ทางเลือกในการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย

ทีดีอาร์ไอ เสนอทางออกเพื่อการปฏิรูประบบยุติธรรมของไทยตามหลักนิติเศรษฐศาสตร์ ด้วยการลดบทบัญญัติที่กำหนดโทษทางอาญาให้เหลือเท่าที่จำเป็น และการลดปริมาณคดีที่เข้าสู่ระบบยุติธรรม 

 
ระบบยุติธรรมทางอาญาของไทยเป็นระบบราชการที่มีขนาดใหญ่และใช้ทรัพยากรมาก โดยเมื่อวัดจากงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐ ระบบดังกล่าว (ตำรวจ อัยการ ศาล และราชทัณฑ์) ใช้งบประมาณสูงถึง 81,585 ล้านบาทในปี 2550 (คิดเป็นประมาณร้อยละ 5.2 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศ)  ขณะที่มีสัดส่วนจำนวนบุคลากรในระบบยุติธรรมทางอาญา 397 คนต่อประชากร 1 แสนคน โดยในปี 2548 ไทยมีตำรวจ 221,215 คน บุคลากรด้านศาลยุติธรรมประมาณ 13,594 คน (ผู้พิพากษา 3,594 คน และข้าราชการธุรการประมาณ 10,000 คน) บุคลากรด้านอัยการ 4,539 คน (อัยการ 2,670 คน และข้าราชการธุรการ 1,869 คน) และเจ้าหน้าที่ด้านราชทัณฑ์ 10,978 คน
 
อย่างไรก็ตาม ระบบที่มีขนาดใหญ่และใช้งบประมาณจำนวนมาก กลับไม่สามารถรองรับคดีความทั้งหมดได้ จนทำให้เกิดปัญหาคดีล้นศาลและผู้ต้องขังล้นเรือนจำ โดยในปี 2549 มีคดีอาญาค้างอยู่ในทั้งสามศาลรวม 116,075 คดี ขณะที่ในปี 2550 มีนักโทษอยู่ในเรือนจำ 165,316 คน ซึ่งเกินความสามารถในการรองรับของเรือนจำ
 
กระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยจึงมีปัญหาด้านประสิทธิภาพ ซึ่งทำให้เป็นเรื่องยากสำหรับการที่ระบบยุติธรรมจะสามารถสร้างความเป็นธรรมได้อย่างแท้จริง ดังคำกล่าวที่ว่า “ความล่าช้าของกระบวนการยุติธรรม ก็คือความอยุติธรรม”
 
งานวิจัยเรื่อง “นิติเศรษฐศาสตร์ของระบบยุติธรรมทางอาญาของไทย” โดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)[1] จึงมุ่งศึกษาประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา โดยใช้แนวคิดของวิชา “การวิเคราะห์กฎหมายด้วยเศรษฐศาสตร์” หรือ “นิติเศรษฐศาสตร์” โดยแนวคิดดังกล่าวจะสมมติว่ามนุษย์มีเหตุผลในการเลือกดำเนินการในสิ่งที่เป็นประโยชน์แก่ตนมากที่สุด เช่น ผู้เสียหายจะฟ้องคดีอาญาเมื่อการดำเนินการดังกล่าวก่อให้เกิดประโยชน์สุทธิมากกว่าการดำเนินการอย่างอื่น ดังนั้น หากระบบยุติธรรมอนุญาตให้ฟ้องคดีอาญาในกรณีพิพาทส่วนบุคคล ผู้เสียหายก็จะมีแรงจูงใจในการฟ้องคดีอาญามากกว่าที่ควรจะเป็น  
 
การศึกษาทางนิติเศรษฐศาสตร์ ทำให้ได้ข้อสรุปที่สำคัญ 3 ประการ สำหรับปัญหาของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย
 
ประการที่หนึ่ง การดำเนินคดีทางอาญาช่วยลดต้นทุนในการดำเนินคดีของผู้เสียหาย ทำให้ผู้เสียหายมีแรงจูงใจในการเลือกดำเนินคดีทางอาญาสูงกว่าระดับที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งหมายถึงระดับที่มีการสูญเสียทรัพยากรของสังคมน้อยที่สุด เพราะกระบวนการทางอาญาใช้ทรัพยากรของรัฐ ในขณะที่กระบวนการทางแพ่งใช้ทรัพยากรของผู้เสียหายเองด้วย
 
ประการที่สอง การป้องปรามโดยใช้การลงโทษที่เป็นตัวเงิน เช่น การปรับ เป็นแนวทางที่มีต้นทุนต่ำและมีประสิทธิภาพกว่าการลงโทษที่ไม่เป็นตัวเงิน อันได้แก่ การจำคุก การภาคทัณฑ์ การประหารชีวิต การระงับใบอนุญาต และการลงโทษโดยชุมชน เป็นต้น  นอกจากนี้ การจำคุกยังเป็นการแยกนักโทษออกจากตลาดแรงงาน ทำให้เกิดต้นทุนค่าเสียโอกาสจากกำลังแรงงานที่หายไปจากระบบเศรษฐกิจ  อีกทั้งนักโทษมักจะมีผลิตภาพในการผลิตน้อยลง หลังจากได้รับการปล่อยตัว เนื่องจากถูกแยกออกจากตลาดแรงงานเป็นเวลานาน และการมีตราบาป (stigma) จากการที่เคยถูกจำคุก ส่งผลให้หางานได้ยาก ซึ่งเป็นการเพิ่มความน่าจะเป็นในการประกอบอาชญากรรมอีกครั้ง    
 
ประการที่สาม ระดับที่เหมาะสมของค่าปรับ คือความเสียหายที่เกิดขึ้นรวมกับต้นทุนในการบังคับใช้กฎหมาย ทั้งนี้ ค่าปรับควรถูกกำหนดให้สูงขึ้น หากความน่าจะเป็นในการจับตัวผู้กระทำผิดมาดำเนินคดีมีน้อยลง
         
จากมุมมองทางนิติเศรษฐศาสตร์ ปัญหาของระบบยุติธรรมของไทยจึงเกิดจากการออกแบบกฎกติกาต่างๆ ที่ทำให้เกิดแรงจูงใจที่ไม่เหมาะสมหลายประการ ซึ่งส่งผลให้ศาลมักลงโทษผู้กระทำความผิดด้วยการจำคุกมากกว่าการปรับ ทั้งในศาลชั้นต้นและศาลฎีกา  นอกจากนี้ กลไกการกลั่นกรองและการเบี่ยงเบนคดีที่เข้าสู่ระบบก็ยังไม่มีประสิทธิภาพ  ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงเสนอทางเลือกที่เป็นไปได้ในการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย ดังนี้
 
หนึ่ง ลดบทบัญญัติที่กำหนดโทษทางอาญาให้เหลือเท่าที่จำเป็น
          
กระบวนการยุติธรรมของไทยทำให้เกิดการฟ้องคดีมากเกินจำเป็น เพราะการกำหนดโทษทางอาญาต่อการกระทำใด ทำให้รัฐเข้ามาแทรกแซงการดำเนินคดีที่เกี่ยวข้องกับการกระทำนั้น ซึ่งทำให้ต้นทุนในการดำเนินคดีของผู้เสียหายต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ในขณะที่รัฐต้องแบกรับต้นทุนแทนผู้เสียหาย จึงควรพิจารณากำหนดบทลงโทษทางอาญา โดยเฉพาะโทษจำคุก ให้เหลือเท่าที่จำเป็นสำหรับการรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม โดยควรทบทวนว่าการกระทำความผิดที่มีลักษณะเป็นความผิดต่อบุคคลและไม่เข้าข่ายการกระทำความผิดต่อแผ่นดิน เช่น คดีหมิ่นประมาท คดีที่เกี่ยวกับเช็ค หรือการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญาบางรูปแบบ ยังควรมีบทลงโทษทางอาญาหรือไม่
         
สอง เพิ่มโทษปรับสูงสุดตามกฎหมาย และกำหนดกลไกในการเพิ่มโทษปรับสูงสุดอัตโนมัติตามดัชนีราคาผู้บริโภค
          
สำหรับโทษปรับสูงสุดตามกฎหมาย เมื่อปรับด้วยอัตราเงินเฟ้อ จะมีค่าลดลงตามเวลา เช่น มีค่าแท้จริงลดลงเหลือเพียง 1 ใน 8 ของค่าเมื่อครั้งที่มีการออกกฎหมาย สำหรับกฎหมายที่ออกมาตั้งแต่ปี 2499 ซึ่งทำให้โทษปรับในปัจจุบันอยู่ในระดับต่ำกว่าเจตนาของผู้บัญญัติกฎหมาย ขณะที่โทษจำคุกยังคงอยู่ในระดับเดิม ไม่เปลี่ยนแปลงตามเวลา โทษปรับในกฎหมายส่วนใหญ่จึงต่ำเกินไป จนไม่สามารถป้องปรามการฝ่าฝืนกฎหมายได้ ทำให้ต้องหันไปใช้โทษจำคุก ซึ่งมีต้นทุนที่สูง
          
คณะผู้วิจัยจึงเห็นว่าควรกำหนดโทษปรับของกฎหมายทั้งระบบให้สอดคล้องกับพัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคม โดยมุ่งกำหนดให้สอดคล้องกับความเสียหายที่คาดว่าจะเกิดขึ้น และควรพิจารณาถึงความน่าจะเป็นในการจับกุมผู้กระทำความผิดมาลงโทษประกอบด้วย
          
นอกจากนี้ เพื่อให้โทษปรับอยู่ในระดับที่เหมาะสมตลอดเวลา หลังจากเพิ่มโทษปรับตามข้อเสนอข้างต้นแล้ว ควรวางกลไกการกำหนดโทษปรับสูงสุดตามกฎหมายให้เพิ่มขึ้นตามดัชนีราคาผู้บริโภคโดยอัตโนมัติ ซึ่งอาจทำได้โดยการออกกฎหมายกลางว่าด้วยการกำหนดโทษปรับ ซึ่งจะช่วยให้รัฐเปลี่ยนแปลงค่าปรับในแต่ละปีได้
          
โทษปรับที่เหมาะสม จะมีประสิทธิผลในการป้องปรามการกระทำความผิด โดยไม่ก่อให้เกิดต้นทุนในระดับสูงต่อสังคม  แนวทางหนึ่งในการเพิ่มบทบาทของโทษปรับ คือการนำโทษปรับตามรายได้มาใช้กับคดีอาญาที่ไม่ร้ายแรง ซึ่งจะสามารถแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในการบังคับใช้โทษปรับกับคนที่มีรายได้แตกต่างกันมากได้  และการที่โทษปรับไม่เปลี่ยนแปลงตามสภาพเศรษฐกิจและสังคม การใช้โทษปรับจึงควรได้รับการหนุนเสริมด้วยโทษบริการสังคม ในกรณีที่ผู้กระทำความผิดไม่สามารถชำระค่าปรับได้  ส่วนโทษจำคุกควรใช้เฉพาะในกรณีกระทำความผิดร้ายแรงเท่านั้น
 
สาม การลดปริมาณคดีที่เข้าสู่ระบบยุติธรรม
          
แม้ระบบยุติธรรมทางอาญาจะได้รับการปฏิรูปตามข้อเสนอข้างต้น คดีที่เข้าสู่ระบบยุติธรรมก็ยังอาจมีมากเกินความสามารถในการรองรับของระบบ ซึ่งแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวที่ควรดำเนินการควบคู่กันไป ก็คือการสร้างทางเลือกในการยุติข้อพิพาทโดยไม่นำคดีเข้าสู่ระบบยุติธรรม หรือมีการกลั่นกรองในขั้นตอนต่างๆ เช่น ในชั้นอัยการควรให้ความสำคัญกับการเบี่ยงเบนคดีหรือการชะลอการฟ้อง และในชั้นการลงโทษ ควรให้ความสำคัญกับการคุมประพฤติมากขึ้น.