สำหรับคนที่เฝ้าจับตาดูการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....ของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....จำนวน 18  คน ที่แต่งตั้งโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เมื่อวันที่ 31 ตุลาคม 2557 ย่อมลุ้นระทึกมิใช่น้อยว่า “หน้าตาร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับใหม่” จะคลอดออกมาด้วย “รูปโฉมโนมพันธุ์” อย่างไร เพราะวันที่ 12 มกราคม 2558 คือ วัน “ดีเดย์” ในการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ ที่พิจารณามาแล้วร่วม 10 ครั้ง ซึ่งวันดังกล่าวคณะกรรมาธิการวิสามัญฯได้พิจารณาครบทุกมาตราเรียบร้อยแล้ว

ปฏิเสธไม่ได้ว่าเส้นทางการต่อสู้ของผู้ใช้แรงงานเพื่อจะได้มีหลักประกันทางสังคมที่ดี มิได้โรยด้วยกลีบกุหลาบอีกทั้งเต็มไปด้วยขวากหนามระหว่างทางเดินเสมอมา รูปธรรมที่เห็นได้ชัด สมัยรัฐบาลอดีตนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร เมื่อ 21 มีนาคม 2556 ปฏิเสธไม่รับร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม ฉบับ 14,264 รายชื่อ ที่เป็นผลมาจากเสนอกฎหมายโดยตรงของผู้ใช้แรงงาน นำโดยนางสาววิไลวรรณ แซ่เตีย และคณะ เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และผู้ที่ลุกขึ้นมาคัดค้านส่วนใหญ่ก็คือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฟากรัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทยแทบทั้งนั้น

หลังจากนั้นความพยายามของผู้ใช้แรงงานไม่ได้ถดถอย นับตั้งแต่ต้นปี 2557 เป็นต้นมา พวกเขาและเธอต่างรวมตัวกันอีกครั้งในนามของ “เครือข่ายประกันสังคมคนทำงาน (คปค.) 14 องค์กร”[1] นำเสนอหลักการ 4 ประการ เพื่อให้เกิดการปฏิรูปประกันสังคมคนทำงานให้ถ้วนหน้า เท่าเทียม และเป็นธรรม ประกอบด้วย (1) หลักความครอบคลุมผู้ทำงานทุกคนทั้งภาครัฐและเอกชนที่มีอายุตั้งแต่ 15 ปีขึ้นไป (2) หลักความเป็นอิสระในการบริหารจัดการแบบกระจายอำนาจ และยึดหลักธรรมาภิบาล โดยต้องบูรณาการเพื่อประสานสิทธิประโยชน์และการบริหารจัดการที่เชื่อมโยง (3) หลักความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของผู้ประกันตนในการบริหารจัดการกองทุนทุกระดับ (4) หลักความยืดหยุ่น เป็นธรรม สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม เพื่อสามารถออกแบบและปรับปรุงกองทุนให้เหมาะสม

ภายหลังเกิดเหตุการณ์รัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 และการเข้ารับตำแหน่งใหม่ของพลเอกสุรศักดิ์ กาญจนรัตน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน เมื่อกันยายน 2557 มีข่าวกระเซ็นกระสายออกมาเป็นระยะๆจากกระทรวงแรงงาน ว่ากำลังเสนอร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับแก้ไขเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เนื่องจากเป็นหนึ่งในกฎหมายหลายฉบับที่ สนช. เร่งรัดให้เกิดขึ้น

แต่นั้นเองผู้ใช้แรงงานในฐานะเจ้าของเงินที่ต้องส่งเงินสมทบเข้าสู่กองทุนประกันสังคมทุกเดือน กลับไม่มีโอกาสได้เห็นร่างกฎหมายฉบับแก้ไขนี้ก่อน นอกจากคำสัมภาษณ์ของรัฐมนตรี, ปลัดกระทรวง และเลขาธิการสำนักงานประกันสังคมเป็นระยะๆ จวบจนมาถึงวันที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ…..ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ และให้นำเข้าสู่การพิจารณาของ สนช. เมื่อ 21 ตุลาคม 2557 ซึ่งก็พบว่าสาระสำคัญของร่างกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ตอบสนองความต้องการของผู้ประกันตน โดยเฉพาะการบริหารจัดการกองทุนประกันสังคมที่ยังไม่มีความเป็นอิสระ ยังไม่เปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งคณะกรรมการบริหารกองทุนเพื่อให้เกิดการตัดสินใจที่คล่องตัวและมีประสิทธิภาพ และรวมถึงความไม่ครอบคลุมทั่วถึงในการคุ้มครองแรงงานทุกคน

แม้เครือข่ายประกันสังคมคนทำงาน (คปค.) 14 องค์กร จะมีการยื่นหนังสือถึงประธาน สนช. ที่รัฐสภา เมื่อวันที่ 30 ตุลาคม 2557 เพื่อขอให้ชะลอการนำร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับรัฐบาลเข้าสู่การพิจารณาของสนช. และเสนอให้มีการเปิดเวทีรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างรอบด้านก่อน แต่ก็มิได้มีผลเปลี่ยนแปลงความเร่งด่วนนี้แต่อย่างใด

เพราะรุ่งขึ้น 31 ตุลาคม 2557 หรืออีก 10 วันต่อมาจากวันที่ครม.เห็นชอบ สนช. ได้มีมติวาระ1 รับหลักการร่างกฎหมายดังกล่าว พร้อมตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....จำนวน 18  คน ได้แก่

(1)       พลเอกสิงห์ศึก สิงห์ไพร และทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญ

(2)       ผู้ช่วยศาสตราจารย์พิเศษธำรง ทัศนาญชลี

(3)       พลเอกมารุต ปัชโชตะสิงห์

(4)       นายสุรเดช วลีอิทธิกุล

(5)       นายพจน์ อร่ามวัฒนานนท์

(6)       นายชูศักดิ์ จันทยานนท์

(7)       นายมนัส โกศล

(8)       พลเอกธารไชยยันต์ ศรีสุวรรณ

(9)       นายเจตน์ ศิรธรานนท์

(10)     นายสุพันธุ์ มงคลสุธี

(11)     นายอิสระ ว่องกุศลกิจ

(12)     นายโกวิท สัจจวิเศษ

(13)     นายประเวศ อรรถศุภผล

(14)     นายศุภชีพ ดิษเทศ

(15)     นายสุชาติ โอวาทวรรณสกุล

(16)     นางสาวสุรีรัตน์ ตรีมรรคา

(17)     นายอนุชา รัตนสินธุ์

(18)     นางสาวอรุณี ศรีโต

โดยคณะกรรมาธิการฯมีการประชุมมาแล้วรวม 10 ครั้ง คือ วันที่ 7, 10, 17, 24 พฤศจิกายน วันที่ 1, 8, 15, 22 ธันวาคม 2557 วันที่ 5 และ 12 มกราคม 2558 และจะมีการประชุมอีก 2 ครั้งในวันที่ 19 มกราคม 2558 เพื่อให้ผู้ที่เสนอคำแปรญัตติมาชี้แจงในแต่ละมาตราที่ได้ขอแปรญัตติไว้ และในวันที่ 26 มกราคม 2558 จะเป็นการพิจารณาสรุปภาพรวมร่างกฎหมายประกันสังคมทั้งฉบับอีกครั้ง ก่อนนำเสนอต่อ สนช. เพื่อนำสู่การพิจารณาในวาระ 2-3 ต่อไป

เมื่อมาพิจารณาสาระสำคัญของร่างกฎหมายที่ สนช. รับหลักการวาระ 1 พบว่ามีความแตกต่างจาก พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 รวม 25 เรื่อง ดังนี้

