส่งเสริมประชาชนและองค์กรเอกชนให้มีส่วนร่วมในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม (เช่น มาตรา 8 องค์กรเอกชนที่ได้จดทะเบียนตามมาตรา 7 อาจได้รับการช่วยเหลือหรือสนับสนุนทางราชการในการคุ้มครองและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม อีกทั้งให้ความช่วยเหลือทางด้านกฎหมายแก่ประชาชนที่ได้รับอันตรายหรือความเสียหายจากภาวะมลพิษรวมทั้งเป็นตัวแทนในด้านคดีความเพื่อเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ได้รับอันตรายหรือความเสียหายนั้น)

(2) จัดระบบการบริหารงานด้านสิ่งแวดล้อมให้เป็นไปตามหลักการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม

(3) กำหนดอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และราชการส่วนท้องถิ่นให้เกิดการประสานงาน และมีหน้าที่ร่วมกันในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมและกำหนดแนวทางปฏิบัติในส่วนที่ไม่มีหน่วยงานใดรับผิดชอบโดยตรง

(4) กำหนดมาตรการควบคุมมลพิษด้วยการจัดให้มีระบบบำบัดอากาศเสีย ระบบบำบัดน้ำเสีย ระบบกำจัดของเสีย และเครื่องมือหรืออุปกรณ์ต่างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับมลพิษ

(5) กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของผู้เกี่ยวข้องกับการก่อให้เกิดมลพิษให้เป็นไปโดยชัดเจน  (มาตรา 96 กำหนดให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งมลพิษ มีหน้าที่รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือค่าเสียหายจากการรั่วไหลหรือแพร่กระจายมลพิษอันเป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายหรือความเสียหาย และมาตรา 97 ที่กำหนดให้ผู้ที่ทำลายหรือทำให้สูญหายแก่ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเป็นของรัฐหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดิน มีหน้าที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่รัฐ)

(6) กำหนดให้มีมาตรการส่งเสริมด้านกองทุนและความช่วยเหลือด้านต่างๆ เพื่อเป็นการจูงใจให้มีการยอมรับที่จะปฏิบัติหน้าที่ในการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ^[6]

ด้วยเหตุที่พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 มีเจตนารมณ์ประการหนึ่ง คือ การกำหนดความรับผิดของผู้ก่อให้เกิดมลพิษไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 96 และมาตรา 97 ดังนี้

“มาตรา 96  แหล่งกำเนิดมลพิษใดก่อให้เกิดหรือเป็นแหล่งกำเนิดของการรั่วไหลหรือแพร่กระจายของมลพิษอันเป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายแก่ชีวิต ร่างกายหรือสุขภาพอนามัย หรือเป็นเหตุให้ทรัพย์สินของผู้อื่นหรือของรัฐเสียหายด้วยประการใดๆ เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษนั้น มีหน้าที่ต้องรับผิดชดใช้สินไหมทดแทนหรือค่าเสียหายเพื่อการนั้น ไม่ว่าการรั่วไหลหรือแพร่กระจายของมลพิษนั้นจะเกิดจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อของเจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษหรือไม่ก็ตาม เว้นแต่พิสูจน์ได้ว่ามลพิษเช่นว่านั้นเกิดจาก

(1) เหตุสุดวิสัยหรือการสงคราม

(2) การกระทำตามคำสั่งของรัฐบาลหรือเจ้าพนักงานของรัฐ

(3) การกระทำหรือละเว้นการกระทำของผู้ที่ได้รับอันตรายหรือความเสียหายเองหรือของบุคคลอื่นซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงหรือโดยอ้อม ในการรั่วไหลหรือการแพร่กระจายของมลพิษนั้น

ค่าสินไหมทดแทนหรือค่าเสียหาย ซึ่งเจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษมีหน้าที่ต้องรับผิดตามวรรคหนึ่ง หมายความรวมถึงค่าใช้จ่ายทั้งหมดที่ทางราชการต้องรับภาระจ่ายจริงในการขจัดมลพิษที่เกิดขึ้นนั้นด้วย”

มาตรา 96 เป็นบทบัญญัติที่ใช้หลักความรับผิดโดยเคร่งครัด (Strict Liability) มาใช้ กล่าวคือ ผู้เสียหายจากการรั่วไหลหรือแพร่กระจายของมลพิษไม่มีภาระการพิสูจน์ว่าผู้เป็นเจ้าของ หรือผู้ครอบครองแหล่งมลพิษจงใจหรือประมาทเลินเล่อหรือไม่ เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าเข้าข้อยกเว้นใดข้อหนึ่ง ตามมาตรา 96 (1) – มาตรา 96 (3) ^[7] และ คำว่า “แหล่งกำเนิดมลพิษ” มาตรา 4 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว นอกจากจะกำหนดว่าหมายถึง โรงงานอุตสาหกรรม อาคาร สิ่งก่อสร้าง สถานประกอบการหรือสิ่งอื่นใดๆ ที่เป็นที่มาของมลพิษแล้ว ยังหมายถึง “ชุมชน” ซึ่งเป็นแหล่งที่มาของมลพิษด้วย

ส่วนในกรณีของมาตรา 97 เป็นกรณีที่ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเป็นของรัฐหรือสาธารณสมบัติถูกทำลาย สูญหาย หรือเสียหายไป โดยถ้อยคำของบทบัญญัติ มีดังต่อไปนี้

“มาตรา 97  ผู้ใดกระทำหรือละเว้นการกระทำด้วยประการใดโดยมิชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการทำลายหรือทำให้สูญหายหรือเสียหายแก่ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเป็นของรัฐหรือเป็นของสาธารณสมบัติของแผ่นดิน มีหน้าที่ต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายให้แก่รัฐตามมูลค่าทั้งหมดของทรัพยากรธรรมชาติที่ถูกทำลาย สูญหาย หรือเสียหายไปนั้น”

มาตรา 97 เป็นกรณีที่ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเป็นของรัฐหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินถูกทำลายหรือทำให้เสียหายไป โดยบุคคลหนึ่งบุคคลใด ไม่ว่าจะเป็นนิติบุคคลหรือบุคคลธรรมดา (รวมถึง “ชาวบ้าน” ที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ ^[8]) ซึ่งมิได้คำนึงถึงองค์ประกอบภายใน กล่าวคือ จงใจหรือประมาทเลินเล่อหรือไม่ จึงถือได้ว่ามาตรา 97 ได้รับเอาหลักความรับผิดโดยเคร่งครัด (Strict Liability) มาใช้ด้วยเช่นกัน

ส่วนค่าเสียหายนั้น พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 มิได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ จึงต้องเป็นไปตามหลักของการเรียกค่าสินไหมทดแทนกรณีละเมิด ซึ่งต้องเป็นค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจริง ตามสมควรแก่พฤติการณ์และความร้ายแรงของการละเมิด อีกทั้งศาลมีดุลพินิจในการกำหนดค่าสินไหมทดแทนให้เหมาะสม (มาตรา 438) และในทางปฏิบัติศาลจะพิจารณาว่าค่าสินไหมทดแทนเป็นการชดเชยความเสียหายอันเป็นผลจากการละเมิดโดยตรงของจำเลยหรือไม่ ^[9]

ซึ่งโดยข้อเท็จจริงปรากฏว่า ในการฟ้องร้องดำเนินคดีกับชาวบ้าน เพื่อเรียกร้องค่าเสียหายจากการตัดไม้ทำลายป่าและการทำให้โลกร้อน กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ใช้ฐานการคิดคำนวณตาม “แบบจำลองสำหรับประเมินค่าเสียหายทางสิ่งแวดล้อมบางประการหลังการทำลายป่าไม้” ^[10] ซึ่งเป็นแบบจำลองที่ใช้โปรแกรมคอมพิวเตอร์ช่วยคิดคำนวณ โดยนำข้อมูลเกี่ยวกับที่ตั้งจังหวัด ชนิดป่า พื้นที่หน้าตัดป่า ความสูงต้นไม้เฉลี่ย ขนาดพื้นที่ที่ถูกทำลาย ความลาดชัน ทิศด้านลาด ลักษณะดินมาใช้ในการคิดแบบจำลอง ^[11] ซึ่งศาลก็รับไว้ใช้พิจารณาพิพากษาคดี และเห็นว่าแบบจำลองดังกล่าวมีความน่าเชื่อถือ ประกอบกับการที่โจทก์เป็นหน่วยงานรัฐมีหน้าที่ปฏิบัติงานในเรื่องที่เกี่ยวข้องจึงยิ่งทำให้แบบจำลองมีความน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ดีในท้ายที่สุด ศาลเห็นว่าค่าเสียหายที่คำนวณได้อาจคลาดเคลื่อนอยู่บ้าง จึงปรับลดค่าสินไหมทดแทนลง ^[12]

ทั้งๆ ที่ฐานการคิดคำนวณ และสูตรสำเร็จของ “แบบจำลองสำหรับประเมินค่าเสียหายทางสิ่งแวดล้อมบางประการหลังการทำลายป่าไม้” นี้เป็นการคำนวณจากสมมติฐาน ไม่ใช่มาจากผลการทดลองทางวิทยาศาสตร์เพื่อหาความเสียหายที่เกิดขึ้นจริงของป่าในกรณีนั้นๆ และศาลเองก็ยอมรับ กรณีของแบบจำลองจึงไม่น่าเชื่อได้ว่าเป็นค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจริง และด้วยเหตุนี้จึงนำไปสู่การถกเถียงในหมู่นักวิชาการว่าแบบจำลองมีความน่าเชื่อถือจริงหรือไม่ ^[13] และมีความพยายามที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาลปกครองเพื่อให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนแบบจำลองดังกล่าวแต่ศาลปกครองมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องเนื่องจาก แบบจำลองฯ มิใช่ “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งจะทำให้ศาลมีอำนาจรับไว้พิจารณา ^[14] ปัญหาของการที่ชาวบ้านถูกทำให้ตกเป็นจำเลยในคดีโลกร้อนจึงดูท่าจะไม่มีวี่แววที่จะคลี่คลาย นอกจากนี้ปรากฏว่า จากสถิติของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ในปี พ.ศ. 2553 พบว่า มีคดีที่ชาวบ้านที่เป็นสมาชิกของเครือข่ายฯ ถูกฟ้องร้องดำเนินคดีทั้งทางแพ่งและทางอาญาฐาน “บุกรุก” ที่ป่าทั้งหมด 131 คดี จำนวน 500 รายทั่วประเทศ และถูกฟ้องเรียกร้องค่าเสียหายทางแพ่งในฐานอาชญากรรมโลกร้อนถึง 30 ราย ความเสียหายที่กรมอุทยานฯ เรียกเก็บ รวมเป็นมูลค่ากว่า 17,559,434 บาท! ^[15]

ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ออกมาในช่วงที่ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญา UNFCC  “United Nations Framework Convention on Climate Change” ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อสร้างกรอบการทำงานร่วมกันกับประเทศต่างๆ ในโลกเพื่อให้เกิดความคงที่ของก๊าซเรือนกระจก (GHGs) อันเป็นสาเหตุทำให้โลกร้อนและภัยพิบัติทางธรรมชาติ ^[16] ซึ่งจากรายงานของ UNFCC พบว่าสาเหตุของเกิดก๊าซ GHGs มาจากกิจกรรมของมนุษย์ ซึ่งเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องหลังปฏิวัติอุตสาหกรรม และกิจกรรมของมนุษย์ที่ก๊าซ GHGs ได้แก่ การใช้และการผลิตพลังงานเชื้อเพลิงซึ่งได้จากการเผาไหม้น้ำมันฟอสซิล การตัดไม้ทำลายป่า (deforestation) และการทำอุตสาหกรรมเป็นต้น อย่างไรก็ดี ในส่วนของการตัดไม้ทำลายป่า ในรายงานยังกล่าวด้วยว่า การตัดไม้ทำลายป่าเพื่อการเกษตรกรรมหรือการพัฒนา จะทำให้เกิดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในชั้นบรรยากาศ แต่ถ้าปลูกป่าขึ้นใหม่จะทำให้ต้นไม้ดูดซับก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ขจัดออกไปจากชั้นบรรยากาศ ^[17] จึงเห็นได้ว่า การตัดไม้ทำลายป่าเป็นเพียงแต่กิจกรรมหนึ่งที่อาจทำให้เกิดโลกร้อน และถ้าหากปลูกป่าทดแทนก็จะช่วยดูดซับก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่ปล่อยสู่ชั้นบรรยากาศ และเมื่อประกอบกับเจตนารมณ์อีกประการหนึ่งของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ที่มุ่งส่งเสริมประชาชนและองค์กรเอกชนให้มีส่วนร่วมในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การลงโทษชาวบ้านที่มีวิธีชีวิตและอาศัยดำรงชีพอยู่กับป่า โดยไม่ทำความเข้าใจกับชาวบ้านก่อนว่ากิจกรรมหรือวิถีชีวิตของชาวบ้านส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างไร หรือไม่เปิดโอกาสให้ชาวบ้านโต้แย้งว่าวิถีชีวิตของชาวบ้านและชุมชนช่วยส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมอย่างไร จึงถือได้ว่าขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมาย และไม่เป็นธรรม

ยกตัวอย่าง เช่น กรณีของนางขันเงิน (นามสมมติ) เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ อาศัยอยู่ในเขตอนุรักษ์ป่าภูผาแดง ตำบลปากช่อง อำเภอหล่มสัก จังหวัดเพชรบูรณ์ โดยได้รับการผ่อนผันตามมติคณะรัฐมนตรี ฉบับลงวันที่ 30 มิถุนายน 2541 ซึงผ่อนผันให้ราษฎรที่ทำกินอยู่เดิมในเขตสามารถทำกินต่อไปได้ นางขันเงินมีอาชีพเกษตรกร ทำไร่หมุนเวียน คือ ทำไร่แต่ละปีไม่ซ้ำแบบเดิม และจะเสาะแสวงหาที่เหมาะสมในการเพาะปลูกแห่งใหม่ไปเรื่อย หลังจากเพาะปลูกครบ 6 แห่งแล้ว ก็กลับมาทำในพื้นที่ที่เคยทำอีก โดยรอบ และเวียนรอบหนึ่งจะอยู่ที่ประมาณ 20 ปี ^[18] ซึ่งต่อมานางขันเงินถูกกล่าวหาและถูกดำเนินคดีในความผิดฐานบุกรุกพื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าและถูกศาลตัดสินให้ชดใช้ค่าเสียหายฐานทำให้โลกร้อนตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ^[19] ทั้งๆ ที่ในสากลเห็นว่า วิถีชีวิตชาวบ้านในการทำไร่หมุนเวียนอาจมีส่วนช่วยในการรักษาป่า ^[20]

นอกจากนี้ ข้อเท็จจริงยังปรากฏอีกด้วยว่า จากการศึกษาของสมาชิกเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน ทั้งสิ้น 22 กรณี ซึ่งเป็นกรณีที่พิพาทพื้นที่ป่าไม้ 13 กรณี และปัญหาที่สาธารณประโยชน์ 9 กรณี พบว่า ทุกกรณีชาวบ้านถือครองทำประโยชน์ในที่ดินมาแล้วก่อนการประกาศให้เป็นพื้นที่ดินของรัฐ ^[21]

จึงเกิดคำถามซึ่งเป็นข้อย้อนแย้งว่า “ชาวบ้านบุกรุกที่ป่า หรือ ป่าบุกรุกที่ชาวบ้าน” อีกทั้งเกิดคำถามขึ้นอีกประการหนึ่งว่า “ประโยชน์ของมหาชนในการพิทักษ์รักษาทรัพยากรธรรมชาติ” และ “ประโยชน์ของชาวบ้านและชุมชนในการใช้สอยทรัพยากรธรรมชาติหรือร่วมพิทักษ์รักษาทรัพยากรธรรมชาติ” จะทำให้เกิดดุลยภาพได้อย่างไร

 

แนวคิดเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและกฎหมายสิ่งแวดล้อม

ทรัพยากรธรรมชาติ มีวิวัฒนาการมาจากรากฐานความคิดทางกฎหมายที่เกี่ยวกับทรัพย์ ที่เชื่อว่า แรกเริ่มเดิมที ทุกสิ่งทุกอย่างทั้งหลายทั้งปวงบนโลก ไม่มีผู้ใดเป็นเจ้าของ “res nullius” การใช้สอยประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติบนโลกจึงเป็นไปตามความสามารถของมนุษย์ที่จะหาได้อย่างเสรี แต่ต่อมาเมื่อมนุษย์สร้างสังคมเริ่มมีข้อขัดแย้งในเรื่องสิทธิในตัวทรัพย์ แนวคิดเรื่องทรัพย์สิน การครอบครองและหลักกรรมสิทธิ์จึงได้เกิดขึ้น เช่น สัตว์ป่ามิได้เป็นของผู้ใด แต่ถ้าใครสามารถล่าสัตว์ป่าได้นั้นถือว่าเนื้อสัตว์เป็นของผู้นั้น หรืออีกนัยหนึ่งคือเชื่อว่าทรัพยากรบนโลกไม่อาจเป็นของผู้ใดแต่ต่อมาเมื่อมนุษย์มีความสามารถในการแสวงหา ใช้สอยทรัพยากรและเมื่อพัฒนาเป็นสังคม กฎหมายจึงพัฒนาไปเป็นหลักกรรมสิทธิ์ เนื่องจากเห็นว่า ทรัพย์บางอย่างบนโลกมนุษย์สามารถเป็นเข้าของได้ถ้ามีความพยายามเสาะแสวงหา จับจองและครอบครองมาได้ ก็จะได้เป็นเจ้าของและมีอำนาจทวงคืนด้วย ^[22]

ต่อมาเมื่อสังคมได้เปลี่ยนแปลงไป โครงสร้างและสถาบันทางสังคมมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น กฎหมายจารีตประเพณีได้พัฒนาไปเป็นกฎหมายของนักนิติศาสตร์ ซึ่งมีความซับซ้อนมากขึ้น กฎหมายที่ว่าด้วยทรัพย์ได้ถูกพินิจพิเคราะห์และมีการจัดแบ่งประเภททรัพย์เป็นหมวดหมู่ ที่เห็นได้ชัดคือ ความเห็นของนักนิติศาสตร์ที่มีชื่อเสียงชาวโรมัน “ไกยุส” (Gaius) ^[23] ซึ่งมีอิทธิพลต่อกฎหมายโรมันเป็นอย่างยิ่งเนื่องจากความเห็นของไกยุสได้ถูกนำมารวบรวมในประมวลกฎหมายจัสติเนียน ไม่ว่าจะอยู่ในหมวด Digest หรือ หมวด กฎหมายเบื้องต้นของประมวลกฎหมายจัสติเนียน (Institutiones of Justinian Code) ในภาคที่ว่าด้วยเรื่องทรัพย์สิน ซึ่งเข้าใจว่า ลอกมาจากตำรากฎหมายเบื้องต้นของ “ไกยุส” (Institutiones of Gaius) ไกยุสเห็นว่าทรัพย์แบ่งแยกในลักษณะที่กว้างที่สุดได้เป็นสองประเภท ตามลักษณะการใช้สอย มิใช้ลักษณะของตัวทรัพย์ โดยประเภทที่หนึ่งคือ ทรัพย์ที่เป็นเทวสิทธิ (Justinian Code ใช้คำว่า “res divini iuris” ส่วนไกยุสใช้คำว่า “res nullius”) คือทรัพย์ที่มนุษย์ไม่อาจถือเอาได้ เช่น ศาสนสมบัติ โต๊ะบูชา วิหาร ประตูเมือง กำแพงเมือง เป็นต้น หรือเป็นทรัพย์นอกพาณิชย์ ส่วนอีกประเภทหนึ่งคือ ทรัพย์ที่เป็นมนุษยสิทธิ (res humani iuris)  คือทรัพย์ที่มนุษย์ถือเอาได้ และสามารถก่อให้เกิด ใช้สอย หรือโอนทรัพย์สินในทางเศรษฐกิจได้ ^[24]

ทรัพย์ที่เป็นมนุษยสิทธินั้น ไกยุส กล่าวว่า “ทรัพย์ที่ขึ้นอยู่กับมนุษย์ สิทธิโดยทั่วไปตกเป็นของผู้ใดผู้หนึ่ง” (G.II. 9) และ อาจเป็นทรัพย์ประเภท “res publicae” (ทรัพย์สินของแผ่นดิน หรือ สาธารณสมบัติ) หรือ “res privatae” (ทรัพย์สินของเอกชน) ก็ได้ (G.II.10) ^[25] สำหรับทรัพย์ประเภท “res publicae” นั้น ไกยุส อธิบายว่า คือ “สาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งถือว่ามิได้เป็นของใคร แต่เชื่อว่าเป็นของชุมชน”  (G.II. 11) ^[26] ส่วนกฎหมายพระเจ้าจัสติเนียนนั้น อธิบายว่า res publicae คือ

“แม่น้ำและท่าเรือทั้งหมดเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินและโดยเหตุนี้สิทธิในการประมงเป็นของคนทุกคน...

การใช้ประโยชน์ตลิ่งก็เหมือนกับการใช้สอยลำน้ำคือเป็นเรื่องสาธารณะและขึ้นอยู่กับ ius gentium (กฎหมายนานาชาติ) ฉะนั้นทุกคนมีสิทธิที่จะเทียบเรือ นำสายลวดหรือเชือกไปขึงกับต้นไม้ริมตลิ่ง ขนถ่ายสินค้าลงไว้และเดินเรือไปตามแม่น้ำ แต่ตลิ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของเจ้าของที่ดินติดแม่น้ำและโดยเหตุนี้ต้นไม้ซึ่งเกิดขึ้น ณ ที่นี้ตกเป็นของเจ้าของที่ด้วย

การใช้ฝั่งทะเลก็เป็นเรื่องสาธารณะและเป็นไปตาม ius gentium เหมือนกับการใช้ทะเล โดยเหตุนี้ปัจเจกชนอาจสร้างที่กำบัง ตากอวน หรือหยุดพักผ่อนหลังจากขึ้นมาจากทะเลได้ ส่วนกรรมสิทธิ์ในฝั่งทะเลนั้นอาจกล่าวได้ว่าไม่ตกอยู่แก่ใคร และอยู่ในสภาวะเช่นเดียวกับทะเล ท้องทะเล และทรายในทะเล” (I. II. 2-5)  ^[27]

โดยหลักกฎหมายโรมัน สาธารณสมบัติของแผ่นดิน อยู่ภายใต้บริหารของผู้บริหาร หรือข้าราชการ หรือสัมปทานให้เอกชน จึงไม่อยู่ภายใต้อำนาจของศาลแพ่งปกติ และย่อมอยู่ภายใต้อำนาจชี้ขาดของฝ่ายบริหาร การครอบครอง สาธารณสมบัติเพื่อให้ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ย่อมทำไม่ได้ เว้นแต่เป็นกรณีที่ทรัพย์นั้นไม่ใช้แล้วสามารถโอนให้เอกชนได้ ^[28] หลัก res publicae ของโรมันมีลักษณะคล้ายคลึงกับบริการสาธารณะ (public goods) ของประเทศฝรั่งเศสและประเทศอื่นในสหภาพยุโรป ที่ทุกคนมีสิทธิเข้าถึงและได้ใช้สอยทุกคนและมีการคิดค่าธรรมเนียมการใช้สาธารณประโยชน์ แต่ค่าธรรมเนียมนั้นมิได้มุ่งหมายแสวงหากำไรเช่นทรัพย์ของเอกชน ^[29]

นอกจากทรัพย์สินของแผ่นดินหรือสาธารณสมบัติแล้ว (res publicae) กฎหมายจัสติเนียนยังจำแนกทรัพย์ของมนุษย์ออกเป็นประเภท “res communes” (common things หรือ ทรัพย์ร่วมกัน) ด้วยอีกหนึ่งประเภท ซึ่งต่างจากไกยุสที่ไม่มีการแยกหรืออธิบายทรัพย์ประเภทนี้ ^[30] กฎหมายจัสติเนียนอธิบายว่า  res communes คือ

“อากาศ ทไางน้ำ ทะเล และ ชายฝั่งทะเล ฉะนั้น ชายฝั่งทะเลย่อมเปิดให้ทุกคนใช้ได้ โดยมีเงื่อนไขว่าต้องไม่ล่วงละเมิดแก่บ้านพักผ่อน อนุสาวรีย์และโรงเรียน เพราะทรัพย์เหล่านี้มิใช่ทรัพย์จาก ius gentium เหมือนทะเล” (I.II.I.1)  ^[31]

จากคำอธิบายข้างต้น แสดงให้เห็นว่าสิ่งที่แตกต่างระหว่าง res publicae กับ res communes ของกฎหมายจัสติเนียน คือ res publicae ประชาชนมีสิทธิใช้สอยได้ทุกคนในทรัพย์ที่เป็นสาธารณสมบัติซึ่งจัดการโดยรัฐหรือรัฐให้สัมปทานแก่เอกชน ด้วยค่าธรรมเนียมที่มิได้เพื่อการแสวงหากำไร ส่วน res communes คือ ทรัพย์ที่เป็นของทุกคนร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นคนชาติ หรือ คนชาติอื่น เนื่องจากตกอยู่ภายใต้กฎหมายนานาชาติ เป็นทรัพย์ของทุกคน และปัจเจกชนไม่อาจถือเอาเป็นเจ้าของได้เลย แต่ทุกคนสามารถใช้ประโยชน์ได้ โดยไม่ต้องเสียค่าตอบแทน ^[32] เช่น น้ำ ทะเล อากาศ

จากแนวคิดนี้ จะเห็นได้ว่าในแนวคิดนี้ กฎหมายโรมันในสมัยพระเจ้าจัสติเนียน เห็นว่า ทรัพยากรธรรมชาติมิได้เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือปัจเจกชนใด แต่เป็นสิทธิ “ร่วมกัน” (res communes) กล่าวคือ เป็นของทุกคนร่วมกันและทุกคนมีสิทธิเข้าถึงและใช้ประโยชน์โดยไม่ต้องใช้ราคา ซึ่งหากไม่คำนึงว่าทรัพยากรธรรมชาติจะเป็นของผู้ใด โดยนัยนี้ จึงมีความหมายใกล้เคียงกับ res nullius ในแนวคิดดั้งเดิมไม่มากก็น้อยในแง่ที่ว่าทุกคนสามารถเข้าถึงและใช้ประโยชน์ได้โดยเสรี

เหตุใดจึงมีกฎหมายสิ่งแวดล้อม เข้ามาจำกัดการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติของปัจเจกชนในเมื่อทุกคนควรจะเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติไม่ว่าทรัพยากรธรรมชาตินั้นจะเป็นของรัฐ ของมนุษยชาติ หรือเป็นของโลก

หลักฐานที่ชัดเจนประการหนึ่งคือการที่นานาประเทศต่างเป็นกังวลต่อสภาวะของโลกที่เปลี่ยนแปลงไปอันก่อให้เกิดภัยพิบัติและเกิดผลเสียต่อมนุษยชาติจึงทำความตกลงร่วมกันว่าจะพยายามจำกัดกิจกรรมของมนุษย์ในการแสวงหาประโยชน์จากธรรมชาติ และรักษาทรัพยากรธรรมชาติไม่ให้เสื่อมโทรม เช่น อนุสัญญา UNFCCC ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในบทที่แล้ว

ซึ่งการที่สภาวะของโลกที่เปลี่ยนไปนั้น มีสาเหตุเนื่องมาจากการที่สังคมมนุษย์มุ่งแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติซึ่งไม่มีใครเป็นเจ้าของที่แน่นอน ด้วยเหตุนี้ ในด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม การ์เรตต์ ฮาร์ดิน (Garrett Hardin) นักนิเวศน์จากประเทศสหรัฐอเมริกาจึงเสนอว่า เพื่อมิให้ทรัพยากรเสื่อมโทรมและร่วมกันรักษาธรรมชาติ รัฐจึงต้องเข้ามาแทรกแซง แปลงให้ทรัพยากรธรรมชาติเป็นสิทธิของรัฐโดยกฎหมาย (de jure right) และดูแลจัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยยึดหรือแปรสภาพทรัพยากรธรรมชาติให้มาเป็นของรัฐ แล้วรัฐดูแล จัดการและบำรุงรักษาด้วยตัวเองหรือมอบสิทธิให้บุคคลอื่นจัดการ ^[33]

ในปัจจุบัน รูปแบบการมอบหมายสิทธิในการดูแลจัดการสิ่งแวดล้อมที่ได้รับการยอมรับ คือ การมอบหมายให้ชุมชนจัดการ ด้วยรากฐานความคิดที่ว่า การให้ชุมชนเข้ามาดูแลจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันกับรัฐ เป็นการจัดการทรัพยกรธรรมชาติที่ยั่งยืน โดยหลักการนี้เป็นของ อิลินอร์ ออสตรอม (Elinor Ostrom) ผู้ซึ่งได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ ^[34] ซึ่งออสตรอม ได้เสนอหลักการจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน (Common Pool Resources) 8 ประการ ดังนี้ ^[35]

1. สิทธิของปัจเจกบุคคลในการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติต้องกำหนดชัดเจน
2. หลักการที่ควบคุมการใช้ทรัพยากรและต้องใช้แรงงาน หรือเงิน ต้องเหมาะสมกับชุมชน
3. มีการจัดการร่วมกันที่เปิดโอกาสให้ฝ่ายอื่นมีสิทธิในการเข้าร่วมสร้างหรือกำหนดกฎเกณฑ์
4. มีการตรวจสอบกิจกรรมเพื่อควบคุมมิให้การจัดการมีการทุจริต
5. ผู้กระทำผิด ซึ่งฝ่าฝืนกฎ ต้องได้รับการลงโทษ
6. มีกระบวนการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท
7. เจ้าหน้าที่รัฐยอมรับสิทธิในการจัดการตนเองของชุมชน
8. ในระบบที่ใหญ่ขึ้น มีการวางโครงสร้างลักษณะระบบการจัดการนี้ ในความสัมพันธ์ขององค์กรต่างๆ

ส่วน ในด้านความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม กฎหมายสิ่งแวดล้อมของแต่ละประเทศมีพัฒนาการที่แตกต่างกัน ทั้งนี้มีสาเหตุมาจากรากฐานทางประวัติศาสตร์ของ “การต่อสู้” เพื่อให้ได้มาซึ่งความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม ยกตัวอย่างเช่น

ในคดี Oposa vs Factoran ของประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งเด็กและเยาวชน 44 คนฟ้องร้องต่อศาลในนามของ “ชนรุ่นหลังของฟิลิปปินส์” (future generations) เรียกร้องให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยุติการให้สัมปทานป่าไม้ และศาลสูงของฟิลิปปินส์ยืนยันว่าเด็กๆ มีอำนาจฟ้อง และผู้ใหญ่มีหน้าที่ที่จะต้องใช้ทรัพยากรธรรมชาติโดยคำนึงถึงชนรุ่นต่อๆ ไป ^[36]

หรืออย่างในประเทศสหรัฐอเมริกา ได้มีการพัฒนากฎหมายสิ่งแวดล้อมเรียกว่า CERCLA หรือ Supper Fund ซึ่งด้วยเรื่องความรับผิดทางสิ่งแวดล้อม (Environmental Liability) ^[37]  ซึ่งรวมถึง “หลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” (Polluter Pays Principle) ที่มุ่งเน้นการชดเชยเยียวยาให้กับธรรมชาติ มากกว่าการรับผิดทางละเมิดในทางแพ่ง ^[38] อันเป็นที่มาของมาตรา 97 พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ซึ่งเป็นความรับผิดเคร่งครัด (strict liability) มาใช้ในคดีสิ่งแวดล้อม โดยในคดี Exxon Valdez เรือชนหินโสโครกและน้ำมันและน้ำมันจากเรือไหลทะลักลงสู่ทะเล ทะเล หาดทราย หิน เต็มไปด้วยคราบน้ำมัน ทำให้สัตว์น้ำ สิ่งมีชีวิตในทะเลตายไป ศาลยุติธรรมสหรัฐฯ พิพากษาให้ “ผู้กระทำผิดต้องส่งคืนและแก้ไขเยียวยาธรรมชาติให้เหมือนเดิมก่อนที่ความผิดจะเกิดขึ้น รวมทั้งค่าเสียหายที่เกิดจากการกระทำดังกล่าวด้วย” นั่นหมายความว่า คราบน้ำมันที่อยู่ในทะเล และที่ติดอยู่กับชายฝั่ง โขดหิน หาดทราย สัตว์น้ำทั้งหมดต้องถูกขจัดและทรัพยากรทางทะเลจะต้องถูกฟื้นฟู นอกจากนี้ เป็นที่น่าสรรเสริญว่า “หลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” ไม่เคยถูกใช้กับคนจนในประเทศสหรัฐฯ   ^[39]

ส่วนในประเทศที่ใช้ระบบซิวิลลอว์ (Civil Law) ก็มีกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่น่าสนใจ แตกต่างกันไป เช่น ในประเทศเยอรมนีพัฒนาหลักความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมที่ประกอบด้วย “หลักการเฝ้าระวัง” “หลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” และ “หลักความร่วมมือ” ซึ่งได้รับการคุ้มครองในมาตรา 20 (a) ของรัฐธรรมนูญเยอรมัน ซึ่งหลักการทั้งสามดังกล่าวยังได้สอดแทรกอยู่ในบัญญัติของต่างๆ ที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม ^[40]

ในทำนองเดียวกัน ในประเทศฝรั่งเศสมีการออก “กฎบัตรว่าด้วยสิ่งแวดล้อม” (La Charte de L’environent) แนบท้ายรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีปรัชญาพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมต่างๆ เช่น “สิ่งแวดล้อมเป็นสมบัติร่วมกันของมนุษย์” (res communes) “ดุลยภาพระหว่างมนุษย์กับสิ่งแวดล้อม” “สิทธิขั้นพื้นฐานของมนุษย์ในการมีสิ่งแวดล้อมที่ดี” “ความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมต่อคนรุ่นหลัง” “หลักการพัฒนาที่ยั่งยืน” และ “สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อม” ซึ่งหลักการทั้งปวงเป็นหลักการพื้นฐานของประมวลกฎหมายสิ่งแวดล้อมของประเทศฝรั่งเศสและกฎหมายสิ่งแวดล้อมในลำดับรอง ^[41]

เมื่อพิจารณาจากกฎหมายสิ่งแวดล้อมจากประเทศต่างๆ แล้ว ไม่ว่าจะถือว่าสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติเป็นของรัฐ (res publicae) ของมนุษยชาติ (res communes) หรือของสิ่งมีชีวิตทุกชีวิตบนโลก จะเห็นได้ว่ามีความพยายามทำให้กฎหมายสิ่งแวดล้อมไร้พรมแดน ทันสมัย เป็นระบบระเบียบและสอดคล้องกับปรัชญาด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งในด้านการดูแล จัดการและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติให้มีความยั่งยืน อิลินอร์ ออสตรอม เสนอว่าควรดำเนินการร่วมกับชุมชนภายใต้หลักการจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน

 

สิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ

“สิทธิชุมชน” ปรากฏขึ้นครั้งในในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในปี พ.ศ. 2540 และปรากฏตัวขึ้นอีกครั้งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบัน ซึ่งรัฐธรรมนูญปัจจุบันให้การรับรองสิทธิชุมชน ดังนี้

“มาตรา 66 บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน”

“มาตรา 67 สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพ สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครองตามความเหมาะสม

การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว

สิทธิของชุมชนที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัตินี้ย่อมได้รับการคุ้มครอง”

สิทธิชุมชนตามความของรัฐธรรมนูญ จึงหมายถึง บุคคลที่อยู่รวมกลุ่ม รวมกันเป็นชุมชน เป็นสถาบันสังคมแบบหนึ่ง และก่อให้เกิดสิทธิร่วมกัน (collective rights) ไม่ใช่ สิทธิของปัจเจกบุคคล (individual rights) สิทธิของชุมชนที่รัฐธรรมนูญรับรองตามมาตรา 66 – 67 มีดังนี้

1. สิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ (มาตรา 66 )
2. สิทธิในการมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน (มาตรา 66)
3. สิทธิในการแสดงความคิดเห็นต่อการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ (มาตรา 67)
4. สิทธิที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัติตามมาตรา 67

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติตามมาตรา 66 – 67 แล้วเห็นได้ว่า ในแง่หนึ่งถือได้ว่าสิทธิชุมชนได้รับการยอมรับ รับรอง และคุ้มครองในระดับหนึ่ง แต่ในความเป็นจริง ยังอาจมีประเด็นปัญหาหรือข้อบกพร่องในการรับรองสิทธิชุมชนอยู่บ้าง ยกตัวอย่างเช่น

1. ในกรณีที่ชุมชนเข้าไปมีส่วนร่วมกับรัฐ (หรือกับเอกชนด้วย) ในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน หากมีข้อขัดแย้งในเรื่องประโยชน์ระหว่าง ชุมชน กับ รัฐ หรือ ประโยชน์ของรัฐ  เอกชน และชุมชน ประโยชน์ของฝ่ายใดเหนือกว่ากัน และจะดุลประโยชน์หรืออำนาจอย่างไร หรือ
2. ในกรณีที่มีการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ชุมชนมีสิทธิเพียงแสดงความคิดเห็น หากรัฐยังดึงดันที่จะดำเนินโครงการต่อไปทั้งที่กระทบต่อชุมชน อาจเกิดผลเสียต่อสุขภาพ อนามัยของคนในชุมชนอย่างรุนแรง และกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติอย่างร้ายแรง รัฐจะยังคงมีอำนาจทำได้หรือไม่ เป็นต้น

การที่ชุมชนไม่ได้รับการรับรองให้มีอำนาจร่วมกำหนดวิถีชีวิตของตนเองหรือร่วมกำหนดแผนการจัดการ การบำรุงรักษา และใช้ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม หรือกีดกันบุคคลภายนอกหรือทุนออกไป ในท้ายที่สุดทุนก็จะเข้ามาแทรกแซง กีดกันชุมชนออกไป และแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างไม่หยุดยั้ง จนกระทั่งประเทศอาจไม่มีทั้งชุมชน วัฒนธรรม ประเพณีพื้นถิ่นหรือทรัพยากรธรรมชาติหลงเหลือให้กับลูกหลานในอนาคตเลย

ในประเทศลาวก็เคยประสบปัญหาทำนองเดียวกัน แรกเริ่มเดิมทีกฎหมายจารีตประเพณียอมรับว่าชุมชนมีสิทธิใช้ประโยชน์และบริหาร จัดการ ป่าไม้ร่วมกัน แต่เมื่อประเทศเปลี่ยนไปเป็นระบอบการปกครองแบบคอมมิวนิสต์ จนกระทั่งปัจจุบัน กฎหมายของประเทศไม่รับรองสิทธิของชุมชนในป่าไม้ อย่างไรก็ดีในปัจจุบัน ประเทศลาวได้มีกฎหมายป่าไม้ฉบับใหม่ ซึ่งแม้ว่าจะไม่รับรองสิทธิของชุมชนในป่าไม้แต่อนุญาตให้รัฐนำป่าไม้ที่เป็นของรัฐไปให้ชุมชนดูแลและจัดการภายใต้แผนงานที่รัฐอนุมัติ และรัฐจะจ่ายเงินให้แก่ชุมชนเป็นค่าดูแลและจัดการป่าไม้ ^[42]

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลลาวจึงได้ริเริ่มโครงการอนุรักษ์และจัดการป่าประเทศลาว (The Laos Forest Management and Conservation Program – “FOMACOP”) โดยได้รับการสนับสนุนจากธนาคารโลก รัฐบาลประเทศฟินแลนด์ กลไกทุนสิ่งแวดล้อมโลก (Global Environmental Facility Trust Fund) และกระทรวงเกษตรกรรมและป่าไม้และการพัฒนาป่าไม้ ประเทศลาว (The Laotian Ministry of Agriculture and Forestry and Development of Forestry) ซึ่งโครงการ FOMACOP นี้ดำเนินงานภายใต้แนวคิดการจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันระหว่างรัฐและชุมชน ^[43] ซึ่งเป็นแนวคิดที่ได้รับอิทธิพลจากอิลินอร์ ออสตรอม

โครงการมีการวางแผนการแบ่งเขต เตรียมที่ดินสำหรับการใช้งาน กำหนดต้นไม้ วางแผนการโค่นต้นไม้และคัดเกรด การวัดผลหลังการโค่นต้นไม้ ในรอบ 5 – 10 ปี ซึ่งมีการจำกัดจำนวนต้นไม้ที่จะโค่นต่อตารางพื้นที่ และปลูกป่าทดแทน โดยในระหว่างปี ค.ศ.2541 – 2542 รายได้ร้อยละ 69 จากการตัดไม้นำเข้าสู่รัฐบาลของประเทศ ร้อยละ 19 เป็นเงินให้กับผู้รับเหมาที่โค่นต้นไม้และขนส่ง และส่วนร้อยละ 12 ที่เหลือเป็นเงินของชุมชน ซึ่งชุมชนใช้เงินครึ่งหนึ่งของรายได้เป็นค่าตอบแทนสำหรับแรงงาน ค่าอำนวยการ ฯลฯ ส่วนอีกครึ่งหนึ่งชุมชนสำรองไว้เป็นค่าพัฒนาโครงการ ค่าสวัสดิการ และเงินทุน ^[44]

โครงการนี้นับเป็นตัวอย่างที่ดีสำหรับประเทศไทยในการบริหาร จัดการ และอนุรักษ์ป่าไม้ ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมโดยมีชุมชนซึ่งมีสิทธิในการกำหนดเจตจำนงและจัดการในเรื่องที่เกี่ยวกับต้นเองเป็นแกนกลางร่วมกับการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งนอกจากจะเคารพกฎหมายจารีตประเพณี รักษาคน และรักษาป่าแล้ว ยังถือได้ว่าเป็นการแก้ไขปัญหาของประชาชนซึ่งอยู่ในกลุ่มที่ด้อยโอกาส ช่วยแก้ไขปัญหาความยากจนและพัฒนามนุษย์ได้อย่างยั่งยืนอีกด้วย

ส่วนพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ของไทยนั้น แม้จะประกาศเจตนารมณ์ไว้อย่างชัดเจนว่าเพื่อ “ส่งเสริมประชาชนและองค์กรเอกชนให้มีส่วนร่วมในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม” แต่กลับไม่มีมาตราใดเลยที่ยอมรับให้ผู้แทนชุมชน หรืออย่างน้อยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายหรือแผนจัดการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ มีเพียงช่องทางเดียวคือให้องค์กรพัฒนาเอกชนที่ได้รับการรับรองเป็นตัวแทนของชุมชน นอกจากนี้ บทบัญญัติยังขาดมิติคุ้มครองมนุษย์หรือชุมชน ไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อวิถีชีวิตของชาวบ้าน มุ่งแต่คุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติแต่ยังขาดการคุ้มครองสิทธิของชุมชน

 

ข้อสรุปและข้อเสนอในการปฏิรูปกฎหมาย

จากการศึกษา คดีโลกร้อนและพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 เพื่อศึกษาว่าเหตุใดชาวบ้านซึ่งเป็นชนชั้นล่างทางเศรษฐกิจ ส่วนใหญ่อาศัยการดำรงชีพด้วยการทำเกษตรกรรมแบบไร่หมุนเวียน และไม่มีที่ดินทำกินของตนเอง จึงถูกกล่าวหาว่าเป็นอาชญากรโลกร้อน แท้จริงปัญหาอยู่ที่ใด และแนวทางการแก้ไขปัญหาควรเป็นอย่างไร

พบว่า เกิดจากการที่นักนิติศาสตร์ซึ่งออกกฎหมายและใช้กฎหมายโดยไม่มีความเข้าใจต่อจารีตประเพณีของท้องถิ่นซึ่งตรงกับจารีตประเพณีสากลเกี่ยวกับสิทธิในการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งคนในชุมชนเห็นว่ามิใช่กรรมสิทธิ์ของผู้ใดผู้หนึ่ง หรือปัจเจกชนใด แต่เป็นของส่วนรวม ที่ทุกคนมีสิทธิเข้าถึง ใช้สอย และดูแลจัดการร่วมกันเพื่อให้เกิดความยั่งยืน นอกจากนี้นักนิติศาสตร์ที่ออกกฎหมายยังไม่เข้าใจอีกด้วยว่า กฎหมายสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นเพราะการแสวงหาประโยชน์จากธรรมชาติอย่างไม่หยุดยั้งของภาคธุรกิจ และอุตสาหกรรม จนเกิดผลเสียต่อสิ่งแวดล้อมและมนุษยชาติโดยรวม กฎหมายแทนที่จะมุ่งเอาผิดกับภาคธุรกิจหรืออุตสาหกรรมอย่างรัดกุม เคร่งครัด กลับกลายเป็นว่าถูกนำมาใช้เอาผิดกับชาวบ้านในฐานะผู้ที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม โดยไม่คำนึงถึงสิทธิของชุมชนในการใช้สอยและจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่อยู่ในชุมชนแต่ดั้งเดิม

นอกจากนี้แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะให้การรับรองสิทธิชุมชนแต่ก็ยังมีข้อจำกัดบางประการเช่น ในกรณีที่ชุมชนเข้าไปมีส่วนร่วมกับรัฐในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม หากมีข้อขัดแย้งในเรื่องประโยชน์ระหว่าง ชุมชน กับ รัฐ หรือ ประโยชน์ของรัฐ  เอกชน และชุมชน มีแนวโน้มว่ารัฐจะอ้างว่าประโยชน์ของรัฐมีคุณค่าเหนือกว่า  อีกประการหนึ่ง ในกรณีที่มีการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ชุมชนอาจไม่มีสิทธิยับยั้งมิให้รัฐดำเนินการเพราะรัฐธรรมนูญรับรองสิทธิชุมชนไว้เพียงแค่แสดงความคิดเห็น ซ้ำเมื่อประกอบกับทัศนคติของเจ้าหน้าที่รัฐที่มองว่าชาวบ้านเป็น “ผู้บุกรุก” ทำลายป่า มุ่งรักษาป่ามากกว่ารักษาชาวบ้าน ด้วยเหตุนี้ คดีโลกร้อนที่มีชาวบ้านตกเป็นจำเลยจึงยังคงออกมาให้เห็นต่อสาธารณชนมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ ไม่มีทีท่าว่าจะคลี่คลาย

เพื่อการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของชาวบ้านในคดีโลกร้อน และป้องกันมิให้เกิดความอยุติธรรมในคดีสิ่งแวดล้อมอีกผู้เขียนจึงขอนำเสนอแนวทางปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม ดังนี้

ก. แนวทางการแก้ไขปัญหาระยะสั้น

1. ออกกฎหมายนิรโทษกรรมชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจาก มาตรา 96-97 พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 และในข้อหา “บุกรุกที่ป่า” ทั้งในคดีแพ่งและคดีอาญา
2. แก้ไขกฎหมาย มาตรา 96-97 พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ให้เน้นเยียวยาความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม (เช่นปลูกต้นไม้ชดเชยต้นไม้ที่ตัดทิ้งไป) ไม่ใช่เยียวยาทางแพ่ง

ข. แนวทางแก้ไขปัญหาระยะกลาง:  แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ทั้งฉบับ ดังนี้

1.  เพิ่มการมีส่วนร่วมของชุมชนในการบริหารจัดการและดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น กำหนดให้ตัวแทนของชุมชน ตัวแทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรพัฒนาเอกชนที่ได้รับเลือกตั้งหรือสรรหา ร่วมเป็นคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (หมวด 1)
2. ปรับการกำหนดทิศทางของการกำหนดแผนพัฒนาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติจากบนสู่ล่าง ไปเป็นล่างสู่บน โดยให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติแต่งตั้ง คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมจังหวัด และคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมท้องถิ่น เพื่อจัดทำแผนปฏิบัติการในระดับท้องถิ่น และรวบรวมเป็นแผนในระดับจังหวัด และระดับชาติ
3. รับแนวคิดการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ การพัฒนาชุมชน และการลดความยากจนมาผนวกเข้ากับแผนการจัดการสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรของท้องถิ่น จังหวัด และของชาติ
4. นำข้อพิจารณาของ อิลินอร์ ออสตรอม ที่เสนอว่าควรดำเนินการพัฒนาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติร่วมกับชุมชนภายใต้ “หลักการจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน”  เพื่อให้เกิดดุลยภาพของประโยชน์ของรัฐ เอกชน และสังคม ลดความขัดแย้งในสังคม และความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ค. แนวทางแก้ไขปัญหาระยะยาว:

1. นำแนวคิด และปรัชญาของจารีตประเพณีไทยเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม และแนวคิดทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่เป็นสากล เช่น ความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม มาผนวกรวมกับรัฐธรรมนูญเพื่อให้พระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรองรับแนวคิดนั้นไปด้วย
2. กฎหมายสิ่งแวดล้อมซึ่งในปัจจุบันมีอยู่หลายฉบับ อยู่ในความรับผิดชอบหลายหน่วยงาน นำมาปรับปรุงให้เป็นระบบและสอดคล้องกัน
3. ปัจจุบันคดีสิ่งแวดล้อมอยู่ในกระบวนการพิจารณาคดีทั้งศาลแพ่งและศาลปกครอง ควรนำคดีสิ่งแวดล้อมไว้ในการพิจารณาของศาลปกครองปกครองทั้งหมดเนื่องจากคดีสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องของความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม และเกี่ยวข้องประประโยชน์ของปัจเจกบุคคล สังคม และประโยชน์สาธารณะ ต้องอาศัยความเชี่ยวชาญเป็นพิเศษซึ่งแตกต่างจากคดีแพ่ง จึงควรพิจารณาแก้ไขกฎหมายเพื่อเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจ
4. ดึงผู้เชี่ยวชาญทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมในด้านต่างๆ เข้ามาช่วยในการทำคำวินิจฉัยอรรถคดี ศึกษาวิจัยและพัฒนาองค์ความรู้ด้านสิ่งแวดล้อม อีกทั้งช่วยปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมให้ทันสมัย ทันต่อสถานการณ์ปัจจุบันอยู่เสมอ

ผู้เขียนเห็นว่าในคดีสิ่งแวดล้อมมีรากฐานความคิดปรัชญาเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม และที่มาทางประวัติศาสตร์ของกฎหมายสิ่งแวดล้อมทางสากล และท้องถิ่นของแต่ละประเทศซึ่งอาจเหมือนกันหรือแตกต่างกันไป อีกทั้งในการทำความเข้าใจผลกระทบของกิจกรรมของมนุษย์กับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมต้องอาศัยศาสตร์ต่างๆ เข้ามาช่วยในการศึกษาวิเคราะห์ รวมถึงวิทยาศาสตร์ ในการออกกฎหมายหรือวินิจฉัยอรรถคดี จึงมีความจำเป็นที่จะต้องดึงองค์ความรู้เหล่านี้เข้ามาใช้ นอกจากนี้กฎหมายสิ่งแวดล้อมควรอยู่ในบริบทที่สอดคล้องกับการพัฒนามนุษย์ สิทธิชุมชน และสิทธิพลเมืองในการมีส่วนร่วมในนโยบายและกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับตนและสิทธิในการดำรงชีพ การพัฒนากฎหมายสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยจึงควรสอดรับกับแนวคิดดังกล่าว เพื่อพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน ป้องกันความขัดแย้งในสังคม และหลีกเลี่ยงผลอันไม่พึงประสงค์ของกฎหมาย กล่าวคือ “ความอยุติธรรม”

อย่างไรก็ดี ข้อเสนอดังกล่าวเป็นเพียงข้อพิจารณาในเบื้องต้น เนื่องจากข้อจำกัดในกรอบระยะเวลาของการศึกษาในครั้งนี้ ผู้เขียนจึงเห็นความจำเป็นที่จะมีการศึกษาเพื่อพัฒนากฎหมายสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยอย่างละเอียดรอบคอบต่อไป

 

“ได้กินจากน้ำต้องรักษาน้ำ ได้กินจากป่าต้องรักษาป่า” ^[45]

(กฎเกณฑ์ของชุมชนปกาเกอญอ)

 

 

อ้างอิง:

1. นภาพร แจ่มทับทิม (11 มีนาคม 2554). “คนจนกับคดีโลกร้อน.” เนชั่นสุดสัปดาห์, ฉบับที่ 980. 22-23.
2. “นักข่าวพลเมือง: ชาวบ้านคอนสารเดินขบวนทำความเข้าใจ “คดีโลกร้อน” เผยโดนฟ้องค่าปรับล้านกว่า” (24 พฤศจิกายน 2553) ประชาไท. ดาวน์โหลดจาก www.prachatai.com/journal/2010/11/32044.
3. ไพสิฐ พาณิชย์กุล (13 กุมภาพันธ์ 2556). “ความยุติธรรมทางสังคม”. โครงการพัฒนาความเป็นธรรมทางสังคม เพื่อสังคมสุขภาวะ. ดาวน์โหลดจาก www.social-agenda.org/article/1605.
4. โปรดดู United Nations. “Climate Change.”  จาก www.un.org/en/globalissues/climatechange.
5. United Nations. อ้างแล้ว
6. โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535
7. โปรดดู สถาบันวิจัยรพีพัฒนศักดิ์ (2552). “แนวทางการประเมินมูลค่าทางเศรษฐกิจจากผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมเพื่อสนับสนุนกระบวนการยุติธรรม”, บทที่ 4 กฎหมายเรื่องค่าเสียหายทางสิ่งแวดล้อม, น.4-7. ดาวน์โหลด www.rabi.coj.go.th/news_view.php?id_news=65.
8. “ที่เกิดเหตุได้รับการประการให้เป็นเขตรักษาพันธุ์สัตว์ เมื่อปี พ.ศ.2542 ตามพระราชกฤษฎีกา เมื่อที่ดินที่เกิดเหตุเป็นที่ดินที่ไม่มีหนังสือสำคัญสำหรับที่ดินจำเลยจึงไม่มีสิทธิใดๆ ในที่ดินที่เกิดเหตุที่จะนำมาอ้างยันต่อรัฐเพื่อครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน... ข้อเท็จจริงจึงยุติ...ว่าจำเลยบุกรุกเข้าไปในที่พิพาทแล้วแผ้วถางต้นโค่นต้นไม้...” กรณีที่จำเลยอ้างว่าแนวเขตไม่ชัดเจนนั้น ศาลเห็นว่า “เป็นเรื่องการกล่าวอ้างสิทธิที่จำเลยเข้าใจว่าตนเองมีอยู่ จึงเป็นปัญหาด้านนโยบายการใช้ที่ทำกินในพื้นที่อนุรักษ์หรือพื้นที่ป่า ซึ่งจะต้องไปว่ากล่าวกันอีกส่วนหนึ่ง แต่ไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลแห่งคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค 6”
9. ศักดิ์ สนองชาติ. คำอธิบายโดยย่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยละเมิดและความรับผิดทางละเมิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539. (พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์นิติบรรณาการ, 2540.) น.179
10. หนังสือกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ที่ ทส 0911.2/2181 ลงวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2547 เรื่อง แบบจำลองสำหรับประเมิณค่าเสียหายทางสิ่งแวดล้อมบางประการหลังการทำลายป่าไม้
11. โปรดดู จงเจริญ กิจสำราญกุล, กองนิติการ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช. “การฟ้องคดีแพ่งเรียกค่าเสียหายจากการทำลายพื้นที่ป่าไม้”, น.10
12. ศาลจังหวัดหล่มสัก คดีหมายเลขดำที่ 673/2552 คดีหมายเลขแดงที่ 789/2552  ศาลพิเคราะห์ว่า “คู่มือการใช้แบบจำลองสำหรับประเมินค่าเสียหายทางสิ่งแวดล้อมบางประการหลังการทำลายป่าไม้ ซึ่งในหน้าที่ 2 ถึงหน้าที่ 5 ได้อธิบายการทำงานของแบบจำลอง โดยมีการระบุที่ตั้ง ชนิดป่า พื้นที่หน้าตัดต้นไม้และความสูงเฉลี่ยของต้นไม้ลักษณะพื้นที่ที่ถูกทำลาย และเนื้อดิน โดยในภาคผนวกหน้าที่ 6 จะเป็นแบบจำลองที่ใช้ประเมินค่าเสียหายในส่วนต่างๆ เพื่อประเมินค่าเสียหายทางสิ่งแวดล้อมบางประการที่เกิดขึ้นจากการทำลายป่า...โจทก์คำนึงถึงผลกระทบจากการตัดไม้ทำลายป่าในหลายด้านด้วยกัน และมีกระบวนการศึกษา คาดการณ์ และเปรียบเทียบข้อมูลกับสภาพป่าบริเวณใกล้เคียง นับได้ว่าเป็นวิธีคิดคำนวณค่าเสียหายที่น่าเชื่อถือพอสมควร...โจทก์เป็นหน่วยงานรัฐที่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายและนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินเพื่ออนุรักษ์และรักษาพันธุ์สัตว์ป่าและปกป้องผืนป่าให้มีความอุดมสมบูรณ์เพื่อผลประโยชน์ของสาธารณะมิได้มุ่งแสวงหากำไรจากการตัดไม้ทำลายป่าของราษฎร จึงมีเหตุให้คู่มือการคำนวณค่าเสียหาย...มีลักษณะน่าเชื่อถือยิ่งขึ้น...อย่างไรก็ตามพยานจำเลยทั้งสองปากดังกล่าวก็มิได้ยืนยันว่าค่าเสียหายควรเป็นเท่าใด เช่นนี้จึงต้องพิจารณาถ้อยคำพยานโจทก์เป็นสำคัญ...เห็นว่าการคิดค่าเสียหายของโจทก์ตั้งอยู่บนสมมติฐานพื้นที่ป่าและความเสียหายทั่วๆ ไป มิใช่แบบจำลองที่มุ่งใช้กับสถานที่ที่จำเลยได้บุกรุกแผ้วถาง ตัดฟันต้นไม้ในคดีนี้...ดังนั้นการนำแบบจำลอง...มาใช้คำนวณความเสียหายสำหรับพื้นที่พิพาทในคดีนี้อาจจะคลาดเคลื่อนจากความเสียหายที่แท้จริงได้เช่นกัน...เมื่อพิเคราะห์พฤติการณ์ของจำเลยประกอบจำนวนต้นไม้ที่ถูกตัดโค่นและปริมาณที่ดินที่ถูกบุกรุกแผ้วถางโดยคำนึงถึงวิธีคิดค่าเสียหายของโจทก์...เห็นควรกำหนดความเสียหายรวมทั้งสิ้นเป็นเงิน 45,000 บาท”
13. ยกตัวอย่างเช่น ดร.สมศักดิ์ สุขวงศ์ ที่ปรึกษาศูนย์ฝึกอบรมวนศาสตร์ชุมชนแห่งภูมิภาคเอเชียแปซิฟิค (รี คอฟ) มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ที่มีความเห็นว่า “สูตร (แบบจำลอง) นี้พยายามคิดตามหลักเศรษฐศาสตร์...แต่การคำนวณยังไม่ถูกต้อง ยกตัวอย่างเช่น...เอาโมเดลของแปลงทดลองมาเปรียบเทียบกับที่ดินเกษตรกร แปลงทดลองซึ่งไม่มีการปลูก หรือทำอะไรเลยกับดิน ไม่มีวิถีการปฏิบัติของชาวบ้าน...” โปรดดู ประชาไท (25 พฤษภาคม 2555). “”คดีโลกร้อน” บทลงโทษที่ทำให้โลกร้อนและทำชาวบ้านเดือดร้อน”
14. แต่ศาลปกครองกลาง มีคำสั่งไม่รับคำฟ้อง วันที่ 23 กรกฎาคม 2555 เนื่องจากแบบจำลองเป็นเพียงกฎเกณฑ์ ข้อบังคับภายในของหน่วยงานทางปกครอง มิใช่ “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งเป็นผลทำให้เกิดการโต้แย้งหรือกระทบกับสิทธิของชาวบ้านโดยตรง หรืออีกนัยหนึ่ง ไม่ใช่คำสั่งให้ชาวบ้านกระทำการหรืองดเว้นกระทำการแต่อย่างใด โปรดดู ประชาไท (1 สิงหาคม 2555) “ศาลปกครองกลางไม่รับฟ้องเลิก “คดีโลกร้อน” – ชาวบ้านเตรียมถกเดินหน้าต่อ.”
15. ประชาไท (30 กรกฎาคม 2553). “เผยอุทยานเรียกเก็บ 17 ล้าน ชาวบ้านโดนคดีทำโลกร้อน “ธีรยุทธ” จวกสูตรคำนวณ “ตั้งใจโง่” รังแกคนจน” ดาวน์โหลด www.prachatai.com/2010/07/30497.
16. โปรดดู United Nations COP17/CMP7. “About COP17/CMP7.”  ดาวน์โหลดได้จาก www.cop17-cmp7durban.com/en/about-cop17-cmp7/un-convention-on-climate-change-unfcc.html
17. โปรดดู UNFCCC. “Climate Change Information Sheet 22.” ดาวน์โหลดได้จาก www.unfccc.int/essential_background/background_publications_htmlpdf/climate_change_information_kit/items/293.php
18. โปรดดู ดามร คำไตรย์ (14 สิงหาคม 2556). “พรมแดนความรู้ของกฎหมายว่าด้วยเรื่องการใช้สอยทรัพยากรธรรมชาติ?”
19. โปรดดู คำพิพากษาศาลจังหวัดหล่มสัก คดีหมายเลขแดงที่ 789/2552 และ ดามร คำไตรย์. อ้างแล้ว
20. ยกตัวอย่างเช่น นายปรีชา ศิริ ชนกลุ่มน้อยเชื้อสายปกาเกอญอ ซึ่งเป็นผู้นำในการสร้างชุมชนที่พึ่งพาอาศัยและรักษาป่าอย่างยั่งยืน โดยนายปรีชา ได้รับรางวัลวีรบุรุษผู้รักษาป่า (Forest Hero) 1 ใน 5 ของโลก จากที่ประชุมขององค์การสหประชาชาติในปี 2556 โปรดดู ไทยรัฐ (5 สิงหาคม 2556). “ปรีชา ศิริ...ปกาเกอญอรางวัลวีรบุรุษรักษาป่า” จาก www.thairath.co.th/column/pol/page1scoop/361316.
21. โปรดดู กองเลขานุการเครือข่าวปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน (22 มีนาคม 2555). “รายงาน: ปัญหา ‘คดีคนจน’ กระบวนการ ‘ยุติ’ ความเป็นธรรมของอำนาจรัฐ”
22. โปรดดู Forest L. Grieves, Classical Writers of International Law and the Environment, 4 B.C.Envtl. Aff. L. Rev. 309 (1975), p. 312, http://lawdigitalcommons.bc.edu/ealr/vol4/iss2/5.
23. นักประวัติศาสตร์คาดว่า ไกยุส มีชีวิตอยู่ในราวปี ค.ศ. 110 – 179 ไกยุสเป็นผู้เขียนงานด้านกฎหมายชิ้นสำคัญและเป็นที่ยอมรับ อีกทั้งมีอิทธิพลต่อนักนิติศาสตร์ชาวโรมันในรุ่นหลัง นอกจากนี้งานของไกยุสยังได้ถูกนำมารวมรวมไว้ในประมวลกฎหมายจัสติเนียน ในส่วนที่เรียกว่า Digest โปรดดู Chisholm, Hugh, ed. (1911). “Gaius.” Encyclopaedia Britannica (11th ed.). Cambridge University Press.
24. โปรดดู ประชุม โฉมฉาย. หลักกฎหมายโรมันเบื้องต้น. (พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2549.) น.269 – 270, น. 268
25. โปรดดู ประชุม โฉมฉาย. อ้างแล้ว. น. 280 - 283
26. อ้างแล้ว น. 280 - 281
27. อ้างแล้ว น. 281
28. อ้างแล้ว น. 282
29. อ้างแล้ว น. 284
30. อ้างแล้ว น. 284
31. อ้างแล้ว น. 284
32. อ้างแล้ว น. 284
33. แบ็งค์ งามอรุณโชติ. ความยุติธรรม – คำพิพากษา – ปัญหาสิ่งแวดล้อม. (กรุงเทพฯ: เปนไท, 2556.) น. 36
34. แบ็งค์ งามอรุณโชติ. อ้างแล้ว. น. 37
35. Ostrom, Elinor (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.
36. อ้างแล้ว. น.7
37. กฤษณะ ช่างกล่อม. การจัดตั้งศาลสิ่งแวดล้อม กับปัญหาระบบความยุติธรรมไทย. (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2556.) น.41
38. อ้างแล้ว. น.38
39. อ้างแล้ว. น.7
40. อ้างแล้ว. น.85 – 96 
41. อ้างแล้ว. น.96 – 107
42. The World Bank. The World Bank Legal Review, Law and Justice for Development Volume 1. (Washington, D.C.: The World Bank, 2003,) p. 260.  
43. อ้างแล้ว
44. อ้างแล้ว. น.261  
45. ไทยรัฐ อ้างแล้ว