พื้นที่ของคนไร้สัญชาติที่หายไป ใน(ร่าง)รัฐธรรมนูญ 59

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ประเด็นหนึ่งที่มีการวิพากษ์วิจารณ์ถึงร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2559 ก็คือ การหายไปของการรับรองหลัก “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ที่เคยปรากฏในมาตรา 4 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณากจักรไทย ฉบับปี 2540 และฉบับ 2550 ประเด็นนี้สำหรับคนทำงานด้านสถานะบุคคลและสิทธิแล้ว มีความสำคัญเช่นกัน เพราะการหายไปของหลักการเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ใน (ร่าง) รัฐธรรมนูญฯ  น่าจะส่งผลโดยตรงต่อ “พื้นที่” หรือสิทธิเสรีภาพของคนไม่มีสัญชาติไทย โดยเฉพาะกลุ่มคนที่กำลังอยู่ระหว่างการพัฒนาสิทธิในสถานะบุคคล

ข้อสังเกตเบื้องต้นต่อผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็คือ ใช่หรือไม่ว่า-เรากำลังไม่ยอมรับความจริงบางประการ ข้อความจริงที่ว่าก็คือ ในดินแดนของรัฐไทย ไม่ได้มีแค่ “คนสัญชาติไทย” แต่เรายังมีคนไม่มีสัญชาติไทย หรือคนต่างด้าวที่มีจุดเกาะเกี่ยวในลักษณะต่างๆ กับรัฐไทย อาทิ คนไทยที่ยังไม่ได้รับการรับรองว่าเป็นคนไทย (ยังไม่ได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านคนไทย ยังไม่มีบัตรประจำตัวแสดงตนว่าเป็นคนไทย) คนที่อพยพเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานานแล้ว (ต่อมารัฐไทยได้นิยาม/จำแนกว่าเป็น “ชนกลุ่มน้อย”) เมื่อเวลาผ่านไปคนกลุ่มนี้กลมกลืนกับสภาพสังคมไทย รัฐไทยก็มีนโยบายเปิดให้สามารถพัฒนาสิทธิที่จะมีถิ่นที่อยู่ถาวร และให้คนรุ่นลูกสามารถขอสัญชาติไทยได้ ฯลฯ

เหตุผลที่รัฐไทยมีนิตินโยบายในลักษณะนี้ ส่วนหนึ่งอาจกล่าวได้ว่า ด้วยแรงขับเคลื่อนของความเห็นอกเห็นใจในเพื่อนมนุษย์ด้วยกัน แต่มันก็ยังมีเหตุผลที่เป็นทางการด้วยว่า ในช่วงเวลาหนึ่งๆ รัฐไทยเองก็ได้ยอมรับถึงแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงในมนุษย์" ว่ามีน้ำหนักและสำคัญไม่น้อยไปกว่า "ความมั่นแห่งรัฐ" (อาทิในช่วงปี 2547, 2548, 2553 รวมถึงมติคณะรัฐมนตรีอีกจำนวนไม่น้อยในอดีต)

หากจะมองไปข้างหน้า อยากให้เรานึกภาพว่า คนกลุ่มนี้กำลังเติบโตพร้อมๆ กับลูกหลานสัญชาติไทยของเรา เป็นสมาชิกของสังคมเรา เป็นราษฎรต่างด้าวในรัฐไทย รัฐไทยควรจะหันมาตระหนักว่า สมาชิกที่มีและไม่มีสัญชาติไทยเหล่านี้ คือทรัพยากรบุคคลที่พร้อมที่จะขับเคลื่อนเศรษฐกิจสังคมของเรา โดยเฉพาะในอนาคตที่สังคมไทยจะขาดแคลนวัยทำงาน เพราะว่าเรากำลังก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ[1]

แล้ว หลักศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ มีความเกี่ยวข้อง หรือสำคัญกับ “คนไม่มีสัญชาติไทย” ที่กำลังพัฒนาสิทธิในสถานะบุคคลของตนกลุ่มนี้อย่างไร

คำตอบก็คือ การหายไปของหลักการเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในร่างรัฐธรรนูญ จะส่งผลให้สังคมไทยต้องถอยหลังกลับไปยังจุดที่เราผ่านมาแล้ว

ที่ผ่านมา สำหรับคนทำงานด้านสถานะบุคคลและสิทธิแล้ว เรามักพบว่า ระหว่างทางการเข้าถึงสิทธิ การใช้สิทธิเพื่อพัฒนาศักยภาพของคนต่างด้าวกลุ่มต่างๆ มีปัญหาว่าไม่สามารถเข้าถึงสิทธิเสรีภาพที่ได้รับการรับรองโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ในอดีต มีการอธิบายและตีความว่า ผู้ทรงสิทธิในสิทธิและเสรีภาพภายใต้รัฐธรรมนูญฯ ได้แก่ ผู้มีสัญชาติไทยเท่านั้น ไม่หมายรวมถึงคนต่างด้าว[2] เพราะสิทธิเสรีภาพนั้นถูกเขียนไว้ใน “หมวด 3 สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย”

ประเด็นนี้เคยสร้างภาวะงุนงงให้กับคนทำงานไม่น้อย มันจะเป็นไปได้อย่างไรว่า – สิทธิในกระบวนการยุติธรรมจะถูกจำกัดไว้สำหรับผู้มีสัญชาติไทยเท่านั้น

หากไปอ่านรายงานการประชุมเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า จะเห็นได้ว่า มีความพยายามเสนอแนวคิดที่จะแยกหมวดหมู่บทบัญญัติเพื่อรับรองสิทธิพลเมืองและสิทธิของคนต่างด้าว แต่ก็ไม่สำเร็จ

แต่สังคมไทยก็ได้เรียนรู้ และสามารถก้าวผ่านปัญหาจุดนี้ไปได้แล้ว ด้วยแนวคิดที่ว่า “ชื่อหมวดนั้น ไม่ใช่ข้อจำกัดของเนื้อหาของสิทธิและเสรีภาพ” สิทธิในกระบวนการยุติธรรม สิทธิขั้นพื้นฐาน อาทิ ชีวิต เนื้อตัวร่างกาย ฯลฯ เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของมนุษย์ทุกคน โดยไม่แบ่งแยกว่าบุคคลนั้นจะเป็นคนชาติ หรือคนต่างด้าว บุคคลทุกย่อมได้รับความคุ้มครองภายใต้รัฐธรรมนูญ

และจุดเปลี่ยนที่สำคัญ ก็คือ เมื่อหลักการเรื่อง “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ได้รับการรับรองโดยรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 และฉบับปี 2550 มันเป็นการสะท้อนให้เห็นว่า รัฐไทยได้ยอมรับถึง “คุณค่าอันมีลักษณะเฉพาะ และเป็นคุณค่าที่มีความผูกพันอยู่กับความเป็นมนุษย์ ซึ่งบุคคลในฐานะที่เป็นมนุษย์ทุกคนได้รับคุณค่าดังกล่าว โดยไม่จำต้องคำนึงถึงเพศ เชื้อชาติ ศาสนา วัย สถานะบุคคลตามกฎหมาย หรือคุณสมบัติอื่นๆ ของบุคคล” [3]  ซึ่งไม่ใช่สาระสำคัญ บุคคลย่อมได้รับความคุ้มครองในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เพียงเพราะบุคคลนั้นเป็นมนุษย์เท่านั้นเป็นการเพียงพอ

หลักการนี้มีบทบาทอย่างสำคัญอย่างยิ่งในการยึดโยง เชื่อมร้อยสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานกับมนุษย์ต่างด้าวในประเทศไทย และอาจกล่าวได้ว่า รัฐไทยยอมรับข้อความจริงที่ว่า สังคมไทยไม่ได้มีแต่คนสัญชาติไทยเท่านั้น พื้นที่ในรัฐธรรมนูญจึงถูกเปิดให้กับบุคคลทุกคน เป็นการรับรองว่าข้อเท็จจริงที่ทำให้บุคคลกลายเป็น “ผู้ทรงสิทธิ” ในสิทธิขั้นพื้นฐานนั้นมีเพียงประการเดียวก็คือ เขาเป็นมนุษย์

แต่ใช่ว่า - เพียงการกล่าวถึงหรือรับรองหลักการ เรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ไว้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540, 2550 แล้วบุคคลจะสามารถเข้าถึงสิทธิต่างๆ ได้โดยพลัน โดยอัตโนมัติ แน่นอนว่า การนำหลักการดังกล่าวมากล่าวอ้างยังคงต้องเผชิญกับปัญหาคลาสสิคของวงการกฎหมายนั่นก็คือ การบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

แต่จากประสบการณ์ที่ผ่านมา อยากกล่าวว่า มีจุดเล็กๆ จุดหนึ่งในสังคมไทยที่กำลังเบิกบานกับการเรียนรู้ถึงการนำหลักการเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในรัฐธรรมนูญ มาปรับใช้ให้ได้จริงในชีวิตจริง โดยหลายกรณีที่บุคคลถูกลดทอนคุณค่าในรูปแบบต่างๆ ก็จะมีความพยามยามยืนยันถึงสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานโดยยึดโยงกับหลักการเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งก็มีทั้งประสบความสำเร็จและไม่ประสบความสำเร็จ[4]

ดังนั้น สำหรับร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2559 ที่ปราศจากการรับรองหลักการเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ จึงนำไปสู่ข้อน่าห่วงใยที่ว่า ความทรงสิทธิ โดยอ้างถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในฐานะที่เป็น “หลักทั่วไป” น่าจะเป็นข้อท้าทายในทางวิชาการที่ยากมากขึ้น เมื่อเทียบกับเดิมที่ยากอยู่แล้ว

ประเด็นนี้เชื่อมโยงถึงข้อสังเกตต่อไปที่ว่า เราไม่ควร(แกล้ง)ลืมว่า รัฐไทยไม่ได้อยู่โดยลำพังในประชาคมโลก รัฐไทยผูกพันตนเข้ากับพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนมากกว่า 7 ฉบับ รัฐบาลมีหน้าที่ต้องจัดทำรายงานประเทศ (Country report) เพื่อแสดงถึงความก้าวหน้าของการปฏิบัติตามพันธกรณีในเคารพ ปกป้อง และทำให้สิทธิมนุษยชนเป็นจริง (respect, protect, fulfill) นอกจากนี้ยังจะมีการจัดทำรายงานเงา (Shadow report หรือรายงานคู่ขนาน) โดยภาคประชาสังคม ใช่หรือไม่ว่า - ตอนนี้หน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องน่าจะเริ่มเห็นประเด็น รวมถึงเริ่มกังวลแล้วว่าจะเขียนรายงานประเทศอย่างไร

ประการสุดท้าย ขณะที่ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่เป็นการรับรองสิทธิในลักษณะสากล หายไปจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2559 แต่กลับมีการรับรองถึงสิทธิในลักษณะเฉพาะไว้ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ ในมาตรา 67 ซึ่งมีความน่าสนใจว่า “ชาวไทย กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ[5] ....ที่ รัฐพึงส่งเสริมให้มีสิทธิที่จะดำรงชีวิตในสังคม ตามวัฒนธรรม ประเพณี และวิถีชีวิตดั้งเดิมตามความสมัครใจอย่างสงบสุข ไม่ถูกรบกวน ฯ...” นี้ ได้แก่ใครบ้าง

 

อ้างอิง

[1] ข้อมูลจากสถานการณ์ มีการคาดการณ์ว่า จะมีผู้สูงอายุที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป จำนวน 9,928,000 คน คิดเป็นร้อยละ 15.3% จากการคาดการณ์ในอีก 20 ปี ข้างหน้า (พ.ศ.2577), ดูสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. 2556, การคาดประมาณประชากรของประเทศไทย พ.ศ.2553-2583, พิมพ์ครั้งที่ 1, สถานที่พิมพ์ : โรงพิมพ์เดือนตุลา, กรุงเทพมหานคร, อ้างในแผนสุขภาวะประชากรกลุ่มเฉพาะ ปี 2559, สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) สำนัก 9, เอกสารประกอบการประชุมเพื่อร่วมจัดทำแผนการดำเนินงาน แผนสุขภาวะประชากรกลุ่มเฉพาะ ประจำปี 2559, วันที่ 22 มิถุนายน 2558 ณ ห้องรัตนโกสินทร์ โรงแรมเดอะ สุโกศล กรุงเทพ, เอกสารอัดสำเนา, หน้า

[2] “รัฐธรรมนูญย่อมกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับคนสัญชาติของรัฐนั้นเอง ไม่ได้กำหนดความสัมพันธ์กับคนต่าวด้าวอื่น ถ้ารัฐธรรมนูญจะให้สิทธิเสรีภาพแก่คนต่างด้าวก็ต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยเจาะจง ในกรณีที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้ คนต่างด้าวจะมีสิทธิเพียงใดย่อมเป็นไปตามสนธิสัญญาและกฎหมายซึ่งไม่ใช่รัฐธรรมนูญ”, หยุด แสงอุทัย, คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2511) เรียงมาตรา, และคำอธิบายรัฐธรรมนูญทั่วไปโดยย่อ.

[3] Klaus Stern นักกฎหมายเยอรมัน

[4] องค์กรตุลาการผูกพันการใช้อำนาจของตนภายใต้หลักสิทธิ เสรีภาพ และศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ในหลายคดีที่มีการฟ้องร้องเป็นคดี โดยเฉพาะในศาลปกครอง พบว่า ศาลยอมรับว่าคนต่างด้าวมีสิทธิเสรีภาพตามกฎหมาย แต่ยังไม่ปรากฏการวางหลักการตีความ การบังคับใช้หลักศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในคำพิพากษา แม้ว่าประเด็นนี้จะปรากฏ /ถูกตั้งเป็นประเด็นในคำฟ้อง อาทิ คดีหมายเลขดำที่ 167/2553 คดีหมายเลขแดงที่ 46/2556 แต่ปรากฏในคดีที่ผู้ฟ้องคดีเป็นคนสัญชาติไทย อาทิ คดีหมายเลขดำที่ 2118/2549 คดีหมายเลขแดงที่ 1540/2554, คดีหมายเลขดำที่ อ.37/2550 คดีหมายเลขแดงที่ อ.2312550

[5] ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 67 รัฐพึงส่งเสริมและให้ความคุ้มครองชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ให้มีสิทธิดำรงชีวิตในสังคม ตามวัฒนธรรม ประเพณี และวิถีชีวิตดั้งเดิมตามความสมัครใจอย่างสงบสุข ไม่ถูกรบกวน ทั้งนี้ เท่าที่ไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ หรือสุขภาพอนามัย

 

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท