คำแถลง

โดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

   บันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่อง องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ

และกรณี “การควบรวม คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติกับผู้ตรวจการแผ่นดิน”

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) โดยศาสตราจารย์ ดร. คณิต ณ นคร ประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้ลงนามบันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะเรื่อง “องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ” วันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2558  โดยมีข้อเสนอแนะถึงความจำเป็นในการมีอยู่ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่จะทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ 5 องค์กร  ได้แก่ คณะกรรมการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ โดยมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในมิติต่างๆ กัน และให้คงความเป็นอิสระในการทำงานของแต่ละองค์กร

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายให้ความสำคัญต่อการปฏิรูปกฎหมายในด้านการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ตั้งแต่กระบวนการได้มา การสรรหา องค์ประกอบ รวมถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ เพื่อนำไปสู่การเสนอแนวทางการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี โดยคปก.ได้เริ่มดำเนินการศึกษาเพื่อปฏิรูปกฎหมายก่อนมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และภายหลังมีการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550  คปก. จึงได้ปรับแนวทางเพื่อให้ความเห็นและข้อเสนอแนะนี้สามารถใช้ประโยชน์ในภาวการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป โดยมีข้อเสนอแนะต่อการร่างรัฐธรรมนูญฯ

 คปก.ได้ศึกษา รวบรวมข้อมูลทางวิชาการและนำมาสังเคราะห์ปัญหาและจัดทำข้อเสนอเสนอแนะโดยจัดให้มีเวทีรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนในภูมิภาคทั่วประเทศ นำมาประมวลและวิเคราะห์พบว่ามีประเด็นสำคัญที่ต้องคำนึงถึงเป็นพิเศษร่วมกันทุกองค์กร คือ 1) คณะกรรมการสรรหาที่มีองค์ประกอบกรรมการสรรหาทุกภาคส่วนที่ยึดโยงกับภาคประชาสังคม และคำนึงถึงความเสมอภาคระหว่างเพศ 2) การทำงานที่มีความเป็นอิสระปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง และ 3) พัฒนาประสิทธิภาพในการทำงานโดยกำหนดแนวทางที่ชัดเจนขึ้นในกฎหมายเพื่อให้ผลเกิดการแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติ

ข้อเสนอแนะต่อการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เรื่ององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ มีดังนี้

ด้านคณะกรรมการเลือกตั้ง (กกต.) คปก.มีความเห็นว่ากกต.ควรเป็นองค์กรที่ดำเนินการจัดการเลือกตั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่นเช่นเดิม และจะต้องบริหารจัดการเลือกตั้งและดำเนินคดีเลือกตั้งอย่างบริสุทธิ์ ยุติธรรม มีประสิทธิภาพ และรวดเร็ว โดยจะต้องตระหนักสาระสำคัญของเงินบริจาคที่ต้องเปิดเผยและมีระบบติดตามที่มาของเงินบริจาค รวมถึงการมีฐานข้อมูลที่ถูกต้อง จะลดปัญหาการซื้อเสียงได้ นอกจากนี้ อำนาจหน้าที่คณะกรรมการเลือกตั้ง (กกต.) ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และยังคงจำเป็นต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม คปก.เห็นว่าการสรรหากกต.จะต้องมีความเชื่อมโยงกับประชาชนเป็นสำคัญ

คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ว่าควรจะต้องแก้ไขระยะเวลาในการไต่สวนวินิจฉัยคดีให้มีความรวดเร็วขึ้น และเห็นว่าไม่ควรมี ป.ป.ช.จังหวัด และควรแยกคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตภาครัฐ (ปปท.) ออกเป็น 2 สำนักงาน โดยเสนอให้สำนักงาน ปปท.ขึ้นกับสำนักงาน ป.ป.ช.. โดยให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระ ทั้งนี้ การดำเนินคดีทุจริตจะต้องเป็นไปตามหลักการของกระบวนการยุติธรรม

คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) คปก.เห็นว่าอำนาจหน้าที่ในการกำหนดหลักเกณฑ์ มาตรฐานตรวจสอบ ให้คำปรึกษา เสนอแนะเพื่อแก้ไขข้อบกพร่องเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งอำนาจหน้าที่ดังกล่าวบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนและให้เป็นองค์กรอิสระ โดยต้องคำนึงถึงที่มาการสรรหาคณะกรรมการและการดำเนินการให้มีการฟ้องคดีได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งปัจจุบันต้องส่งสำนวนไต่สวนให้ปปช.ก่อน ทำให้คดีความล่าช้า จนเป็นเหตุให้ขาดอายุความหรือผู้กระทำผิดต้องหลุดพ้นความรับผิดทางแพ่งได้

ผู้ตรวจการแผ่นดิน คปก.มีความเห็นว่าทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของเจ้าหน้าที่รัฐภายใต้กรอบกฎหมาย รวมถึงการดำเนินการเกี่ยวกับจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินให้เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญควรกำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินไม่ให้มีความซ้ำซ้อนกับองค์กรอื่นในเรื่องจริยธรรมและการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐ

ด้านคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) คปก.มีความเห็นว่าอำนาจหน้าที่ของ กสม. มุ่งตรวจสอบและคุ้มครองการละเมิดสิทธิมนุษยชน จัดทำรายงานเสนอความเห็นและมาตรการแก้ไขเสนอต่อนายกรัฐมนตรี และถ้าไม่มีการดำเนินการให้รายงานต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไป รวมทั้งเสนอความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญในกรณีบทบัญญัติที่กระทบต่อสิทธิมนุษยชน และปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ รวมถึงเสนอความเห็นต่อศาลปกครองในกรณีที่กฎ คำสั่งหรือการกระทำในทางปกครองกระทบสิทธิมนุษยชน และการฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแทนผู้เสียหายในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นส่วนรวม 

อนึ่ง กรณีมีการเสนอของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ให้มีการควบรวมคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) กับผู้ตรวจการแผ่นดิน คปก.มีความเห็นว่า เจตนารมณ์ของการก่อตั้งและวัตถุประสงค์ในการตรวจสอบเรื่องร้องเรียนของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติและผู้ตรวจการแผ่นดิน มีทั้งความแตกต่าง และมีลักษณะเฉพาะ กล่าวคือ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมุ่งตรวจสอบและคุ้มครองการละเมิดสิทธิมนุษยชนตามรัฐธรรมนูญ และหรือ ตามสนธิสัญญา อนุสัญญา กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยมีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตาม ไม่ว่าการละเมิดสิทธิมนุษยชนนั้นจะเกิดจากการกระทำของบุคคลใดหรือจากเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือเอกชน  การทำหน้าที่ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติต้องคำนึงถึงการเคารพคุณค่าแห่งความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคล ซึ่งมีบริบทที่กว้างไปกว่าการตรวจสอบการกระทำทางปกครองที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย

ส่วนผู้ตรวจการแผ่นดินนั้นมุ่งตรวจสอบการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายโดยการกระทำดังกล่าวอาจจะไม่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนก็ได้  นอกจากนี้ เรื่องร้องเรียนบางกรณีสามารถร้องเรียนได้ทั้งสององค์กร คือ กรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนและกฎหมายโดยเจ้าหน้าที่รัฐ  แต่การตรวจสอบเรื่องที่ได้รับร้องเรียนมีหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบแตกต่างกัน เพราะคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ต้องพิจารณาว่านโยบาย กฎหมาย และการกระทำของกรณีร้องเรียนเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนหรือไม่อย่างไร ซึ่งอาจจะนำไปสู่ข้อเสนอในเชิงนโยบายและการแก้ไขกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการสิทธิมนุษยชน  ประชาชนจึงย่อมได้รับความคุ้มครองสิทธิมากกว่าการพิจารณาจากการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายเพียงอย่างเดียว   การรวมองค์กรกันจะทำให้การทำหน้าที่ขาดความชัดเจน และส่งผลให้ประชาชนขาดโอกาสในสิทธิที่ตนควรได้รับการคุ้มครอง

ดังนั้น คปก.จึงเห็นว่าไม่ควรควบรวมคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติกับผู้ตรวจการแผ่นดิน และให้คงไว้ซึ่งความเป็นอิสระและอำนาจการฟ้องคดีของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติในการฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครอง รวมถึงคงไว้ซึ่งอำนาจในการฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแทนผู้เสียหายในเรื่องเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นส่วนรวม และรัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินไม่ให้มีความซ้ำซ้อนกับองค์กรอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการตรวจสอบจริยธรรม นอกจากนี้จะต้องกำหนดการสรรหาคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติและผู้ตรวจการแผ่นดินให้ยึดโยงกับภาคประชาสังคมและมีที่มาจากความหลากหลาย โดยคำนึงถึงความเสมอภาคระหว่างเพศ

นอกจากนี้ การเสนอแนวทางการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ยังรวมถึงการพัฒนาประสิทธิภาพองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ควรใช้ธรรมาภิบาลในการทำงาน ต้องยึดหลัก “การอำนวยความยุติธรรม” ในการตรวจสอบและกำกับการใช้อำนาจรัฐให้มีความเชื่อมโยงและรับผิดชอบระหว่างองค์อำนาจ เป็นองค์กรที่ประชาชนเข้าถึงได้โดยง่าย เพื่อให้ตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจะมีความจำเป็นต้องปฏิรูปกฎหมายในด้านการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทั้งระบบ จึงจะสามารถแก้ไขปัญหาองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล