ใกล้ถึงจุดสำคัญของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญเข้ามาทุกที เพราะวันที่ 22 สิงหาคม 2558 กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจะต้องส่งร่างรัฐธรรมนูญร่างสุดท้ายให้สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ตัดสินในวันที่ 6 กันยายน ว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งต่อจากนี้จะแก้ไขอะไรไม่ได้อีกแล้ว

ท่ามกลางกระแสคว่ำหรือไม่คว่ำร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ศ.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ โยนข้อเสนอใหม่เอี่ยมอ่องในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดให้มีคณะกรรมาการยุทธศาสตร์ขับเคลื่อนการปฏิรูปและการปรองดอง หรือที่มาสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ชุดแรกในบทเฉพาะกาล โดยจะให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) ชุดปัจจุบันเลือก ทำให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์ว่า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เตรียม ‘สืบทอดอำนาจ’ผ่านรัฐธรรมนูญใหม่ ทั้งนี้ยังไม่รวมประเด็นนายกรัฐมนตรีไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง

ข้อกล่าวหาสืบทอดอำนาจไม่ใช่ครั้งแรกในการเมืองไทย ในฐานะที่เป็นประเทศที่นิยมการร่างรัฐธรรมนูญเป็นชีวิตจิตใจ ประเทศไทยจึงมีบทเรียนให้ศึกษาเกี่ยวกับเรื่องการสืบทอดอำนาจจำนวนไม่น้อย เราจะย้อนกลับไปดูว่ารัฐธรรมนูญที่ถูกร่างขึ้นหลังการรัฐประหาร (รัฐธรรมนูญฉบับปี 2492, 2511, 2521, 2534 และ 2550) เขาสืบทอดอำนาจอย่างไร? และผลจากการสืบทอดอำนาจเป็นอย่างไร?

นายกฯ ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง

รัฐธรรมนูญทั้งหมด 19 ฉบับของประเทศไทย มีเพียง 4 ฉบับที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517, ฉบับปี 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2535, ฉบับปี 2540 และ ฉบับปี 2550

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้ “นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” ทั้งนี้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ร่างภายใต้บรรยากาศทางการเมืองหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่นักศึกษาและประชาชนโค่นล้มเผด็จการทหารที่สืบทอดอำนาจมายาวนานเกิน 10 ปี

อย่างไรก็ตามอีก 2 ปีให้หลัง เหตุการณ์ล้อมปราบนักศึกษาและการรัฐประหารเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ทำให้ประเด็นนายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งหายไปจากสังคมไทย ดังจะเห็นได้ว่าเมื่อกลับมาสู่การเลือกตั้งอีกครั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2521 หรือรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยครึ่งใบก็ไม่ได้กำหนดให้นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. ส่งผลให้ช่วงเวลากว่า 10 ปี แรกของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ประเทศไทยได้ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ภายใต้การสนับสนุนหลักของกองทัพ วุฒิสภา และพรรคการเมืองจำนวนหนึ่ง
 
กระทั่งการรัฐประหาร 2534 ประเด็นนายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งกลับมาอีกครั้ง เมื่อคณะรัฐประหารที่ชื่อว่า คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 โดยมิได้กำหนดคุณสมบัติว่านายกฯ ต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ผลก็คือภายหลังการเลือกตั้งในเดือนมีนาคม 2535 พลเอกสุจินดา คราประยูร ผู้นำการรัฐประหารขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี ทั้งที่ก่อนหน้าการเลือกตั้งเขาประกาศว่าจะไม่รับตำแหน่ง ทำให้ประชาชนออกมาชุมนุมต่อต้านพลเอกสุจินดา เนื่องจากเห็นว่าเป็นการสืบทอดอำนาจ ในที่สุดจึงนำไปสู่การใช้กำลังกองทัพเข้าปราบปรามประชาชน ในเดือนพฤษภาคม 2535 และนำไปสู่การลาออกของพลเอกสุจินดา รวมทั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 ให้นายกฯ ต้องมาจาก ส.ส.

ข้าราชการประจำเป็นรัฐมนตรีได้

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาสู่ระบอบรัฐธรรมนูญในปี 2475 รัฐธรรมนูญช่วงต้นไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการห้ามข้าราชการดำรงตำแหน่งทางการเมือง จนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 จึงมีการกำหนดว่า “รัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ” และหลังจากนั้นกติกาข้อนี้จึงเป็นที่ยอมรับมากขึ้นในรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่

ในบรรดารัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นหลังการรัฐประหาร รัฐธรรมนูญฉบับปี 2511 เป็นฉบับเดียวที่ไม่มีข้อห้ามให้ข้าราชการดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งใน ครม.แรกของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ปรากฏว่าจอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรี แต่งตั้งข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีหลายคน เช่น พลเอกประภาส จารุเสถียร ผู้บัญชาการทหารบก เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เป็นต้น

ทั้งนี้ การครองอำนาจที่ต่อเนื่องยาวนานของกองทัพและระบบราชการ ที่สืบเนื่องมาตั้งแต่ธรรมนูญ (ชั่วคราว) ฉบับ 2502 ได้ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในทางการเมือง และผลประโยชน์ทับซ้อน จนในที่สุดนำมาสู่การลุกฮือขึ้นต่อต้านของขบวนการนักศึกษาและประชาชนในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 

ประธานสภาผู้แทนราษฎรไม่เป็นประธานรัฐสภา

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อธิบายในบทความชื่อ จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรมว่า “ในจำนวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับ ระหว่างปี 2475 – 2549 มีถึง 8 ฉบับที่กำหนดให้ระบบรัฐสภาเป็นระบบสภาคู่ ... ในจำนวนรัฐธรรมนูญ 8 ฉบับที่กำหนดให้ระบบรัฐสภาเป็นระบบสภาคู่นี้ มีถึง 6 ฉบับที่กำหนดให้ประธานสภาสูง (ประธานพฤฒสภา หรือประธานวุฒิสภา) เป็นประธานรัฐสภา” ทั้งนี้หากนับรวมรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 จะทำให้มีรัฐธรรมนูญ 9 ฉบับที่เป็นสภาคู่ และมีรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ ที่กำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา

สำหรับรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยคณะรัฐประหาร จะออกแบบระบบรัฐสภาให้เป็นสภาคู่ทุกฉบับ โดย รัฐธรรมนูญฉบับปี 2492, 2511, 2521 และ 2534 กำหนดให้ประธานวุฒิสภา เป็นประธานรัฐสภา ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 กำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา

ปัญหาสำคัญของการเป็นระบบสภาคู่คือ ใครจะเป็นประธานรัฐสภาระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา

ความขัดแย้ง ในประเด็นนี้ รังสรรค์ อธิบายว่า “ความไม่พอใจที่ประชาสังคมไทยมีต่อรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 ที่ถอยหลังเข้าคลองและ...สืบทอดอำนาจของคณะผู้ก่อการรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ์ 2534 ทำให้การขับเคลื่อนการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 ภายหลังเหตุการณ์พฤษภาคม 2535” นอกจากการแก้ไขประเด็นที่มานายกฯ ยังมีอีกประเด็นที่สำคัญคือการแก้ไขประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา เหตุผลสำคัญของการแก้ไขคือ สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งจึงไม่มีความชอบธรรมที่จะเป็นประธานรัฐสภา ขณะที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรผ่านการเลือกตั้งและคัดสรรจากประชาชนแล้ว กติกานี้ยังคงสืบทอดมายังรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 (ซึ่งส.ว.จะมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด) และ ฉบับปี 2550

ส.ว. แต่งตั้ง

รัฐธรรมนูญที่เป็นผลผลิตของรัฐประหารส่วนใหญ่จะกำหนดที่มาของ ส.ว.ให้มาจากการแต่งตั้ง จะมีแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่กำหนดให้ส.ว.มาจากการแต่งตั้งและเลือกตั้งผสมกัน

ก่อนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 รัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ กำหนดให้ นายกรัฐมนตรี เป็นผู้แต่งตั้ง ส.ว. ผลคือสัดส่วนของ ส.ว. จำนวนมากจึงมาจากข้าราชการทหารและพลเรือน ด้วยเหตุนี้ ส.ว.แต่งตั้งจึงมีอำนาจพอค้ำยันรัฐบาลที่ไม่ได้มีฐานสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งตั้งแต่ต้น ทั้งนี้จะพบว่าในรัฐธรรมนูญบางฉบับกำหนดในบทเฉพาะกาลว่าให้คณะรัฐประหารหรือรัฐบาลที่ยังมีอำนาจอยู่ขณะนั้นแต่งตั้ง ส.ว.ในวาระแรกก่อน เช่น รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 กำหนดให้ประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อย (รสช.) แต่งตั้ง ส.ว.ในวาระแรก จำนวน 275 คน

สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่่มา ส.ว. เป็นลักษณะผสมกันระหว่างการเลือกตั้งจังหวัดละหนึ่งคน และการสรรหาอีกจำนวนหนึ่ง รวมเป็น 150 คน ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้วิธีการสืบทอดอำนาจของการรัฐประหาร ปรากฏผ่านจำนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ปี 2549 จำนวนหนึ่งที่กลับเข้ามามีตำแหน่งในรัฐสภาอีกครั้งในตำแหน่ง ส.ว. จากการแต่งตั้ง เช่น คำนูญ สิทธิสมาน, ตวง อันทะไชย และ สมชาย แสวงการ เป็นต้น ซึ่งบุคคลเหล่านี้มีบทบาทโดดเด่นในการเมืองอย่างต่อเนื่อง และหลายคนยังมีตำแหน่งสืบต่อมาในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสภาปฏิรูปแห่งชาติ ปี 2557 ด้วย

เทคนิคการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสืบทอดอำนาจหลังจากการรัฐประหารไม่ใช่สิ่งแปลกใหม่ในการเมืองไทย เทคนิคบางอย่างถูกนำมาปรับใช้ซ้ำๆ เช่น ที่มา ส.ว. บางอย่างก็เหมือนจะต้องเลิกไปตามยุคสมัย เช่น รัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ ในบางยุคบางสมัยการสืบทอดอำนาจก็เป็นไปในลักษณะเหนียมอายซ่อนรูป เช่น รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 หรือบางยุคสมัยก็ตรงไปตรงมาไม่เกรงใจใคร เช่น รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 ผลของลักษณะที่แตกต่างกัน คือ ถ้าอายสักหน่อยอายุก็จะยาวขึ้น แต่ถ้าไม่เกรงใจใครอายุก็จะสั้นลง

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกใน เว็บไซต์ ศูนย์ข้อมูลและกฎหมายคดีเสรีภาพ (iLaw)