นายพลเมือง นามสกุล ไม่ได้เป็นใหญ่
ภาพจาก เว็บไซด์ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) http://www.codi.or.th/
ในโอกาสที่สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) หรือ พอช. ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่บรรดากลุ่มองค์กรชุมชน, องค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) และภาคประชาสังคมบางส่วนรู้จักมักคุ้นเป็นอย่างดี จะมีอายุครบ 15 ปี ในปลายเดือนตุลาคม ศกนี้ ด้วยเหตุที่ผู้เขียนในสนใจติดตามการดำเนินงานของ พอช. อย่างใกล้ชิดตลอดมา จึงตั้งใจเขียนบทความชิ้นนี้ขึ้นเพื่อเป็นอนุสรณ์ในโอกาสสำคัญดังกล่าวโดยมีวัตถุประสงค์ 2-3 ประการ กล่าวคือ ประการแรก ผู้เขียนหวังว่าบทความชิ้นนี้จะเป็นอนุสรณ์เตือนใจให้ “คน พอช.” (คณะกรรมการ, ผู้บริหาร, เจ้าหน้าที่, เครือข่ายองค์กรชุมชนและภาคีเครือข่ายต่าง ๆ ) ได้หันกลับมาสำรวจตรวจสอบทบทวนบทบาทหน้าที่ของตนเองกับระยะเวลาการดำเนินงานที่ผ่านมากว่า 15 ปี เพื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณแผ่นดินที่รัฐจ่ายให้แก่ พอช. ในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเป็นจำนวนเงินสูงเกือบ 3 หมื่นล้านบาทนั้นมีความคุ้มค่ามากน้อยเพียงใด ประการที่สอง เพื่อให้สาธารณชนได้หันมาให้ความสนใจติดตามผลการดำเนินงานของ พอช. ในฐานะ “องค์กรของรัฐ” รูปแบบหนึ่ง เพื่อร่วมกันพิจารณาว่าในช่วงเวลาที่ผ่าน พอช. ได้ดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์กรสอดคล้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ และประการสุดท้าย เพื่อให้สังคมได้ร่วมกันทบทวนพิจารณา “ความจำเป็นและความคุ้มค่าขององค์กร พอช.” ตลอดจนคุณูปการที่ พอช. ได้สรรสร้างให้แก่องค์ชุมชนและสังคม โดยผู้เขียนตั้งใจว่าจะนำเสนอบทความเป็นตอน ๆ จำนวน 3 ตอน โดยเริ่มจากตอนที่ 1 ว่าด้วย “จุดกำเนิด พอช. และข้อมูลทั่วไป”
ตอนที่ 1 จุดกำเนิด พอช. และข้อมูลทั่วไป
สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชนองค์การมหาชน หรือ “พอช.” เป็น “องค์การมหาชน” แห่งแรกหลังจากรัฐสภาในยุคนั้นเห็นชอบประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2542 ซึ่งในปีถัดมาได้มีการจัดตั้งองค์การมหาชนแห่งแรกตามกฎหมายดังกล่าวขึ้นเมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2543 กล่าวคือ พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2543 ได้ประกาศใช้บังคับและให้มีการจัดตั้ง “พอช.” ในฐานะองค์การมหาชน ซึ่งมีกำลังสำคัญในการผลักดันคือ นายไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม โดยมีวัตถุประสงค์ตามกฎหมาย 4 ข้อ คือ
(1) สนับสนุนและให้การช่วยเหลือแก่องค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชนเกี่ยวกับการประกอบอาชีพ การพัฒนาอาชีพ การเพิ่มรายได้ การพัฒนาที่อยู่อาศัยและสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของสมาชิกในชุมชนทั้งในเมืองและชนบท โดยยึดหลักการพัฒนาแบบองค์รวมหรือบูรณาการและหลักการพัฒนาที่สมาชิกชุมชนมีส่วนร่วมเป็นแนวทางสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งของชุมชนและประชาสังคม
(2) สนับสนุนและให้การช่วยเหลือทางการเงินแก่องค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชน
(3) สนับสนุนและให้การช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาองค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชน ตลอดจนประสานงานการสนับสนุนและให้การช่วยเหลือดังกล่าวจากหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและภาคเอกชน
(4) ส่งเสริมและสนับสนุนและสร้างความร่วมมือขององค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชนทั้งในระดับท้องถิ่น ระดับจังหวัด และระดับประเทศ
ในวาระเริ่มแรกของการจัดตั้ง พอช. ได้มีการยุบรวมสำนักงานพัฒนาชุมชนเมือง โครงการพิเศษในสังกัดการเคหะแห่งชาติ และสำนักงานกองทุนพัฒนาชนบท ในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเข้าด้วยกัน โดยในวาระแรกที่ก่อตั้ง พอช. เป็นองค์การมหาชนที่อยู่ในการกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และใน พ.ศ. 2545 ได้ถ่ายโอนมาอยู่ในการกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และในเบื้องต้นได้มีการโอนงบประมาณและทรัพย์สินจากทั้งสองหน่วยงานมารวมกันทั้งสิ้น 3,274.35 ล้านบาท นอกจากนี้ยังมีงบประมาณที่รัฐบาลอุดหนุนให้เป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีในช่วงระยะเวลา 15 ปี เป็นจำนวนเงินทั้งสิ้นกว่า 1.3 หมื่นล้านบาทเศษ ดังนี้
ลำดับที่
|
|
จำนวนงบประมาณที่รัฐบาลอุดหนุน
(ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี)
|
| 1 |
2545 |
300,000,000 บาท |
| 2 |
2546 |
180,000,000 บาท |
| 3 |
2547 |
180,000,000 บาท |
| 4 |
2548 |
300,000,000 บาท |
| 5 |
2549 |
300,000,000 บาท |
| 6 |
2550 |
1,993,600,000 บาท |
| 7 |
2551 |
2,030,000,000 บาท |
| 8 |
2552 |
1,624,000,000 บาท |
| 9 |
2553 |
1,819,300,000 บาท |
| 10 |
2554 |
1,250,200,000 บาท |
| 11 |
2555 |
1,417,510,000 บาท |
| 12 |
2556 |
1,364,984,700 บาท |
| 13 |
2557 |
135,425,900 บาท |
| 14 |
2558 |
252,000,000 บาท |
| 15 |
2559 |
242,000,000 บาท |
รวมทั้งสิ้น
|
13,389,020,600 บาท
(หนึ่งหมื่นสามพันสามร้อยแปดสิบเก้าล้านสองหมื่นหกร้อยบาทถ้วน)
|
จากรายงานประมวลรายงานวาระปฏิรูปพิเศษ 7 การปฏิรูปองค์การมหาชน ดำเนินการโดยคณะกรรมการศึกษาการปฏิรูปองค์การมหาชน ซึ่งสภาปฏิรูปแห่งชาติได้จัดรวบรวมและเผยแพร่ พบว่าปัจจุบันมีองค์การมหาชนจำนวน 39 แห่งที่ยังคงดำเนินการอยู่ รัฐมีการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อดำเนินการตามภารกิจ โดยข้อมูลจากสำนักงบประมาณระบุว่า ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 ถึง ปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ได้ใช้งบประมาณแล้วโดยรวม 126,929 ล้านบาท พบว่า สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) “พอช.” เป็นหน่วยงานที่ใช้งบประมาณสูงสุดถึง 20,884.10 ล้านบาท โดยใช้ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2550-2553 ซึ่งเกิดจากการช่วยดำเนินนโยบายของรัฐบาลสมัยนั้นเกี่ยวกับนโยบายบ้านมั่นคงเพื่อแก้ไขปัญหาที่อยู่อาศัยของประชาชนทั่วประเทศ โดยเฉพาะประชาชนที่อาศัยอยู่ในชุมชนแออัดเป็นหลัก เมื่อพิจารณางบประมาณที่ พอช. ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลพบว่าเป็นองค์กรของรัฐที่มีงบประมาณสูงจึงสมควรตั้งประเด็นไว้ ณ ที่นี้ก่อนว่าจากงบประมาณจำนวนมหาศาลดังกล่าวทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงขึ้นกับองค์กรชุมชนอย่างไรบ้างคุ้มค่ากับงบประมาณที่รัฐจัดสรรลงไปหรือไม่ ยังมิพักต้องพิจารณาถึงภารกิจที่ดูเหมือนมีความทับซ้อนกับ “กรมการพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย” ในด้านการพัฒนาชุมชนและสร้างความเข้มแข็งของชุมชน และ ภารกิจของ “การเคหะแห่งชาติ” ในด้านการพัฒนาที่อยู่อาศัยอยู่ไม่น้อย
เมื่อพิจารณาในแง่โครงสร้างการบริหารองค์กร พอช. มีนายสมพร ใช้บางยาง (อดีตรองปลัดกระทรวงมหาดไทย, ปัจจุบันเป็นกรรมการกองทุน สสส. และประธานคณะกรรมการแผน คณะที่ 3 อยู่ด้วย ) เป็นประธานคณะกรรมการ พอช. โดยมีคณะกรรมการ พอช. คนสำคัญ คือ นางสาวสมสุข บุญญะบัญชา (อดีตผู้อำนวยการ พอช. 2 สมัยซ้อน/ อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติที่ถูกเสนอชื่อเข้ารับการสรรหาโดย พอช. อดีตกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดที่ ศ.ดร. บวรศักดิ์ ฯ เป็นประธาน) นอกจากนี้ยังมี ศ.ดร. สุริชัย หวันแก้ว (นักวิชาการด้านสังคมจากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) , นายสมคิด สิริวัฒนากุล และนายเจษฎา มิ่งสมร ผู้แทนองค์กรชุมชน เป็นคณะกรรมการ โดยปัจจุบัน พอช. มี นายพลากร วงศ์กองแก้ว (อดีตนักพัฒนาองค์กรเอกชน (NGO) เป็นผู้อำนวยการ พอช.
พอช. มีการจัดโครงสร้างองค์กรโดยมีสำนักงาน พอช. ตั้งอยู่ถนนนวมินทร์ ย่านบางกะปิ และมีสำนักงานปฏิบัติการประจำภาคต่าง ๆ รวม 11 แห่งกระจายอยู่ทั่วประเทศ และมีบุคลากรรวมทั้งสิ้นกว่า 300 คน มีค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคลากรกว่า 100 ล้านบาท/ปี
จากข้อมูลทั่วไปเกี่ยวกับงบการเงินของ พอช. ณ วันที่ 30 กันยายน 2557 พอช. มีสินทรัพย์รวมทั้งสิ้น 9,795.6 ล้านบาท โดยแบ่งเป็นเงินสดและเงินลงทุนอื่น 5,993.7 ล้านบาท เงินให้กู้ระยะยาว 3,556.0 ล้านบาท ที่น่าสนใจคือ พอช. มีเงินกองทุนรวมทั้งสิ้น 9,649.8 ล้านบาท
ในตอนต่อไปผู้เขียนจะได้นำเสนอและวิพากษ์ผลการดำเนินงานด้านต่าง ๆ ของ พอช. ในช่วงที่ผ่านมา เช่น การสนับสนุนสภาองค์กรชุมชน การส่งเสริมเศรษฐกิจและทุนชุมชน การดำเนินงานโครงการบ้านมั่นคง (ที่มีกระแสข่าวคราวต่าง ๆ มากมายทั้งประสิทธิภาพการดำเนินงาน และความไม่โปร่งใสของการดำเนินงานในโครงการบ้านมั่นคงจากที่เป็นข่าวตามสื่อต่าง ๆ ในช่วงที่ผ่านมาจากปัญหาข้อร้องเรียนจากคนในชุมชนเอง) ตลอดจนบทบาท พอช. ในฐานะ “หัวหอก” ผู้ผลักดันสมัชชาพลเมืองในร่างรัฐธรรมนูญ และ “กองเชียร์” กมธ. ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับบวรศักดิ์ ฯ อย่างแอบ ๆ ซ่อน ๆ ในบางโอกาสและเปิดเผยในบางโอกาส
นอกนี้ พอช. ยังเป็นผู้สนับสนุนหลักอย่างเป็นทางการ (แต่ไม่อยากเปิดเผยตัวตน) แก่องค์กรภาคประชาสังคมที่เคลื่อนไหวสนับสนุนการปฏิรูปประเทศในช่วงที่ผ่านมาในชื่อต่าง ๆ เช่น “ขบวนองค์กรชุมชนและประชาสังคมเพื่อการปฏิรูป” และ “สภาประชาชนเพื่อการปฏิรูป (สชป.)” ในเส้นทางการดำเนินงานตลอดช่วง 15 ปี ที่ผ่านมา พอช. ได้มีบทบาทสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับรัฐบาลของคณะรัฐประหารใน 2 ยุคสมัย คือ ในช่วงแรกที่มีการรัฐประหาร 2549 โดยนายไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม (ผู้มีบทบาทจัดตั้ง พอช. และเป็นประธานบอร์ดคนแรก) เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในรัฐบาล คสช. และ มี นพ.พลเดช ปิ่นประทีป เป็น รมช. ซึ่งในยุคนั้น พอช. มีบทบาทในการสนับสนุนภาคประชาชนให้ผลักดันกฎหมายที่สำคัญ 2 ฉบับคือ พระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ. 2551 และพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเมือง พ.ศ. 2551 และในช่วงการรัฐประหารที่ผ่านมา พอช. ก็มีความพยายามจะเชื่อมต่อความสัมพันธ์กับฝ่ายผู้มีอำนาจนำเพื่อประโยชน์ในการผลักดันบางประเด็นในรัฐธรรมนูญและกฎหมายผ่านอดีต ผอ.พอช. คนสำคัญซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป
โดยสรุปสำหรับบทความตอนแรกนี้ ผู้เขียนเห็นว่าเมื่อพิจารณาเจตนารมณ์การจัดตั้ง พอช. ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่กับระยะเวลา 15 ปีที่ผ่านมา พอช. น่าจะเป็นองค์กรที่ขับเคลื่อนงานพัฒนาองค์กรชุมชนในด้านต่าง ๆ เช่น การประกอบอาชีพ การพัฒนาอาชีพ การพัฒนาที่อยู่อาศัย เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับองค์กรชุมชนและสังคมได้มากกว่านี้ แต่หาได้เป็นเช่นนั้นไม่ จึงสมควรตั้งข้อสังเกตไว้ ณ ที่นี้เสียก่อนว่า “เป็นเพราะเหตุปัจจัยอันใดที่ทำให้ พอช.” มีจังหวะก้าวที่เชื่องช้า ผลงานที่ปรากฏก็มีแต่ผลงานตัวเลขเชิงปริมาณโก้ ๆ ไว้โชว์หรูเพื่อให้เป็นไปตามตัวชี้วัดของ กพร. และสำนักงบประมาณ และที่สำคัญผู้เขียนเห็นว่า พอช. มีส่วนทำให้องค์กรชุมชนและภาคประชาสังคมส่วนหนึ่ง “ติดกับดัก” ในวังวนของรูปแบบ “องค์กรภาคประชาสังคมจัดตั้ง” จนทำให้ชาวบ้านธรรมดามีอาชีพหลักวิ่งรอกรับเบี้ยประชุมไปตามวงประชุมเวทีต่าง ๆ แต่เกิดผลสะเทือนเป็นรูปธรรมในพื้นที่หรือชุมชนของตัวเองน้อยมาก
นอกจากนี้ พอช. ยังเล่นบทบาทเป็นแหล่งทุนและฐานกิจกรรมที่มั่นสำคัญให้แก่บรรดา “NGO ทุนรัฐ” (ไม่แพ้องค์กรของรัฐตระกูล ส.) ทั้งหลายที่โยกย้ายฐานที่มั่นจากบนเขา ชายทะเล หรือชายป่า เพื่อหันมาหาทุนรอนจากองค์กรภาครัฐในการขับเคลื่อนงานเชิงประเด็นของกลุ่มตนเอง ตลอดจนเป็นผู้ใหญ่ใจดีที่หว่านเม็ดเงินจำนวนมหาศาลลงไปยังชุมชนเมืองต่าง ๆ ในนามของ “โครงการบ้าน (ไม่) มั่นคง” ที่มีข้อเท็จจริงปรากฏต่อสาธารณะในหลายโอกาสถึงคำถามต่อความสำเร็จและประสิทธิภาพของโครงการ ตลอดจนการขาดกลไกการติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ทำให้เกิดความหละหลวมและข้อร้องเรียนจากคนในชุมชนด้วยกันเอง ซึ่งในบทความตอนต่อ ๆ ไปผู้เขียนจะได้นำเสนอข้อมูลและข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าวเหล่านี้ในโอกาสต่อไป.
โปรดติดตามตอนต่อไป...
