นักวิจัยประจำโครงการติดตามนโยบายสื่อ NBTC Policy Watch ชี้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยและร่าง พ.ร.บ. กสทช. ปูทางให้รัฐกลับมาครอบงำกิจการสื่อสาร

 

เมื่อวันที่ 11 มี.ค. 2559 ที่ผ่านมานายวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยประจำโครงการติดตามนโยบายสื่อ (NBTC Policy Watch) ได้กล่าวในงาน NBTC Public Forum ในหัวข้อ “อนาคตการสื่อสารไทย โฉมหน้าใหม่ กสทช. ในร่างรัฐธรรมนูญ” ว่า รัฐธรรมนูญฉบับมีชัยและร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. ... (ร่าง พ.ร.บ. กสทช.) เป็นกฎหมายที่เพิ่มบทบาทหน้าที่ของ “รัฐบาล” ในการจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลกิจการสื่อสาร ลดบทบาทขององค์กรอิสระอย่าง กสทช. รวมถึงลดความสำคัญของการแข่งขันเสรี ขณะที่เพิ่มบทบาทหน้าที่ของรัฐในการทำ “เพื่อประโยชน์สาธารณะ” ซึ่งเป็นการปูทางให้รัฐกลับมาครอบงำกิจการสื่อสารอีกครั้ง

 

นายวรพจน์ชี้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับมีชัยเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 แล้ว มีข้อแตกต่างหลักๆ คือ 1) ปรับเรื่อง กสทช. และการจัดสรรคลื่นความถี่ จากหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย เป็นหมวดหน้าที่ของรัฐ 2) ปรับนิยามคลื่นความถี่จาก “ทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ” เป็น “สมบัติของชาติ” 3) ลดบทบาทของ กสทช. จากองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่เป็น “องค์กรที่มีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อรับผิดชอบและกำกับการดำเนินการเกี่ยวกับคลื่นความถี่” 4) ปรับเป้าหมายการจัดสรรคลื่นความถี่ โดยตัด “การแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม” ขณะที่เพิ่ม “กำหนดสัดส่วนขั้นต่ำที่ผู้ใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่จะต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ” 5) ลดความสำคัญของการจัดสรรคลื่นความถี่ให้ภาคประชาชน จากเดิมกำหนดให้ “ต้องจัดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการสื่อมวลชนสาธารณะ” เป็น “การให้ประชาชมีส่วนได้ใช้ประโยชน์ด้วย” และ 6) เพิ่มเติมเรื่องสิทธิในการใช้วงโคจรของดาวเทียมให้เป็นอำนาจของหน่วยงานรัฐ

 

นายวรพจน์กล่าวต่อว่า การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงเจตนารมณ์ในการดึงอำนาจในการบริหารและจัดสรรคลื่นความถี่กลับไปอยู่ในมือของภาครัฐมากขึ้น อีกทั้งยังเพิ่มบทบาทของภาครัฐในการทำเพื่อ “ประโยชน์สาธารณะ” ขณะที่ลดความสำคัญของการกำกับดูแลโดยตลาด ซึ่งเจตนารมณ์ดังกล่าวสะท้อนอยู่ในร่าง พ.ร.บ. กสทช. เช่นกัน โดยนักวิจัยแบ่งการวิเคราะห์เนื้อหาของร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวออกเป็น 4 ส่วน คือ 1) คุณสมบัติและการคัดเลือก กสทช. 2) การปรับเปลี่ยนอำนาจ กสทช. ตามคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (คณะกรรมการดิจิทัลฯ) 3) กองทุนดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (กองทุนดิจิทัลฯ) และ 4) อำนาจในการบริหารและจัดสรรคลื่นความถี่

 

ในส่วนแรก นักวิจัยชี้ว่า ร่าง พ.ร.บ. กสทช. กำหนดประสบการณ์ของผู้ที่จะเข้ารับการสรรหาโดยไม่ได้สะท้อนถึงความเชี่ยวชาญในการกำกับดูแล อีกทั้งยังเอื้อให้คนจากภาครัฐเข้าสู่ตำแหน่งได้มากขึ้น เช่น กำหนดว่าต้องเคยเป็นนายทหารหรือนายตำรวจที่มียศตั้งแต่พลโท พลอากาศโท พลเรือโท หรือพลตำรวจโทขึ้น ฯลฯ ทั้งที่ประสบการณ์ดังกล่าวไม่ได้สะท้อนถึงเชี่ยวชาญด้านการสื่อสาร นอกจากนั้น คณะกรรมการสรรหายังไม่มีตัวแทนจากภาควิชาชีพซึ่งมีความเชี่ยวชาญในกิจการสื่อสาร จึงทำให้สุ่มเสี่ยงว่าอาจได้ตัวแทนจากหน่วยงานรัฐเป็นส่วนมากมาเป็น กสทช.

