ความเป็นมา

แม่น้ำโขงเป็นแม่น้ำนานาชาติ การไหลผ่านข้ามพรมแดนทางกายภาพและวัฒนธรรมเขื่อนบนแม่น้ำโขงสายหลักก่อให้เกิดผลกระทบข้ามพรมแดน แม้ว่าประเทศลาวจะมีสิทธิและอำนาจอธิปไตยในการจัดการแม่น้ำโขงตอนไหลผ่านประเทศลาวอย่างเต็มที่ แต่ก็จะต้องดำเนินการโดยไม่ส่งผลกระทบต่อรัฐอื่น ต้องมีความรับผิดชอบต่อความเสียหายที่จะเกิดข้ามพรมแดน ประเทศลาวจะต้องเพียรพยายามที่จะป้องกันไม่ให้กิจกรรมต่างๆ ของตนก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐอื่น ซึ่งหลักการนี้เป็นที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวาง และได้รับการยืนยันใน “การประชุมสหประชาชาติ เรื่องสิ่งแวดล้อมของมนุษย์” (The United Nations Conference on Human Environment - UNCHE) ที่ ประเทศสวีเดนในปี ค.ศ.1972 ประกอบกับแต่ละประเทศต่างมีนโยบายการพัฒนาประเทศ ข้อกฎหมาย ระเบียบปฏิบัติและกลไกต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติแตกต่างกัน

บทความฉบับนี้ดิฉันจึงตั้งใจจะนำเสนอการวิเคราะห์กฎหมายของ สปป.ลาว ที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อใช้เป็นพื้นฐานในการทำความเข้าใจโครงการเขื่อน หรือโครงการไฟฟ้าพลังงานน้ำบนแม่น้ำโขงที่ไหลผ่านประเทศลาว ซึ่งข้อมูลและความเข้าใจในพื้นฐานที่เพียงพอย่อมนำไปสู่การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในริมฝั่งแม่น้ำโขงในการร่วมเวทีปรึกษาหารือเขื่อนดอนสะโฮงที่มีประสิทธิภาพ
 

รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณประชาธิปไตยประชาชนลาว: ช่องว่างระหว่างหลักการและการปฏิบัติ
ก่อนปี พ.ศ. 2534 กฎหมายของ สปป.ลาว อยู่ในรูปของคำสั่งฝ่ายบริหาร คือ ระเบียบคำสั่งของพรรคและสภารัฐมนตรี ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีพื้นฐานมาจากประเพณีขนบธรรมเนียม ฝรั่งเศสโบราณและแนวทางปฏิบัติแบบสังคมนิยม ประเทศลาวเพิ่งประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม พ.ศ.2534 และแก้ไขเพิ่มเติมในปี พ.ศ. 2546

รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว (ปี พ.ศ. 2546) มาตรา 2 ได้กำหนดว่า “พลเมืองลาวล้วนมีความเสมอภายใต้กฎหมายโดยไม่จำแนกเพศ ฐานะทางสังคม ระดับการศึกษาการนับถือศาสนาและชนเผ่า” แต่ในการปกครองประเทศรัฐธรรมนูญได้กำหนดเอาไว้ในมาตรา 3 ว่าให้พรรคประชาชนปฏิวัติลาวเป็นผู้ชี้นำ นำพา โดยพรรคจะเป็นผู้กำหนดแนวทาง นโยบาย และแต่งตั้งบุคคลของพรรคไปบริหารประเทศในนามรัฐบาล

อาจารย์บุญคง เพชรดาวฮุ่ง อาจารย์มหาวิทยาลัยแห่งชาติ แห่ง สปป.ลาว ได้อธิบายว่ารัฐธรรมนูญกำหนดอำนาจต่างๆ แยกไปตามองค์กรต่างๆ คือ สภาแห่งชาติทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ประธานประเทศและรัฐบาลทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร ส่วนอำนาจตุลาการมีศาลประชาชนและอัยการประชาชนเป็นผู้ใช้อำนาจ

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิเคราะห์จากหลักการนำพาประเทศโดยเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ และกฎหมายต่างๆ ก็จะพบว่าพรรคประชาชนปฏิวัติลาวเป็นผู้กำหนดนโยบาย (ซึ่งโครงสร้างของพรรคจะมีคณะกรรมการชุดต่างๆ ช่วยปฏิบัติงานประจำในลักษณะของเสนาธิการ) นอกจากนั้นสมาชิกสภาแห่งชาติก็มาจากพรรคประชาชนปฏิวัติลาว เป็นส่วนใหญ่เพราะ สปป.ลาว อนุญาตให้เฉพาะผู้สมัครของพรรคประชาชนปฏิวัติเท่านั้นที่สามารถส่งผู้สมัครลงรับเลือกตั้งได้กับผู้สมัครอิสระ

นอกจากนั้นที่มาของตำแหน่งสำคัญๆ ของรัฐบาลก็มีที่มาจากคณะกรรมการกรมการเมืองศูนย์กลางพรรคทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นประธานประเทศ นายกรัฐมนตรี นอกจากนั้นประธานศาลประชาชนสูงสุด และอัยการประชาชนสูงสุดก็มาจากการแต่งตั้งของประธานประเทศ ส่วนผู้พิพากษาและอัยการก็มาจากการแต่งตั้งของคณะประจำสภาแห่งชาติ ซึ่งเป็นตัวแทนของฝ่ายนิติบัญญัติที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ประจำ ณ สภาแห่งชาติ

ด้วยเหตุนี้อำนาจต่างๆ จึงถูกผูกโยงอยู่ที่พรรคประชาชนปฏิวัติ อย่างไรก็ตามในส่วนโครงสร้างการปกครอง สปป.ลาว ใช้หลักการ “แบ่งอำนาจการปกครอง” โดยส่วนกลางจะส่งตัวแทนของตนไปปกครองในท้องถิ่น
 

การรับรองสิทธิและความเสมอภาคของประชาชน
รัฐธรรมนูญแห่ง สปป.ลาว มีหลายหมวดที่กล่าวถึงสิทธิและความเสมอภาคของประชาชน ได้แก่ หมวด 3 มาตรานี้ดูเหมือนจะรับรองสิทธิของประชาชนทุกหมู่เหล่าอย่างเสมอภาค แต่อย่างไรก็ตามสิทธิเหล่านี้พรรคประชาชนปฏิวัติกลับเป็นองค์กรที่มีสิทธิอำนาจสูงสุดผูกขาดการปกครองประเทศตามระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ และเนื่องจาก สปป.ลาว เป็นสังคมอำนาจนิยม ผู้มีอำนาจไม่นิยมการมีส่วนร่วมของประชาชน ผู้มีอำนาจคิดว่าตัวเองเป็นผู้ปกครอง มองประชาชนว่าเป็นราษฎรผู้อยู่ใต้ปกครอง ไม่ได้มองราษฎรว่าเป็นพลเมืองซึ่งเป็นกำลังสำคัญของประเทศซึ่งจะต้องมีส่วนในกระบวนการตัดสินใจทั้งหมด

ดังจะเห็นได้จากดังที่กล่าวข้างต้นแล้วว่า การดำเนินการขององค์กรต่างๆ ข้างต้นจะถูกกำกับ ชี้นำ โดยพรรคประชาชนปฏิวัติลาวทั้งในด้านการกำหนดนโยบาย การปฏิบัติงานต่างๆ รวมถึงการแต่งตั้งบุคคลของพรรคไปดำรงตำแหน่งที่สำคัญๆ ขององค์กรต่างๆ ข้างต้น โดยพรรคจะแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งเป็นกรรมการกรมการเมืองศูนย์กลางพรรค ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดของพรรค เช่น ประธานประเทศก็จะถูกเลือกมาจากสภาแห่งชาติ ซึ่งสมาชิกของสภาแห่งชาติส่วนใหญ่ก็เป็นคนที่พรรคส่งลงสมัครรับเลือกตั้ง โดยประธานประเทศอยู่ในตำแหน่ง บ่งชี้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญว่าประชาชนไม่มีความเสมอภาคกับภาครัฐ ประชาชนสามารถมีสิทธิได้เท่าที่รัฐกำหนดจัดหาให้เท่านั้น

ถึงแม้ระเบียบว่าด้วยการจัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม มาตรา 7 ระบุให้มีมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมในระหว่างการก่อสร้าง ระหว่างการดำเนินงาน และการยุติโครงการ (ถ้ามี) แต่อย่างไรก็ตามองค์กรเอิร์ธ ไรท์ (2009) รายงานว่าบริษัทเขื่อนเทินหินบูนยอมรับว่าผลกระทบจากเขื่อนเทินหินบูนทำให้ประชาชนกว่า 25,000 คนจาก 61 หมู่บ้าน ส่วนใหญ่เป็นเกษตรยังชีพต้องสูญเสียผลผลิตการประมง ข้าว พืชผลทางการเกษตรและน้ำบริโภคแต่มีการชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นเพียงน้อยนิด ที่สำคัญคือชาวบ้านไม่ได้รับการชดเชยค่าสูญเสียอาชีพประมงมากกว่า 90% หลังจากการสร้างเขื่อน

ซึ่งสอดคล้องกับผลการศึกษาขององค์กรแม่น้ำนานาชาติพบว่าบริษัทเขื่อนเทินหินบูนละเมิดกฎหมายการตั้งถิ่นฐานของ สปป.ลาวและหลักอีเควเตอร์” (Equator Principles) ซึ่งเป็นชุดมาตรฐานการปล่อยสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ที่ได้รับการยอมรับสูงสุดในโลก โดยที่บริษัทเขื่อนเทินหินบูนล้มเหลวที่จะทำตามข้อตกลงตามพันธสัญญาและแผนปฎิบัติการย้ายที่อยู่ การละเมิดสิทธิของชาวบ้านได้แก่การไม่จ่ายค่าชดเชยในการสูญเสียที่อยู่อาศัยของชาวบ้านอันเป็นผลมาจากเขื่อน ไม่มีกฎระเบียบในการสร้างทางเลือกในการย้ายที่อยู่ของชาวบ้านที่อยู่ท้ายเขื่อนและขาดการเจรจาบนพื้นฐานของหลักสุจริตกับชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากโครงการ

ด้านการมีส่วนร่วม
รัฐธรรมนูญแห่ง สปป.ลาว มาตราที่ 19 [1] ระบุเพียงแต่ว่าประชาชนลาวมีส่วนร่วมเพียงการปกป้องรักษาสิ่งแวดล้อม แต่ไม่ได้ให้การรับรองการมีส่วนร่วมในการจัดการ แผนงาน หรือกิจกรรมในการจัดสรรและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเพื่อสนองความต้องการในระดับต่างๆ ของประชาชน

ส่วนกฎหมายระดับรองจากรัฐธรรมนูญ ได้แก่ ระเบียบการว่าด้วยการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมเพียง 2 ระดับ คือ แสดงความคิดเห็น และร่วมรับผลกระทบ นอกจากนี้ยังไม่มีความชัดเจนและเพียงพอที่จะรับรองการมีส่วนร่วมในแต่ละระดับ ทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนในการดำเนินโครงการเขื่อนแม่น้ำโขง มีอยู่ในระดับต่ำมาก ขาดการมีส่วนร่วมกำกับ ตรวจสอบการดำเนินโครงการและการมีส่วนร่วมต่อผลกระทบทางสิทธิ ขาดสิทธิทางแพ่ง ทางอาญา และทางปกครองในกรณีที่มีการละเมิดหรือฝ่าฝืนกฎหมาย

ทั้งนี้รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรืออีไอเอเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการดำเนินโครงการพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ เนื่องจากอีไอเอเป็นการศึกษาเพื่อคาดการณ์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมทั้งผลทางบวกและทางลบจากการพัฒนาโครงการ เพื่อกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมและใช้ในการประกอบการตัดสินใจพัฒนาโครงการ ซึ่งหลักการที่สำคัญประการหนึ่งของอีไอเอ คือการที่นำเอาความห่วงกังวลของสาธารณชนและความต้องการผนวกเข้าไปกับการดำเนินการตัดสินใจของรัฐ ดังนั้นเจ้าของโครงการจึงจำเป็นต้องจัดให้มีกระบวนการส่วนร่วมของประชาชนขึ้นในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน ตลอดจนหน่วยงานต่างๆ ที่ได้รับผลกระทบจากโครงการสามารถเข้าร่วมแสดงความคิดเห็น นำเสนอข้อมูล ข้อโต้แย้ง หรือข้อเสนอแนะที่เกี่ยวข้องกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม

ทั้งนี้ระเบียบการว่าด้วยการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมใน สปป. ลาว มาตรา 6 เจ้าของโครงการต้องจัดให้มีกระบวนการมีส่วนร่วมของประชานอย่างน้อยในขั้นตอน i) แจ้งให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทราบล่วงหน้า ii) เผยแพร่ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับโครงการและผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้น iii) การปรึกษาหารือกับผู้ที่ได้รับผลกระทบและกลุ่มผลประโยชน์ของโครงการเกี่ยวกับความคิดเห็น และ vi) เชิญผู้ที่ได้รับผลกระทบและกลุ่มผลประโยชน์ในโครงการเข้าร่วมเวทีรับฟังความคิดเห็นหรืออื่นๆ

แต่โชคร้ายที่ประเทศลาวขาดเสรีภาพในการเปิดโอกาสให้สื่อ ภาคประชาสังคมและนักวิชาการอิสระด้านสิ่งแวดล้อมที่เคลื่อนไหวในเรื่องนี้ ทำให้เมื่อเจ้าของโครงการเชิญประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการมีส่วนร่วมในการรับฟังความคิดเห็น เผยแพร่ข้อมูลโครงการ พิจารณาตรวจทานรายงานอีไอเอเจ้าของโครงการรายงานด้วยภาษาทางเทคนิคซึ่งยากแก่ความเข้าใจของประชาชนลาวที่ส่วนใหญ่ไม่รู้หนังสือ รวมทั้งเจ้าของโครงการไม่เปิดเผยผลกระทบทางลบที่จะเกิดขึ้น

ดังเช่นเมื่อเจ้าของเชิญประชาชนผู้ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมในการพิจารณาโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 เวทีประชาพิจารณ์ส่วนใหญ่นำเสนอเกี่ยวกับผลประโยชน์และการปรับปรุงคุณภาพชีวิตหลังการตั้งถิ่นฐานใหม่ของผู้ได้รับผลกระทบมากกว่าการอภิปรายถึงความเหมาะสมของโครงการหรือความต้องการของชาวบ้าน นอกจากนี้ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากเขื่อนน้ำเทิน 2 ไม่ได้รับการสนับสนุนหรือการปรึกษาหารือทางกฎหมายใดๆ ดังนั้นในทางปฏิบัติจึงเป็นไปได้อย่างยากที่จะเกิดการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการ

ยิ่งไปกว่านั้นผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมเกิดขึ้นในวงกว้าง แต่บริษัทที่ปรึกษาและเจ้าของโครงการจะเผยแพร่ข้อมูลหรือเชิญประชุมรับฟังความคิดเห็นเฉพาะประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ตั้งหรือใกล้เคียงพื้นที่ก่อสร้างเขื่อนเท่านั้น ส่วนชุมชนท้ายน้ำที่อยู่ห่างไกลจากที่ตั้งเขื่อนได้รับรู้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับเขื่อนน้อยมาก

ด้านเสรีภาพ 
รัฐธรรมนูญแห่ง สปป.ลาว คุ้มครองเสรีภาพของประชาชนตาม มาตราที่ 44 [2] แต่ทว่า มาตราที่ 5 [3] กลับระบุว่าเสรีภาพขององค์กรรัฐทุกองค์กรนั้นอยู่ภายใต้การกำกับดูแลภายใต้หลักการประชาธิปไตยแบบรวมศูนย์ ดังนั้นจึงมีคำถามว่าองค์กรมีเสรีภาพในการดำเนินงานอย่างอิสระหรือไม่

นอกจากนี้ใน มาตรา 23 (ปรับปรุง) ระบุว่า “….กิจกรรมทั้งปวงเชิงวัฒนธรรมและสื่อมวลชน ซึ่งพิจารณาว่าเป็นอันตรายต่อผลประโยชน์ของชาติ หรือวัฒนธรรมประเพณีอันดีงามและศักดิ์ศรีของประชาชนลาวไม่ได้รับอนุญาต …” นั้นมีความคลุมเครือและตีความได้อย่างกว้างขวางว่ากิจกรรมใดบ้างที่เป็นการอันตรายต่อ ผลประโยชน์ของชาติ หรือวัฒนธรรมประเพณีอันดีงามและศักดิ์ศรีของประชาชนลาว ขึ้นอยู่กับการตีความของผู้มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ภายใต้มาตรานี้ประชาชนและสื่อมวลชนเสี่ยงต่อการถูกลิดรอนเสรีภาพในแสดงความคิดเห็น ไม่สามารถติดตามและตรวจสอบการดำเนินโครงการพัฒนาของรัฐได้อย่างเสรี

ด้านเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร จากการวิเคราะห์กฎหมายในทุกระดับพบว่า สปป.ลาว ไม่มีกฎหมายที่รองรับหรือคุ้มครองเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน ประชาชนสามารถได้รับข้อมูลข่าวสารตามแต่ที่รัฐจะกำหนดให้เท่านั้น ประชาชนไม่มีเสรีภาพในการขอรับข้อมูลข่าวสาร

โครงการเขื่อนเป็นโครงการที่ก่อให้เกิดผลกระทบสูงและในระดับกว้าง เจ้าของโครงการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่ประสงค์ที่จะเปิดเผยอีไอเอ เนื่องจากเกรงว่าจะได้รับการต่อต้านจากภาคส่วนต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากเอ็นจีโอ ดังเช่นกรณีเขื่อนไซยะบุรีที่ตั้งเขื่อนและบริเวณรับน้ำจากเขื่อนอยู่ระหว่างพรมแดนประเทศลาวและประเทศไทย ดังนั้นเอ็นจีโอไทยและนานาชาติจึงเคลื่อนไหวคัดค้านการดำเนินโครงการนี้มาอย่างต่อเนื่อง อีไอเอของเขื่อนไซยะบุรี ซึ่งจัดทำแล้วเสร็จตั้งแต่เดือนสิงหาคม พ.ศ. 2553 ยังไม่มีการเปิดเผยสู่สาธารณะในกระบวนการก่อนการดำเนินโครงการ ในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2553 องค์กรแม่น้ำนานาชาติได้ยื่นจดหมายถึงประธานองค์การทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อมเพื่อขอรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของเขื่อนไซยะบุรีและเขื่อนดอนสะโฮง แต่องค์กรแม่น้ำนานาชาติไม่ได้รับการตอบสนองใดๆ จากองค์การทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อม จนกระทั่งเดือนมีนาคม ปี พ.ศ. 2554 รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของเขื่อนไซยะบุรีจึงเพิ่งเผยแพร่สู่สาธารณะ

อนึ่งเมื่อ 19 เมษายน พ.ศ. 2554 การประชุมคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงของ 4 ประเทศ เพื่อสรุปกรณีเขื่อนไซยะบุรี ปรากฏว่ากัมพูชาและไทยเสนอว่า ขอให้เลื่อนเวลาออกไปเพื่อศึกษาผลกระทบให้รอบด้านกว่านี้ ในขณะที่ท่าทีของเวียดนามนั้น แข็งกร้าวถึงขั้นขอให้ สปป. ลาว เลื่อนเวลาการสร้างเขื่อนไปอีก 10 ปี แม้ว่ามติการประชุมจะสรุปว่าให้นำเรื่องเข้าประชุมระดับรัฐมนตรีของกรรมาธิการของแม่น้ำโขง แต่ สปป.ลาว ยังดำเนินโครงการที่จะสร้างเขื่อนไซยะบุรีต่อไป ดังจะเห็นได้จากการเปิดเผยรูปภาพขององค์กรแม่น้ำนานาชาติ แสดงให้เห็นการก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรีและระบุว่าการก่อสร้างเตรียมการในพื้นที่ยังดำเนินการอยู่ตลอดและล่าสุดได้เตรียมอพยพชาวบ้านหมู่บ้านห้วยซุย 70 ครัวเรือน ออกจากพื้นที่หัวงานเขื่อน

ด้านเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชน สารินดา ซิงห์ (2009) ได้ศึกษาการมีส่วนร่วมของประชาชนในโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 พบว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบจากโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ระมัดระวังที่จะพูดเกี่ยวกับความกลัวผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากเขื่อนหรือพูดอะไรออกไปที่ทำให้ผู้มีอำนาจภาครัฐสนใจ

ด้านเสรีภาพทางวิชาการ หากพิจารณาระเบียบการว่าด้วยการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมของสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวมาตรา 4 (2) ระบุว่าเจ้าของโครงการเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการเตรียมและจัดทำอีไอเอนั้นทำให้เกิดอคติและขาดความเป็นกลางในการจัดทำรายงานเพราะเจ้าของโครงการจ้างบริษัทที่ปรึกษาทำอีไอเอ บริษัทที่ปรึกษาต้องการให้โครงการได้รับการอนุมัติ ดังนั้นผลที่เกิดขึ้นบริษัทที่ปรึกษาอีไอเอจึงละเลยหรือปกปิดผลกระทบทางลบที่จะเกิดขึ้นจากเขื่อนได้ เนื่องจากบริษัทที่ปรึกษาคำนึงถึงโอกาสที่จะได้รับจ้างงานในการจัดทำรายงานอีไอเอของเจ้าของโครงการในอนาคต

หากรายงานผลกระทบทางลบอย่างเปิดเผยโครงการอาจไม่ผ่านการอนุมัติ ประกอบกับเจ้าของโครงการมีโอกาสได้ทบทวนรายงานอีไอเอก่อนเปิดเผยสู่สาธารณชน หากบริษัทที่ปรึกษารายงานผลกระทบทางลบอย่างเปิดเผย เจ้าของโครงการจะกดดันให้แก้ไขรายงานหากบริษัทที่ปรึกษาไม่แก้ไขเจ้าของโครงการจะปฏิเสธรายงานนั้นๆ สอดคล้องกับรายงานของเอิร์ธ ไรท์ รายงานว่าบริษัทเขื่อนเทินหินบูนในประเทศลาวไม่ยอมรับอีไอเอที่ ดร.มัวเรย์ วัตสัน (Dr. Murray Watson) และบริษัทสัญชาตินอร์เวย์จัดทำขึ้นเนื่องจากอีไอเอได้สรุปว่ามีการประเมินความเสี่ยงจากเขื่อนเทินหินบูนไว้ต่ำกว่าที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจริงและละเลยการเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้น ยิ่งไปกว่านั้นเจ้าของโครงการเขื่อนเทินหินบูนหลอกลวงรัฐบาล สปป.ลาว เกี่ยวกับต้นทุนผลกระทบภายนอกโครงการที่เกิดขึ้น ดังนั้นจะเห็นได้ว่าในระดับของกลไกการดำเนินโครงการก็ขาดเสรีภาพทางวิชาการด้วยเช่นกัน

กระบวนการทบทวนและอนุมัติรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม
หากพิจารณากระบวนการทบทวนและอนุมัติรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของลาวมาตราที่ 13 (1) ระบุให้หน่วยงานวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (STEA) รับผิดชอบในการทบทวนและอนุมัติรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม แต่ปัจจุบันหน่วยงานวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จะพิจารณาเฉพาะในส่วนของวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ขณะที่องค์การทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อม (WREA) จะพิจารณาด้านสิ่งแวดล้อม แต่ทว่าองค์การทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อมมิได้เป็นผู้อนุมัติแผนจัดการสิ่งแวดล้อม ซึ่งแผนในการป้องกันและบรรเทาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากโครงการ ก่อนการดำเนินการก่อสร้างของโครงการสร้างเขื่อนเหล่านี้

แต่ทว่าองค์การทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อมขาดงบประมาณและบุคคลากรที่มีความเชี่ยวชาญในการที่จะติดตามตรวจสอบโครงการเขื่อนในระหว่างการก่อสร้างหรือระหว่างการดำเนินโครงการบริษัทก่อสร้าง เจ้าของโครงการไม่จัดสรรงบประมาณเพื่อนำมาจัดการกับผลกระทบที่จะเกิดจากโครงการของตนตามแผนจัดการสิ่งแวดล้อมอย่างพอเพียง หลายโครงการได้ลดค่าใช้จ่ายของตนลงด้วยการฝ่าฝืนกฎหมายและไม่รักษาคำมั่นและความรับผิดชอบที่ให้ไว้กับชุมชนที่ได้รับผลกระทบ เหนือสิ่งอื่นใดระเบียบการว่าด้วยการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมใน สปป.ลาว ไม่ได้ระบุให้องค์การทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อมมีอำนาจในการยับยั้งโครงการหนึ่งโครงการใด ดังนั้นโครงการที่ก่อให้ละเมิดสิทธิของประชาชนก็จะยังดำเนินการต่อไปได้โดยปราศจากการตรวจสอบให้เป็นไปตามมาตรการลดผลกระทบที่เกิดขึ้นตามที่ได้รับความเห็นชอบไปแล้ว

ถึงแม้จะมีความพยายามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมเพื่อคุ้มครองสิทธิของประชาชนมากขึ้นดังมาตราที่ 41 มาตรานี้แก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2546 ระบุว่าพลเมืองลาวมีสิทธิร้องทุกข์ ฟ้องร้องและเสนอความเห็นต่อองค์การที่เกี่ยวข้องกับปัญหาที่พัวพันถึงสิทธิและผลประโยชน์รวม แต่ในทางปฏิบัติยังไม่มีกรณีที่ประชาชนชาวลาวที่ได้รับผลกระทบทางสิทธิและผลประโยชน์จากโครงการเขื่อนแม่น้ำโขงเป็นโจทก์ยื่นฟ้องหน่วยงานภาครัฐหรือเจ้าของโครงการ และที่สำคัญเขื่อนบางโครงการก่อให้เกิดผลกระทบข้ามพรมแดนต่อประเทศเพื่อนบ้านที่ไม่ใช่พลเมืองลาว ดังนั้นภายใต้รัฐธรรมนูญแห่ง สปป.ลาว มาตรา 41 ประเทศเพื่อนบ้าน หรือกลุ่มผลประโยชน์ที่ได้รับผลกระทบทางสิทธิและผลประโยชน์จากเขื่อนแม่น้ำโขง ไม่สามารถมีสิทธิฟ้องร้องได้

บทสรุป
จากที่วิเคราะห์มาทั้งหมดในข้างต้น จะเห็นได้ว่าแม้ว่าประเทศลาวจะมีรัฐธรรมนูญและระเบียบการว่าด้วยการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม แต่มีช่องว่างระหว่างกฎหมายกับการปฏิบัติและบังคับใช้ให้เป็นไปตามกฎหมายอีกมาก ทั้งนี้ส่วนหนึ่งเป็นเพราะกฎหมายในทุกระดับของ สปป.ลาว แม้จะมีบทบัญญัติแต่ขาดเจตนารมณ์ด้านกฎหมายกล่าวคือขาดความมุ่งหมายที่ต้องบัญญัติหรือสร้างกฎหมายนั้นๆ ขึ้นมาในการปกป้องรักษาสิ่งแวดล้อม ดังนั้นกฎหมายเหล่านี้เสมือนตอบสนองต่อสังคมนานาชาติ ประกอบในทางปฏิบัติไม่ได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักความรับผิดชอบและขาดเครื่องมือในการกำกับและควบคุมที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินโครงการ แม้ว่าจะมีระเบียบการว่าด้วยการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม แต่กล่าวได้ว่าการกำกับโครงการเป็นเพียงตรายางหรือเสือกระดาษหรือเป็นแค่การเพิ่มขั้นตอนการอนุมัติโครงการแก่เจ้าของโครงการที่ต้องจ้างบริษัทที่ปรึกษาไปรวบรวมข้อมูลด้านผลกระทบสิ่งแวดล้อมมาเพื่อให้ประทับตราผ่านเท่านั้น

หมายเหตุ: ชื่อบทความเดิม ความจริงเพียงครึ่งเดียว: รัฐธรรมนูญและระเบียบการว่าด้วยการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมของสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว

หมายเหตุผู้เขียน: บทความนี้ปรับปรุงจากส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์ “ธรรมาภิบาล: โครงการโรงไฟฟ้าพลังน้ำดอนสะโฮง” สาขาเอ็นจีโอศึกษา มหาวิทยาลัยซังคงเฮ ประเทศเกาหลีใต้ (GOOD GOVERNANCE: A Case Study of Don Sahong Hydropower Project, Lao PDR, SUNGKONGHOE UNIVERSITY Master of Arts in Inter-Asia NGO Studies Master's Degree Thesis)

[1] รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว มาตราที่ 19 “ทุกองค์กรและประชาชนจะต้องปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม : . ที่ดิน ผิวดิน ใต้ดิน[ทรัพยากร] ป่าไม้ สัตว์ แหล่งน้ำและบรรยากาศ”
[2] The Constitution of Lao PDR, article 44. “Lao citizens have the right and freedom of speech, press and assembly; and have the right to set up associations and to stage demonstrations which are not contrary to the laws.”
[3] The Constitution of Lao PDR, article 5 “The National Assembly and other state organisations are established and function in accordance with the principle of democratic centralism.”