(1)   มีการขยายความคุ้มครองไปถึงลูกจ้างชั่วคราวทุกประเภทของส่วนราชการ รวมถึงครูหรือครูใหญ่ของโรงเรียนเอกชนตามกฎหมายว่าด้วยโรงเรียนเอกชน (กฎหมายเดิมได้ยกเว้นคนกลุ่มนี้ไว้)

(2)   แก้ไขคำว่า “ลูกจ้าง” ให้มีความหมายถึง ผู้ซึ่งทำงานให้นายจ้างโดยรับค่าจ้าง (กฎหมายเดิมได้ยกเว้นลูกจ้างที่ทำงานบ้านอันมิได้ประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย)

(3)   แก้ไขคำว่า “ทุพพลภาพ” ให้หมายถึง การสูญเสียอวัยวะหรือสูญเสียสมรรถภาพของอวัยวะหรือของร่างกาย หรือสูญเสียสภาวะปกติของจิตใจ จนทำให้ความสามารถในการทำงานลดลงถึงขนาดไม่อาจประกอบการงานตามปกติได้ ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ที่เลขาธิการประกาศกำหนด โดยคำแนะนำของคณะกรรมการการแพทย์ (กฎหมายเดิมระบุเพียงว่าต้องไม่สามารถทำงานได้เพียงเท่านั้น)

(4)   แก้ไขคำว่า “ว่างงาน” ให้จำกัดเฉพาะกรณีการถูกเลิกจ้างเท่านั้น (กฎหมายเดิมรวมทุกกรณีที่สัญญาจ้างแรงงานสิ้นสุดลง)

(5)   เพิ่มเติมคำว่า “ภัยพิบัติ” ให้มีขอบเขตที่ชัดเจนขึ้น โดยหมายถึงทั้งภัยธรรมชาติและมีผู้ทำให้เกิดขึ้น เพื่อกำหนดขอบเขตการได้รับลดหย่อนการออกเงินสมทบ (กฎหมายเดิมไม่มี)

(6)   แก้ไขเพิ่มเติมองค์ประกอบของคณะกรรมการประกันสังคม ให้ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงแรงงานเป็นประธานกรรมการ ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนกระทรวงมหาดไทย ผู้แทนกระทรวงสาธารณสุข และผู้แทนสำนักงบประมาณเป็นกรรมการ กับผู้แทนฝ่ายนายจ้างและผู้แทนฝ่ายผู้ประกันตนฝ่ายละ 6 คน ที่มาจากการเลือกตั้งตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนด และให้เลขาธิการสำนักงานประกันสังคมเป็นกรรมการและเลขานุการ  ทั้งนี้กรรมการต้องแสดงบัญชีรายการทรัพย์สิน (กฎหมายเดิมกำหนดผู้แทนฝ่ายนายจ้างและผู้แทนฝ่ายผู้ประกันตนฝ่ายละ 5 คน และไม่ได้ระบุเรื่องที่มาจากการเลือกตั้งไว้ รวมทั้งกรรมการไม่ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สิน)

(7)   แก้ไขเพิ่มเติมเรื่องการพ้นตำแหน่งของคณะกรรมการ โดยเพิ่มเติมเรื่องคณะกรรมการมีมติให้ออกด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสาม เพิ่มขึ้นมาอีกข้อ (กฎหมายฉบับ 2533 ไม่มีการระบุไว้)

(8)   กำหนดให้คณะกรรมการประกันสังคมมีอำนาจแต่งตั้งผู้ทรงวุฒิเป็นที่ปรึกษาไม่เกิน 7 คน โดยการสรรหาจากผู้ที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ไม่น้อยกว่า 10 ปี ในด้านการเงินการคลัง ด้านระบบงานประกันสังคม ด้านการบริหารการลงทุน ด้านบริหารจัดการ ด้านการแพทย์ ด้านกฎหมายและด้านเศรษฐศาสตร์ (กฎหมายเดิมกำหนดผู้ทรงวุฒิจำนวนไม่เกิน 5 คน และมาจากด้านประกันสังคม แรงงาน การแพทย์ กฎหมาย และอื่นๆ)

(9)   แก้ไขเพิ่มเติมองค์ประกอบของคณะกรรมการการแพทย์ ให้ประกอบด้วยประธานกรรมการ และกรรมการอื่นมีจำนวนรวมกันไม่เกิน 16 คน ซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้ทรงวุฒิในวิชาชีพเวชกรรมสาขาต่างๆ หรือในด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขหรือด้านการพัฒนาคุณภาพสถานพยาบาล โดยให้ผู้แทนสำนักงานประกัน สังคมเป็นกรรมการและเลขานุการ และให้มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 2 ปี (กฎหมายเดิมกำหนดเพียงรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้ทรงวุฒิในวิชาชีพเวชกรรมสาขาต่างๆเท่านั้น)

(10)เพิ่มเติมเรื่องการให้กองทุนประกันสังคมต้องวางและถือไว้ซึ่งระบบการบัญชีที่เหมาะสมแก่กิจการตามหลักสากล มีบัญชีลงรายการรับและจ่ายเงิน สินทรัพย์ และหนี้สินที่แสดงกิจการที่เป็นอยู่ตามความจริงและตามที่ควร พร้อมด้วยข้อความอันเป็นที่มาของรายการนั้นๆ และให้มีการตรวจสอบบัญชีภายในเป็นประจำ(กฎหมาย 2533 ไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(11)กำหนดให้สำนักงานประกันสังคมสามารถดำเนินการกับทรัพย์สินที่ได้มาจากการจัดหาผลประโยชน์ เพื่อประโยชน์ของกองทุนได้ (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(12)ขยายความคุ้มครองให้แรงงานนอกระบบกลุ่มต่างๆสามารถเข้าสู่ระบบประกันสังคมได้มากยิ่งขึ้น และเพิ่มเติมเรื่องการจ่ายเงินสมทบของรัฐบาลเข้ากองทุนสำหรับผู้ประกันตนมาตรา 40 แต่ไม่เกินกึ่งหนึ่งของเงินสมทบที่ได้รับจากผู้ประกันตน (กฎหมายเดิมกำหนดไว้แค่เฉพาะกลุ่มที่ไม่ใช่ลูกจ้างตามมาตรา 33 เท่านั้นที่จะสมัครเข้ามาตรา 40 ได้ และไม่มีการกำหนดอัตราเงินสมทบของรัฐบาลว่าจะต้องสมทบจำนวนเท่าใด)

(13)รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีสามารถออกประกาศกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขให้ลดหย่อนการออกเงินสมทบของนายจ้างและผู้ประกันตนได้ ในกรณีท้องที่หนึ่งท้องที่ใดประสบภัยพิบัติอย่างร้ายแรงที่ส่งผลกระทบต่อสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(14)กำหนดการคำนวณเงินเพิ่มที่นายจ้างค้างชำระเงินสมทบทั้งในส่วนของตนเองและส่วนของลูกจ้าง โดยกำหนดให้เงินเพิ่มที่คำนวณได้ต้องไม่เกินจำนวนเงินสมทบที่นายจ้างต้องจ่าย (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องจำนวนเงินสมทบสุทธิที่นายจ้างต้องจ่าย)

(15)ขยายความคุ้มครองให้ผู้ประกันตนหรือผู้มีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนจากกองทุน ไม่เป็นการตัดสิทธิจากกฎหมายอื่นๆที่ต้องได้รับอยู่แล้วด้วย และสิทธิการได้รับประโยชน์ทดแทนไม่อาจโอนกันได้และไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี เพื่อให้หลักประกันที่มั่นคงแก่ผู้ประกันตนหรือผู้มีสิทธิ (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(16)ขยายระยะเวลาในการยื่นขอรับประโยชน์ทดแทนเป็น 2 ปี (กฎหมายเดิมกำหนดไว้เพียง 1 ปี)

(17)แก้ไขอัตราจำนวนเงินที่ใช้เป็นฐานในการคำนวณเงินสมทบ สำหรับการจ่ายเงินทดแทนการขาดรายได้ให้แก่ผู้ประกันตนตามมาตรา 33 (กฎหมายเดิมเป็นการนำค่าจ้างสูงสุด 3 เดือนภายในระยะเวลา 9 เดือน มาคำนวณ แต่กฎหมายใหม่แก้ไขจาก 9 เดือน เป็น 15 เดือน)

(18)ขยายความคุ้มครองให้ผู้ประกันตนหรือคู่สมรสหรือบุตรของผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ซึ่งจงใจทำให้ตนเองหรือยินยอมให้ผู้อื่นกระทำให้ตนเองประสบอันตราย หรือเจ็บป่วย หรือทุพพลภาพ หรือตาย มีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนจากกองทุนประกันสังคมและเป็นมาตรฐานเดียวกันกับกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (กฎหมายเดิมได้ยกเว้นเรื่องนี้ไว้)

(19)ประโยชน์ทดแทนในกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย ให้ครอบคลุมถึงค่าส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรคด้วย (กฎหมายเดิมไม่มีเรื่องค่าส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค)

(20)ในกรณีที่ผู้ประกันตนทุพพลภาพอันมิใช่เนื่องจากการทำงาน และการทุพพลภาพนั้นมีระดับความสูญเสียรุนแรงตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการการแพทย์กำหนด มีสิทธิได้รับเงินทดแทนการขาดรายได้ในอัตราร้อยละ 50 ของค่าจ้างตลอดชีวิต (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(21)กำหนดประโยชน์ทดแทนในกรณีสงเคราะห์บุตรจำนวนคราวละไม่เกิน 2 คน ทั้งนี้บุตรดังกล่าวต้องไม่รวมถึงบุตรบุญธรรมหรือบุตรซึ่งได้ยกเป็นบุตรบุญธรรมของบุคคลอื่น (กฎหมายเดิมระบุว่าต้องเป็นบุตรชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น กฎหมายใหม่ตัดประโยค “ชอบด้วยกฎหมาย” ออกไป)

(22)กำหนดให้ผู้ประกันตนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยสามารถเลือกใช้สิทธิรับเงินบำเหน็จชราภาพได้ เมื่อไม่ประสงค์จะพำนักอยู่ในประเทศไทย (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(23)ผู้ประกันตนที่ไม่มีทายาทและเสียชีวิตลงก่อนที่ตนเองจะได้รับประโยชน์ทดแทนชราภาพ สามารถทำหนังสือระบุบุคคลผู้มีสิทธิรับเงินบำเหน็จชราภาพไว้ล่วงหน้าได้ (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(24)ในกรณีที่ผู้ประกันตนไม่ได้ทำงานเนื่องจากเหตุสุดวิสัย หรือนายจ้างไม่ให้ทำงานเนื่องจากมีเหตุสุดวิสัยทำให้ไม่สามารถประกอบกิจการได้ตามปกติ ให้มีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนในกรณีว่างงาน (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้)

(25)ขยายความคุ้มครองให้ผู้ประกันตนซึ่งเจ็บป่วยด้วยโรคเรื้อรังและเสียชีวิต มีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนในกรณีเสียชีวิต (กฎหมายเดิมไม่มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้ ระบุเพียงเรื่องทุพพลภาพเท่านั้น)

            ทั้งนี้ภายหลังจากที่คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้พิจารณามาแล้วรวม 10 ครั้ง พบว่า มีการแก้ไขร่างกฎหมายประกันสังคม ซึ่งแตกต่างจากฉบับที่รับหลักการในวาระ 1 รวม 12 เรื่อง[2] โดยสามารถแสดงเปรียบเทียบให้เห็นชัดเจนได้ในรูปตาราง ดังนี้