 

ในประเด็นเกี่ยวกับการปรับอำนาจ กสทช. ตามคณะกรรมการดิจิทัลฯ กฎหมายกำหนดให้การจัดทำแผนแม่บทต่างๆ ของ กสทช. ต้องสอดคล้องกับนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม รวมถึงให้อำนาจคณะกรรมการดิจิทัลฯ วินิจฉัยชี้ขาดในกรณีที่มีปัญหาว่าการดำเนินการของ กสทช. สอดคล้องกับนโยบายและแผนดังกล่าวหรือไม่ นักวิจัยชี้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวนอกจากจะไม่มีความจำเป็น เนื่องจาก พ.ร.บ. กสทช. ปี 2553 ระบุไว้อยู่แล้วว่า กสทช. ต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับนโยบายที่คณะรัฐมนตรีแถลงต่อรัฐสภา ยังเปิดโอกาสให้ภาคการเมือง (คณะกรรมกรรมการดิจิทัลฯ) เข้าแทรกแซงการทำงานอันเป็นอิสระขององค์กรกำกับดูแลอย่าง กสทช. ได้ เพราะต่อให้ กสทช. ต้องดำเนินตามนโยบายรัฐ แต่องค์กรกำกับดูแลจำเป็นต้องมีความเป็นอิสระในการเลือกเครื่องมือและวิธีในการบรรลุเป้าหมายนั้นเอง

 

ในส่วนของกองทุนดิจิทัลฯ กฎหมายบัญญัติให้มีการจัดสรรเงินที่ได้จากการอนุญาตให้ใช้คลื่นถี่ (ร้อยละ 25) จากรายได้สำนักงาน กสทช. (ร้อยละ 25) และเงินสำหรับจัดให้มีบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง (ทั้งหมดหรือบางส่วน) เข้ากองทุนพัฒนาดิจิทัลฯ ซึ่งมีปัญหาเนื่องจาก 1) ถือเป็นการนำเงินที่เก็บจากกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ไปใช้เพื่อพัฒนากิจการอื่น และ 2) กองทุนดิจิทัลฯ อยู่ภายใต้หน่วยงานราชการ ไม่ใช่องค์กรอิสระแบบ กสทช. การจัดสรรเงินทุนจึงควรทำผ่านวิธีการงบประมาณของรัฐ นอกจากนั้น นักวิจัยยังมองว่า การดึงงบประมาณที่ควรดูแลและบริหารโดยองค์กรอิสระอย่าง กสทช. ไปให้กับกองทุนดิจิทัลฯ สะท้อนถึงการดึงอำนาจในการกำกับกิจการด้านการสื่อสารไปยังหน่วยงานรัฐด้วย

 

ในประเด็นสุดท้าย คืออำนาจในการบริหารและจัดสรรคลื่นความถี่ มี 4 ประเด็นในร่าง พ.ร.บ. กสทช. ฉบับแก้ไข คือ 1) มีการเพิ่มเติมการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ประเภทธุรกิจด้วยวิธีการประมูล ทว่า “ต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ” ด้วย (สุ่มเสี่ยงต่อการทำลายหลักการเรื่องความโปร่งใสและการใช้กลไกราคาในการคัดเลือกผู้ที่สามารถใช้ประโยชน์คลื่นความถี่ได้มีประสิทธิภาพสูงสุด) 2) ให้อำนาจ กสทช. เรียกคืนคลื่นที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์โดย “ต้องมีการชดเชย” (ไม่มีความจำเป็นต้องชดเชยให้หน่วยงานรัฐที่ต้องคืนคลื่นตามกฎหมายอยู่แล้ว) 3) เพิ่มเติมให้ กสทช. จัดสรรรคลื่นโดยให้ความสำคัญกับ “กิจการบริการสาธารณะแก่ประชาชน” (น่ากังวลว่าจะถูกใช้เพื่อเป็นข้ออ้างในการจัดสรรคลื่นให้หน่วยงานรัฐเข้ามาประกอบกิจการสื่อสารโดยไม่จำเป็น) และ 4) กำหนดให้ส่วนราชการเป็นผู้ประสานงานเกี่ยวกับกิจการดาวเทียมในส่วนนโยบายและการเจรจาเพื่อให้มีดาวเทียม (กำหนดให้หน้าที่ดังกล่าวเป็นของกระทรวงไอซีที ไม่ใช่ กสทช. ทั้งที่ กสทช. เหมาะสมกว่าที่จะเป็นหน่วยงานอำนวยการเมื่อพิจารณาจากความเชี่ยวชาญและกฎหมายสากล นอกจากนั้น การตีความว่าการยื่นวงโคจรดาวเทียมเป็นหน้าที่ของกระทรวงไอซีที ส่งผลให้ กสทช. ไม่สามารถนำทรัพยากรดังกล่าวมาประมูลเพื่อส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในกิจการดาวเทียม)