วิทยาลัยประชาชน [People’s College] จัดอบรมโปรแกรมพิเศษ The Training of trainers Peace Mediation process [กระบวนการไกลเกลี่ยสันติภาพ] ครั้งที่ 1 ณ อามาน่าแปซิฟิค รีสอร์ท อ.เทพา จ.สงขลา ระหว่างวันที่ 4-6 สิงหาคม 2558 ที่ผ่านมา โดยมี Prof.Dr.Kamarulzaman Askandar จาก University Malaysia Sabah (UMS) ซึ่งเป็นผู้ประสานงานใน Southeast Asia Conflict Studies Network (SEACSN) และ Dr.Aishah  Abubaka เป็นวิทยากรร่วม มีผู้เข้าอบรม 15 คน จากหลายองค์กร

ผู้เข้าร่วมงานครั้งนี้เป็นผู้ที่สามารถเชื่อมต่อความรู้สู่สังคมจากกลุ่มเคลื่อนไหวและนักวิชาการรุ่นใหม่ในพื้นที่ชายแดนใต้/ปาตานี และเคยผ่านการอบรมจากวิทยาลัยประชาชนมาแล้วหรือมีความรู้พื้นฐานด้านการจัดการความขัดแย้งและกระบวนการสร้างสันติภาพ เนื่องจากการทำความเข้าใจในประเด็นนี้จำเป็นต้องใช้ความรู้ความเข้าใจพื้นฐานเหล่านี้ในสานต่อทักษะให้เกิดประสิทธิภาพต่อไป

Peace Mediation คืออะไร?

ก่อนที่ Prof.Dr.Kamarulzaman Askandar จะอธิบายว่า Peace Mediation คืออะไรนั้น เขาได้ปูพื้นฐานเกี่ยวกับการจัดการความขัดแย้งและกระบวนการสร้างสันติภาพก่อน รวมไปถึงอธิบายเครื่องเมื่อต่างๆ ที่ใช้ในการวิเคราะห์ความขัดแย้ง และเมื่อเห็นถึงเครื่องมือที่จะช่วยให้เข้าใจความขัดแย้งแล้ว จึงอธิบายเพื่อทำความเข้าใจถึงประเด็นการไกล่เกลี่ยเพื่อสันติภาพ

เขาอธิบายว่า Peace Mediation ก็คือกระบวนการที่ช่วยในการไกล่เกลี่ยระหว่างคู่ขัดแย้งให้นำไปสู่ข้อตกลงร่วมกัน หรือ กระบวนการไกล่เกลี่ยสันติภาพ ซึ่งภายใต้กรอบการไกล่เกลี่ยนี้สามารถแบ่งออกเป็น 3 ระดับ ประกอบด้วย

1.Facilitation หรือ การอำนวยความสะดวก ซึ่งผู้ที่ทำหน้าที่จะมีหน้าที่เพียงการอำนวยความสะดวกต่างๆให้กับคู่ขัดแย้งมาตกลงยุติความขัดแย้งกัน

2.Mediation หรือ การไกล่เกลี่ย ซึ่งผู้ไกล่เกลี่ยจะเข้าไปมีบทบาทในระหว่างการพูดคุย เจรจาตกลงของคู่ขัดแย้ง และข้อตกลงที่ออกมาหากไม่ปฏิบัติ ก็ไม่มีผลใดๆ และ

3.Arbitrary หรือ การตัดสิน ซึ่งผู้ตัดสินจะสามารถตัดสินแนวทางยุติความขัดแย้งได้ โดยจะมีผลทางกฎหมาย ที่คู่ขัดแย้งจะต้องปฏิบัติตาม เช่น บทบาทของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ

สำหรับลักษณะของกระบวนการไกล่เกลี่ยความขัดแย้ง ประกอบด้วย

1.Preparedness มีความพร้อมในการมีส่วนต่อการจัดการความขัดแย้ง

2.Consent มีความสมัครใจในการร่วมมือ

3.Impartiality มีความเป็นธรรม/การไม่มีส่วนได้เสียในความขัดแย้งนั้นๆ (responsibility to protect (R2P) เป็นแนวคิดที่ใช้เพื่ออธิบายถึงหน้าที่ที่จะต้องปกป้องมนุษย์ทุกคนอย่างเท่าเทียม)

4.Inclusivity มีส่วนร่วมเข้าอยู่ในกระบวนการจัดการความขัดแย้ง

5.National ownership มีผู้เกี่ยวข้องที่เป็นตัวแทนจากชาตินั้นๆ

6.International Law and Normative Framework ใช้กรอบกฎหมายระหว่างประเทศและกรอบแนวคิดทางกฎเกณฑ์พื้นฐานต่างๆ

7.Coherence, Coordination and Complementarity of the Mediation Process มีความเกี่ยวข้อง ความร่วมมือ และการเติมเต็มต่อกระบวนการไกล่เกลี่ย

8.Quality Peace Agreement ได้ข้อตกลงสันติภาพที่มีคุณภาพ

9.Representativeness เป็นตัวแทนที่ชอบธรรมในการไกล่เกลี่ย

ผู้อำนวยความสะดวกกับผู้ไกล่เกลี่ย

Prof.Dr.Kamarulzaman Askandar กล่าวถึงประเด็น Peace Mediation ว่า ภายใต้ 3 ช่วงของกระบวนการสันติภาพนั้น กระบวนการไกล่เกลี่ย ถือว่าอยู่ในช่วงระหว่างกระบวนการ โดยช่วงแรกเป็นช่วงการเตรียมการ หลังจากนั้นจะเป็นการเน้นการพัฒนาตามกรอบข้อตกลง

ทั้งนี้ ระหว่างผู้ไกล่เกลี่ยกับผู้อำนวยความสะดวกนั้นมีบทบาทที่ต่างกัน โดยผู้ไกล่เกลี่ยจะเข้าไปมีส่วนต่อการเจรจาด้วยในการเป็นคนกลางระหว่างคู่ขัดแย้ง สามารถเสนอความเห็นและทางออกได้ ในขณะที่ผู้อำนวยความสะดวกจะนั่งอยู่เพียงช่วยให้การพูดคุยดำเนินไป

“ผู้ที่ถูกเลือกให้เป็นทั้งผู้ไกล่เกลี่ยหรือผู้อำนวยความสะดวกนั้น มักมาจากฝ่ายที่คู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายเชื่อมั่นและยอมรับให้ทำหน้าที่นี้”

ผู้ไกล่เกลี่ยหรือผู้อำนวยความสะดวกจำเป็นจะต้องมีคณะทำงานที่ชัดเจนเพื่อช่วยในกระบวนการต่อไป ขณะเดียวกันก็จำเป็นต้องมีลักษณะของการเป็น Active Listener หรือผู้ฟังที่กระตือรือร้น ในทุกๆประเด็นที่ปรากฏในระหว่างการเจรจา

เขายกตัวอย่างว่า ในช่วงการพูดคุยระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่ม MILF ซึ่งเป็นคู่ขัดแย้งที่มีตัวแทนจากฝ่ายที่สามเข้ามาเป็นคณะผู้ไกล่เกลี่ยด้วยนั้น ฝ่ายที่สามนี้ต้องไม่ใช่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับกระบวนการจึงจะเป็นผู้ไกล่เกลี่ยที่ดีได้

ในกระบวนการนี้จะมีตัวแทนที่ชอบธรรมของแต่ละฝ่ายมาขึ้นโต๊ะพูดคุย โดยในทางที่เป็นทางการนั้นก็จะต้องเป็นตัวแทนที่มาจากคู่ขัดแย้ง มาคุยกันเพื่อจัดการความขัดแย้ง โดยทั่วไปแล้วผู้ไกล่เกลี่ยก็มักจะเป็นตัวแทนจากรัฐชาติด้วยเช่นกัน เช่น บทบาทของนอร์เวย์ในกรณีความขัดแย้งในประเทศศรีลังกา

อย่างไรก็ดี ก็มีองค์กรเอกชนระหว่างประเทศที่ได้รับการยอมรับให้เข้ามาเป็นผู้ไกล่เกลี่ยด้วยเช่นกัน เช่น บทบาทของ Crisis Management Initiative (CMI) ในกรณีอาเจะห์ หรือบทบาทของ Centre for Humanitarian Dialogue (HDC) ในกรณีอาเจะห์ ซึ่งเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของคณะผู้ไกล่เกลี่ยและผู้สังเกตการณ์ได้ ที่สำคัญก็คือต้องได้รับการยอมรับจากคู่ขัดแย้งนั่นเอง

ในกระบวนการไกล่เกลี่ยจะมี Technical Working Groups หรือกลุ่มทำงานเชิงเทคนิค ที่ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านต่างๆ เช่น ด้านกฎหมาย ด้านเศรษฐกิจ ด้านประวัติศาสตร์ และด้านอื่นๆ ที่จำเป็นต่อบริบทความขัดแย้งนั้นๆ อยู่เป็นที่ปรึกษาให้กับคณะผู้เจรจาของทั้งสองฝ่าย แต่การเจรจายังเป็นเรื่องของคณะเจรจาหลักของทั้งสองฝ่ายที่เป็นตัวแทนของแต่ละฝ่าย และมีหน้าที่บนโต๊ะเจรจาที่ต่างกันไป

เขาอธิบายอีกว่า หลายครั้งที่ผู้เจรจาบนโต๊ะอาจจะไม่ใช่ผู้มีอำนาจตัดสินใจจริง ตัวอย่างกรณีโมโร (มินดาเนา ฟิลิปปินส์) ในกระบวนการเจรจายังมีคณะเลขานุการที่ทำหน้าที่บันทึกการพูดคุยซึ่งจะต้องมาจากทั้งสองฝ่าย และจะมีการตรวจสอบความถูกต้องของบันทึกให้ตรงกันด้วย โดยทุกครั้งของการเจรจาจำเป็นต้องมีการบันทึกทุกประเด็นให้ชัดเจนเพื่อเป็นหลักฐานในการตรวจสอบต่อไป

ขั้นตอนกระบวนการไกล่เกลี่ยสันติภาพ

Prof.Dr.Kamarulzaman กล่าวว่า ในกระบวนการไกล่เกลี่ยเพื่อสันติภาพมีอยู่ 3 ช่วง คือ ก่อน กลางและหลัง ในช่วงก่อนคือ ก่อนที่จะมีการพูดคุยเจรจาสันติภาพซึ่งจะมีการประชุมเบื้องต้นเพื่อกำหนดประเด็นในการพูดคุย ซึ่งในช่วงนี้จะดำเนินการโดยผู้อำนวยความสะดวกสำหรับกระบวนการนี้

“ในช่วงเตรียมการนี้ถือว่าเป็นช่วงที่สำคัญมาก เนื่องจากผู้อำนวยความสะดวกที่มาจากภายนอกไม่เข้าใจบริบทได้ดีเท่าคู่ขัดแย้งเอง ผู้อำนวยความสะดวกจึงต้องรับฟังคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายในการร่วมกันกำหนดประเด็นและกำหนดการของกระบวนการให้ชัดเจน เพื่อไม่ให้เกิดความสับสนในขณะพูดคุยจริง”

สำหรับประเด็นในการเจรจาไกล่เกลี่ยนั้น จะต้องไม่เริ่มจากประเด็นที่อ่อนไหวต่อความขัดแย้ง เพื่อให้การพูดคุยดำเนินต่อไปได้ รวมถึงประเด็นเรื่องการควบคุมความรุนแรงหรือการหยุดยิงในระหว่างพูดคุยก็เป็นสิ่งที่จำเป็นที่จะต้องทำระหว่างการพูดคุย เพื่อสร้างความตั้งใจในการหยุดความขัดแย้ง อีกทั้งเพื่อให้มั่นใจว่าเป็นตัวแทนที่ชอบธรรมในการจัดการความขัดแย้งจริงๆ

กรณีตัวอย่าง Peace Mediation

Prof.Dr.Kamarulzaman ยกตัวอย่างกรณีกระบวนการสันติภาพมินดาเนาว่า มีคณะตรวจสอบระหว่างประเทศ หรือ International Monitoring Team (IMT) ประกอบด้วย มาเลเซีย ลิเบีย บรูไน อินโดนีเซีย นอร์เวย์และญี่ปุ่น ขณะเดียวกันก็มี Bantay Ceasefire หรือ Mindanao People’s Congress (MPC)) ซึ่งเป็นกลุ่มเอ็นจีโอท้องถิ่นเข้าร่วมตรวจสอบกระบวนการสันติภาพมินดาเนาด้วย

“เมื่อปี 2008 ได้มี Memorandum of Agreement of Ancestral Domain ในกระบวนการสันติภาพมินดาเนาแต่ก็กลับเป็นอันโมฆะ เนื่องจากไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ฉะนั้นประเด็นนี้ก็เป็นสิ่งหนึ่งที่ท้าทายสำหรับคู่ขัดแย้งในการยอมรับต่อข้อตกลง”

สิ่งหนึ่งที่สำคัญในกระบวนการนี้ คือ ระบบการตรวจสอบข้อมูลในการพูดคุย จึงได้มีการตั้งกลไกการตรวจสอบ 2 ส่วน คือ International Contact Group (ICG) ซึ่งประกอบด้วยซาอุดิอาระเบีย ตุรกี ญี่ปุ่น และ สหราชอาณาจักร และการตั้ง Conciliation Resources (CR) จากองค์กรพัฒนาเอกชน(NGO) คือ มูลนิธิเอเชีย HDC และ Muhammadiyah

กระบวนการพูดคุยนำไปสู่การทำกรอบข้อตกลงสำหรับบังซาโมโร (Framework Agreement for the Bangsamoro (FAB)) ในปี 2012 ซึ่งกรอบข้อตกลงนี้ปูทางไปสู่การทำข้อตกลงสำหรับบังซาโมโร (Comprehensive Agreement for the Bangsamoro (CAB)) ในปี 2014 ในที่สุด

โดย CAB นี้จะสร้างกรอบข้อตกลงในการอยู่ร่วมกันในประเด็นต่างๆ ภายหลังจากความขัดแย้ง โดยที่โมโรมีสถานะเป็นพื้นที่ปกครองตนเอง และยังได้ตั้งคณะกรรมการบังซาโมโรในช่วงเปลี่ยนผ่าน (Bangsamoro Transition Commission (BTC)) เพื่อทำงานในช่วงหลังจากความขัดแย้งยุติลง โดยมีสมาชิกที่เป็นชาวโมโรและชาวฟิลิปปินส์ที่อยู่ในเขตพื้นที่ขัดแย้ง ขณะเดียวกันก็มีกฎหมายพื้นฐานบังซาโมโร (Bangsamoro Basic Laws (BBL)) ที่ใช้เป็นฐานกฎหมายในพื้นที่ด้วย

สิ่งที่เป็นความน่าสนใจในกรณีมินดาเนา ก็คือ การพัฒนาภายหลังจากความขัดแย้ง ซึ่งได้มีการวางแผนการพัฒนาเพื่อนำไปสู่การพัฒนาพื้นที่ที่ยั่งยืนต่อไป การตกลงที่นอกเหนือจากบนโต๊ะพูดคุยของภาคประชาสังคมก็เป็นการเตรียมพร้อมให้เกิดการแก้ไขปัญหาขัดแย้งไปอย่างเป็นระบบและมีแนวทางพัฒนาที่คำนึงถึงภาวะหลังความขัดแย้งมากขึ้น การทำงานของภาคประชาสังคมในระดับชุมชน ทั้งในแง่ของกิจกรรมและวิชาการก็เป็นการเตรียมความพร้อมและสนับสนุนบริบทของพื้นที่ให้เกิดสันติภาพและพัฒนาไปพร้อมๆ กัน

ในโมเดลของมินดาเนานี้จะแตกต่างจากกรณีอาเจะห์ ซึ่งมีเพียงคณะเจรจาของคู่ขัดแย้งหลักและผู้อำนวยความสะดวกในช่วงเตรียมการและระหว่างการเจรจาพูดคุยเท่านั้น โดยปราศจากคณะตรวจสอบจากภายนอก อย่างไรก็ตามในกรณีอาเจะห์มีบริบทที่เอื้อให้รูปแบบที่ดำเนินไปสู่ความสำเร็จ เนื่องจากความพร้อมของการก้าวสู่สันติภาพและเหตุการณ์สึนามิ

“ข้อน่าสนใจของข้อตกลงที่ได้จากกรณีอาเจะห์คือ ข้อตกลงที่ว่าหากไม่ยอมรับประเด็นใดประเด็นหนึ่งในข้อตกลงก็หมายถึงไม่ยอมรับข้อตกลงทั้งหมด”

บทบาทผู้หญิงใน Peace Mediation                                             

Dr.Ayesah U. Abubakar ได้ยกประเด็นบทบาทผู้หญิงในอาเจะห์มาเป็นกรณีศึกษา โดยกล่าวว่า ผู้หญิงในอาเจะห์มี 2 ลักษณะคือ เป็นกลุ่มที่ถูกมองว่าเป็นเหยื่อในความขัดแย้ง และเป็นกลุ่มที่เปลี่ยนผันจากเหยื่อเป็นผู้ที่มีบทบาทอย่างไม่เป็นทางการในกระบวนการสร้างสันติภาพ ซึ่งผู้หญิงจะแสดงออกได้ในหลายรูปแบบ ขณะเดียวกันก็ได้ตั้งองค์กรในการเคลื่อนไหวเรียกร้อง โดยเฉพาะกลุ่มผู้หญิงที่ได้รับผลกระทบจากการที่สามีหรือลูกเสียชีวิตหรือสูญหายจากเหตุการณ์ความขัดแย้ง

“การเรียกร้องของกลุ่มผู้หญิงตั้งอยู่บนฐานของกฎหมายทั้งในประเทศและระหว่างประเทศที่ได้รองรับสิทธิของผู้หญิง”

Dr.Ayesah ได้เสนอแนะว่า ผู้หญิงควรพัฒนาทักษะทางด้านธุรกิจเพื่อสามารถเลี้ยงชีพได้ ควรจัดกิจกรรมที่หลากหลายที่ช่วยเพิ่มความมั่นใจให้กับผู้หญิงในการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและเปลี่ยนแปลงชุดความคิดของชุมชนต่อบทบาทของผู้หญิงในการสร้างสันติภาพ

สำหรับเอ็นจีโอควรคิดทบทวนเกี่ยวกับกิจกรรมที่มีต่อผู้หญิง ที่จะต้องมีความต่างระหว่างกิจกรรมสำหรับผู้หญิงในเมืองและในชนบท จะต้องเข้าถึงประชาชนในรากหญ้า ควรคำนึงถึงปัจจัยความต่างของวัฒนธรรมและความสนใจที่มีความเฉพาะของผู้หญิง และควรสนับสนุนให้ผู้หญิงมีส่วนร่วมทางการเมืองและการเลือกตั้ง เพื่อเพิ่มศักยภาพและเข้าถึงชุมชนโดยรวมได้มากขึ้น ตลอดจนผู้นำชุมชนและผู้นำศาสนาควรรับฟังเสียงของผู้หญิงและปรึกษาในส่วนที่เกี่ยวข้องกับประเด็นผู้หญิง

ไม่เห็นผู้หญิงในกระบวนการสันติภาพอาเจะห์

Dr.Ayesah อธิบายว่า ในกรณีอาเจะห์นั้น ผู้หญิงมีบทบาทมากในบริบทที่ยังอยู่ในความขัดแย้ง ไม่ว่าจะเป็นผู้ไกล่เกลี่ยแบบไม่เป็นทางการ โดยเฉพาะแม่ที่สูญเสียลูก เริ่มจากการรวมตัวพูดคุยแลกเปลี่ยนกันเรื่องศาสนาภายในบ้าน จากนั้นเคลื่อนไปสู่บทบาทการดำเนินการทางกฎหมายและทำข้อเรียกร้องต่อรัฐ ขณะเดียวกันก็ทำกิจกรรมช่วยเหลือทางสิทธิมนุษยชนและสนับสนุนเศรษฐกิจในครอบครัวด้วย

“การเคลื่อนไหวของกลุ่มผู้หญิงเหล่านี้เป็นไปได้สะดวกกว่าผู้ชายที่กลายเป็นผู้ต้องสงสัย แต่เมื่อก้าวสู่ช่วงการสร้างสันติภาพแล้วกลับปรากฏว่าผู้หญิงไม่ได้มีส่วนร่วมในกระบวนการสันติภาพ ตลอดจนในการทำข้อตกลงต่างๆก็ไม่ปรากฏประเด็นของผู้หญิง แม้จะมีกลุ่มเคลื่อนไหวในประเด็นการพัฒนาเข้าไปมีส่วนร่วมอยู่ทั่วไปก็ตาม”

การมีส่วนร่วมของผู้หญิงในสันติภาพมินดาเนา

ส่วนในมินดาเนาในช่วงความขัดแย้งก็เห็นบทบาทของผู้หญิงอยู่บ้าง โดยเฉพาะพวกเชื้อพระวงศ์ในพื้นที่ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้ไกล่เกลี่ยในชุมชน เพราะคนให้ความเคารพนับถือและช่วยจัดการความขัดแย้งได้

“เมื่อเข้าสู่ช่วงการเจรจาสันติภาพก็มีตัวแทนผู้หญิงเข้าไปอยู่ในทีมสนับสนุนการพูดคุยด้วย ซึ่งเป็นกลุ่มผู้หญิงที่มีความเชี่ยวชาญที่สามารถให้คำปรึกษาต่างๆได้ จึงถือว่ามีการเปลี่ยนแปลงในแง่การมีส่วนร่วมของผู้หญิงอยู่มาก แม้แค่ในบทบาทสนับสนุนการเจรจา และประเด็นผู้หญิงก็ถูกนำเข้าไปกล่าวถึงด้วยเช่นกัน ดังนั้น อย่างน้อยจึงควรมีโควตาสำหรับผู้หญิงในกระบวนการเจรจานี้ด้วย”

จะมีหรือไม่มี ก็ต้องพัฒนาศักยภาพพวกเธอให้มากที่สุด

ถึงกระนั้นก็ตาม เธอก็ย้ำว่า ก็ยังจำเป็นที่จะต้องสร้างศักยภาพของผู้หญิงในพื้นที่ให้พร้อมต่อการเป็นตัวแทนที่มีประสิทธิภาพมากที่สุด ขณะเดียวกันต้องเปิดพื้นที่ในการช่วยพัฒนาศักยภาพของผู้หญิงในพื้นที่ให้มีทักษะและมีความเชี่ยวชาญด้วย

“แน่นอนว่าในอิสลาม บทบาทของผู้หญิงกับผู้ชายจะต่างกัน แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะให้พัฒนาผู้หญิงจนเป็นผู้นำในแบบผู้ชาย หากแต่จำเป็นที่จะต้องพัฒนาให้ผู้หญิงเป็นผู้ตัดสินใจที่ดี และมีความเชี่ยวชาญในด้านที่แตกต่างกันออกไป และเข้ามาช่วยในกระบวนการสร้างสันติภาพได้ต่อไป”