เค้าโครงเศรษฐกิจของ ท่านปรีดี พนมยงค์ นั้นเป็นส่วนหนึ่งของแนวความคิดประชาธิปไตยสมบูรณ์ การจะสถาปนาให้เกิดระบอบประชาธิปไตยให้เข้มแข็งมั่นคงได้ต้องอาศัยการอภิวัฒน์ทางเศรษฐกิจ การอภิวัฒน์เฉพาะทางการเมืองไม่สามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงที่ทำให้อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนได้อย่างแท้จริง

หากพิจารณา “เค้าโครงเศรษฐกิจสมุดปกเหลือง” จะพบว่า ตั้งอยู่บนรากฐานของความคิดแบบภราดรภาพนิยม แนวความคิดสังคมนิยมประชาธิปไตย (Democratic Socialism) ผสมผสานกับเศรษฐกิจแบบชาตินิยม บวกกับ หลักพุทธธรรมและมนุษยธรรม

นอกจากท่านปรีดีจะเห็นความสำคัญต่อการวางรากฐานประชาธิปไตยให้เข้มแข็งแล้ว ยังให้ความสำคัญต่อการศึกษา การต่างประเทศ และการวางแผนทางเศรษฐกิจ

ในช่วงทศวรรษ 2470 นอกจากสยามจะพบกับภาวะเศรษฐกิจตกต่ำแล้ว ยังมีกระแสต่อต้านระบอบอภิสิทธ์และสัมปทานผูกขาดของนักธุรกิจชาติตะวันตกในสยาม สภาวะดังกล่าวทำให้เกิดการกีดกันการเติบโตของทุนสยามและทุนจีนอพยพในสยาม พ่อค้าชาวตะวันตกได้รับสิทธิสภาพนอกอาณาเขตทำให้ได้เปรียบพ่อค้าไทยจีน สนธิสัญญาที่เราไปทำกับชาติตะวันตกแล้วเสียเปรียบถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก กระแสเศรษฐกิจชาตินิยมเริ่มเกิดขึ้น กลุ่มพ่อค้าไทยจีนจำนวนไม่น้อยให้การสนับสนุนขบวนการอภิวัฒน์ 2475 เพราะมองว่าการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอาจนำมาสู่สถานการณ์ทางเศรษฐกิจและธุรกิจที่ดีขึ้น

สองเดือนหลังการเข้ายึดอำนาจ มีการเสนอให้จัดตั้งสมาคมเพื่อสนับสนุนการบริโภคสินค้าที่ผลิตภายในประเทศโดยกลุ่มทุนท้องถิ่น มีความเคลื่อนไหวของ นายมังกร สามเสน เสนอต่อรัฐสภาให้ก่อตั้งสภาแห่งชาติเพื่อส่งเสริมเศรษฐกิจของสยาม เป้าหมายก็เพื่อส่งเสริมธุรกิจภายในประเทศแข่งขันกับต่างชาติ

การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในช่วงเวลาดังกล่าวจึงได้รับอิทธิพลทางความคิดจากชาตินิยมทางเศรษฐกิจ

ท่านปรีดีมีบทบาทในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจอย่างมากในฐานะ ‘มันสมองของคณะราษฎร’ และในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในเวลาต่อมา

ในช่วง 10 ปีแรกของการอภิวัฒน์ หน่วยงานทางเศรษฐกิจที่สำคัญหลายแห่งถูกจัดตั้งขึ้นจากการริเริ่มของรัฐบุรุษท่านนี้ หากศึกษาผลงานและบทบาทความคิดของรัฐบุรุษท่านนี้ ย่อมพบว่าท่านให้ความสำคัญกับความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจมากเป็นพิเศษ

ในช่วงต้นของการยึดอำนาจ เศรษฐกิจไม่ดีและมีคนว่างงานจำนวนมาก แต่รัฐบาลก็ยังไม่เร่งวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติตามที่ได้สัญญาเอาไว้ตามหลัก 6 ประการด้วยการหางานให้ราษฎรทำ ทั้งที่มีแรงกดดันให้เร่งรัดเค้าโครงการเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นตามลำดับจากสภาผู้แทนราษฎรโดยเฉพาะจากกลุ่มก้อนผู้สนับสนุนท่านปรีดี

ในวันที่ 21 กันยายน รัฐบาลได้ออกพระราชบัญญัติว่าด้วยการลดและเลิกอัตราเก็บเงินค่าที่สวน อีกราวหนึ่งเดือนถัดมา รัฐบาลได้ออกพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา คณะราษฎรได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจไปเพียงบางส่วนในช่วงแรกหลังยึดกุมอำนาจรัฐ

ปัญหาพื้นฐานของสังคมไทย คือ ความเหลื่อมล้ำในโอกาส ช่องว่างระหว่างรายได้และการกระจุกตัวของความมั่งคั่งและทรัพย์สิน โดยปัญหาพื้นฐานเหล่านี้ได้มีการนำเสนอแนวทางแก้ไขไว้ใน เค้าโครงเศรษฐกิจของท่านปรีดี โดยที่แนวทางบางอย่างยังนำมาปรับใช้ในปัจจุบันและอนาคตได้ แต่นโยบายหรือมาตรการบางเรื่องอาจจะไม่สอดคล้องกับยุคสมัย  

เมื่อพิจารณาสาระสำคัญหลักของเค้าโครงการเศรษฐกิจจะพบว่าสอดคล้องกับ แนวคิดจากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน ในเรื่องบทบาทของรัฐในการจัดสวัสดิการพื้นฐานให้กับประชาชน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการศึกษา การสาธารณสุข ระบบประกันสังคมและการประกันการว่างงาน นอกจากนี้ยังมีการกล่าวถึง การจัดเก็บภาษีมรดกภาษีทรัพย์สินเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ลดความเหลื่อมล้ำ เป็นแหล่งรายได้ของรัฐในการนำมาพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม แนวความคิดจากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอนของ ดร. ป๋วย นั้นมีความโน้มเอียงมาในทางเสรีนิยมมากกว่าแนวคิดในเค้าโครงสมุดปกเหลือง ขณะที่เค้าโครงสมุดปกเหลืองจะสะท้อนแนวคิดแบบสังคมนิยมและชาตินิยมมากกว่าแนวคิดจากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน ความแตกต่างนี้ส่วนหนึ่งเป็นผลจากสภาพแวดล้อมและบริบทที่ต่างกันด้วย

ส่วนแนวทางการจัดสวัสดิการในช่วงที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นระบบประกันสังคม เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค ต่อมา พัฒนาเป็น หลักประกันสุขภาพ หรือ นโยบายเรียนฟรี 12 ปี เรียนฟรี 15 ปี ล่าสุดจะมีการจดทะเบียนประชาชนรายได้น้อยเพื่อรัฐจะได้จัดสวัสดิการได้ตรงกลุ่มเป้าหมาย การมีภาษีมรดก ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง นโยบาย มาตรการ กฎหมายต่างๆที่ถูกพัฒนาในภายหลังจำนวนไม่น้อยเป็นไปในทิศทางเดียวกับพื้นฐานแนวคิดที่เป็นสาระสำคัญในเค้าโครงสมุดปกเหลือง

ในยุคเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก จอห์น เมย์นาร์ดเคนส์(John Mayard Keynes) ได้เสนอให้รัฐเพิ่มงบประมาณรายจ่ายด้านการลงทุนเพื่อแก้ปัญหาภาวะถดถอยยาวนานในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง เบเวริดก์(Beveridge) ได้นำเอาแนวคิดของเคนส์มาพัฒนาให้เป็นโครงการที่ปฏิบัติได้และนำไปสู่การจัดตั้งรัฐสวัสดิการ (Welfare State)

สำหรับระบบสวัสดิการสังคมที่พยายามพัฒนาขึ้นในสังคมไทยเพื่อให้ครอบคลุมคนทุกกลุ่มเกิดขึ้นครั้งแรกในสมัยเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โดยคณะราษฎรมีหลักการต่อเรื่องนี้ว่า “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลจะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”  ความพยายามในการสร้างระบบสวัสดิการและหลักประกันสังคมดังกล่าวปรากฏ   ในเค้าโครงสมุดปกเหลือง แต่ได้รับการคัดค้านจากชนชั้นนำและกลุ่มอนุรักษ์นิยมเนื่องเห็นว่าโครงการประกันสังคมและระบบสวัสดิการดังกล่าวอยู่ในเค้าโครงสมุดปกเหลือง หลังจากนั้น แนวคิดเรื่องการจัดระบบสวัสดิการสังคมก็แคบลงมาโดยหันมาเน้นหนักให้ความสำคัญกับงานทางด้านประชาสงเคราะห์ ต่อมาการประกาศใช้ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533ได้กระตุ้นให้เกิดการปรับเปลี่ยนแนวคิดเรื่องการจัดระบบสวัสดิการสังคมในประเทศไทย โดยในปี พ.ศ. 2534 ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการสังคม เพื่อทบทวนนโยบายด้านสวัสดิการสังคมที่มีอยู่ และในสองปีต่อมา พ.ศ. 2536 ได้มีการยกร่างพระราชบัญญัติสวัสดิการสังคมโดยอิงความมั่นคงทางสังคม คือ ตอบสนองความต้องการพื้นฐานของประชาชนและความมั่นคงทางสังคมในระดับมาตรฐาน

ประเทศไทยมีค่าใช้จ่ายเพื่อสวัสดิการสังคมค่อนข้างต่ำ ในปี พ.ศ. 2551 ค่าใช้จ่ายเพื่อสวัสดิการสังคมทั้งหมดเท่ากับ 2.6 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 2.8 ของ GDP เมื่อเปรียบเทียบข้อมูลค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมต่อจีดีพีกับประเทศในกลุ่ม OECD จะเห็นว่าไทยมีสัดส่วนการใช้จ่ายด้านนี้ต่ำกว่ามาก หากพิจารณาเฉพาะค่าใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการด้านสุขภาพ คนไทยทุกคนมีสวัสดิการรักษาพยาบาลแบบข้าราชการ จะทำให้ค่าใช้จ่ายสำหรับประชากรกลุ่มอายุวัยเด็ก (0-15 ปี) เท่ากับ 5,003 บาท วัยทำงาน (16-59 ปี) 6,999 บาท และวัยสูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) 32,848 บาท และประมาณว่าค่าใช้จ่ายทั้งหมดจะเท่ากับประมาณ 8 แสนล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 4.24 ของจีดีพี (อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจแท้จริงร้อยละ 4 ต่อปี)[1]

ช่วงปี พ.ศ. 2552-2557รายได้ของรัฐบาลกว่าร้อยละ 90 มาจากภาษีอากร รัฐมีรายได้ทั้งหมดประมาณ 1.7-2.3  ล้านล้านบาทรายได้จากภาษีคิดเป็นร้อยละไม่เกิน 20 ของจีดีพีหรือประมาณ 1.5-1.9 ล้านล้านบาท เมื่อเทียบกับประเทศพัฒนาแล้วที่มีระบบสวัสดิการที่เข้มแข็งจะมีรายได้ภาษีเทียบกับจีดีพีสูงกว่าไทยมาก

Esping-Anderson (1990) เห็นว่าระบบรัฐสวัสดิการสามารถแบ่งออกเป็นสามกลุ่มใหญ่ๆโดยจัดตามกรอบความคิดแบบกว้างๆเพื่อให้เกิดความง่ายในจัดกลุ่ม มีรายละเอียดดังนี้ [2]

1. กลุ่มประเทศที่ใช้ระบบสวัสดิการแบบเสรีนิยม (Liberal Regimes) มีลักษณะเป็นการให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่อยู่ในภาวะขัดสนโดยแท้จริง ระบบสวัสดิการแบบนี้จะเข้าไปช่วยเหลือบุคคลผู้ประสบความยากลำบากในการดำเนินชีวิต มีความแร้นแค้นทางเศรษฐกิจและครอบครัวไม่อยู่ในฐานะที่ดูแลได้ ระบบสวัสดิการแบบนี้แนวทางการจัดระบบสวัสดิการแบบนี้จะให้ความสำคัญกับกลไกตลาดมากกว่าบทบาทของรัฐบาล จึงต้องการให้ภาคประชาชนมีบทบาทสำคัญในการจัดสวัสดิการ ส่วนรัฐบาลจะเข้าไปจัดการเฉพาะส่วนที่ประชาชนดูแลตัวเองไม่ได้ ระบบแบบนี้ใช้ในสหรัฐอเมริกา

2. กลุ่มประเทศที่มีระบบสวัสดิการแบบวิสาหกิจ (Corporate Regimes) เป็นระบบสวัสดิการที่จัดบนพื้นฐานของการทำงานและลูกจ้างและผู้ใช้แรงงานต้องมีส่วนร่วมในการจ่ายเงินสมทบผู้ที่ได้รับสวัสดิการต้องอยู่ในระบบการทำงานที่ร่วมจ่ายเงินสมทบ

3. กลุ่มประเทศที่มีระบบสวัสดิการแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democratic Regimes) เป็นระบบที่รัฐจะทำหน้าที่ในการจัดสรรบริการทางสังคมและระบบสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนทุกคน รัฐไม่สนใจว่าจะยากจนหรือช่วยเหลือตัวเองได้หรือไม่ ประเทศที่ใช้ระบบนี้จะเก็บภาษีในอัตราสูง ประชากรไม่มากและมีระบบเศรษฐกิจที่ก้าวหน้า เช่น ประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย ประเทศเยอรมัน เป็นต้น

ประเด็นที่หนึ่ง แนวคิดในเค้าโครงสมุดปกเหลือง ที่มองว่า ด้วยเหตุแห่งความไม่เที่ยงแท้แห่งการดำรงชีวิต เช่น การเจ็บป่วยหรือพิการทำงานไม่ได้ ทำให้ราษฎรทุกคนควรได้รับการประกันความสุขสมบูรณ์ จากรัฐบาล ตั้งแต่เกิดจนสิ้นชีพ ว่าจะได้ปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต สอดคล้องกับ การที่รัฐจะจัดระบบสวัสดิการตั้งแต่อยู่ในครรภ์มารดาจนถึงเสียชีวิต แต่ก็จะเกิดคำถามในปัจจุบันว่า รัฐจะเอาเงินมาจากไหน? จะมีความยั่งยืนทางการเงินการคลังของระบบสวัสดิการต่างๆหรือไม่? แนวคิดที่ต้องการจัดระบบสวัสดิการตามอุดมคติในเค้าโครงเศรษฐกิจ อาจต้องมีการเก็บภาษีเพิ่ม ระบบการเมืองและระบบราชการต้องโปร่งใสกว่านี้และประชาธิปไตยต้องมั่นคงและเข้มแข็งกว่านี้ อุดมคติในเค้าโครงสมุดปกเหลืองจึงเกิดขึ้นจริงดั่งในหนังสือโลกพระศรีอาริย์ที่ท่านปรีดี พนมยงค์ เขียนเอาไว้  

ประเด็นที่สอง เค้าโครงเศรษฐกิจเขียนถึงการประกันความสุขสมบูรณ์ ต้องออกพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องจ่ายเงินให้ราษฎรทุกคนเป็นจำนวนพอที่จะแลกเปลี่ยนสิ่งที่ต้องการในการดำรงชีวิต (มีการเขียนรายละเอียดในเค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร) การที่รัฐบาลจ่ายเงินเดือนเพื่อประกันความสุขสมบูรณ์ให้ราษฎรนั้น จำเป็นที่รัฐบาลจะต้องเป็นผู้จัดการเศรษฐกิจเสียเอง (มีการเขียนรายละเอียดในเค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบการเศรษฐกิจ) และมีข้อยกเว้นให้เอกชนประกอบการเศรษฐกิจกรณีได้รับสัมปทานจากรัฐบาล ทั้งนี้เนื่องจาก ราษฎรไม่มีทุนและที่ดินเพียงพอ  “แรงงานเสียไปไม่ได้ใช้เต็มที่”  (ชาวนาทำงานปีหนึ่งไม่เกิน 6 เดือน  ทำให้เวลาที่เหลือสูญเสียไป)

ประเด็นที่สาม ในเค้าโครงเศรษฐกิจเขียนไว้ว่า “การปล่อยให้เอกชนต่างคนต่างทำจะทำให้ใช้แรงงานสิ้นเปลืองกว่าการรวมกันทำ  และหากรัฐประกอบการเศรษฐกิจโดยนำเครื่องจักรกลมาใช้จะส่งผลดีไม่ส่งผลเสียดังเช่นให้เอกชนประกอบการที่การนำเครื่องจักรกลนำมาใช้จะส่งผลให้คนไม่มีงานทำ หากรัฐประกอบการเองจะสามารถสร้างงานอื่นให้กับผู้ไม่มีงานทำได้” แนวทางนี้จะสนับสนุนบทบาทของสหกรณ์และบทบาทของรัฐทางเศรษฐกิจเนื่องจากเห็นจุดอ่อนและความล้มเหลวของกลไกตลาด   

ในเค้าโครงเศรษฐกิจยังคงเสนอ วิธีการจัดหาที่ดิน แรงงาน และทุน เพื่อใช้ในการประกอบการเศรษฐกิจของรัฐ เช่น ที่ดิน รัฐบาลจะซื้อที่ดินกลับคืนจากเจ้าของที่ดิน (เฉพาะที่ดิน ที่นา ที่ใช้ประกอบการเศรษฐกิจ ไม่รวมที่อยู่อาศัย) รัฐบาลอาจออกใบกู้ให้เจ้าของที่ดินตามราคาที่ดิน และรัฐบาลกำหนดให้เงินผลประโยชน์แทนดอกเบี้ย โดยเจ้าของที่ดินยังมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน การซื้อที่ดินกลับมานี้เป็นวิธีที่ต่างกับวิธีริบทรัพย์ของคอมมิวนิสต์  เมื่อรัฐบาลได้ที่ดินกลับคืนมา จะได้สามารถวางแผนการใช้ที่ดิน การใช้เครื่องจักรกล การทำคูน้ำทำได้ง่ายและประหยัดค่าใช้จ่ายได้มาก

แรงงาน  รัฐบาลให้ราษฎรที่อยู่ในวัยแรงงาน (18 ปี ขึ้นไป) เป็นข้าราชการเพื่อให้แรงงานใช้ประโยชน์ได้ตลอดปี รัฐบาลกำหนดให้ราษฎรทำงานตามคุณวุฒิและความสามารถ เงินเดือนแตกต่างกันตามคุณวุฒิแต่กำหนดเงินเดือนขั้นต่ำสุดที่พอเพียงแก่การดำรงชีพ และยกเว้นให้บางคนไม่ต้องรับราชการ เมื่อแสดงให้เห็นว่าสามารถเลี้ยงตนเองและครอบครัวได้ แนวคิดนี้อยู่เป็นหลักการเดียวกับระบบประกันการว่างงานแต่มีรายละเอียดดำเนินการที่แตกต่างกัน

ทุน  รัฐบาลจัดหาทุน โดยไม่ริบทรัพย์ของเอกชน  แต่จะหาทุนโดยวิธีอื่น ได้แก่ การเก็บภาษี เช่น ภาษีมรดก ภาษีรายได้ หรือภาษีทางอ้อม การออกสลากกินแบ่ง การกู้เงิน และการหาเครดิต การมีนโยบายให้ประชาชนและกิจการขนาดเล็กเข้าถึงสินเชื่อและทุนในการประกอบอาชีพและประกอบกิจการในปัจจุบันและในช่วงที่ผ่านมาก็สอดคล้องกับแนวคิดที่เสนอไว้ในเค้าโครงเศรษฐกิจในเรื่อง “ทุน”

แนวคิดบางประการได้นำมาปรับใช้ในปัจจุบัน ส่วนแนวทางบางอย่างก็มิได้เกิดขึ้นเนื่องจากขัดแย้งกับแนวคิดแบบเสรีนิยมซึ่งเป็นกระแสหลักในปัจจุบัน

ประเด็น ในเค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบการเศรษฐกิจ ได้เสนอการจัดให้มีธนาคารแห่งชาติ  โดยเอาเงินทุนสำรองและรัฐบาลและเงินกู้จากเอกชนมาเป็นทุนของธนาคารแห่งชาติ ซึ่งต่อมาก็ได้มีการจัดตั้ง ธนาคารแห่งประเทศไทย แต่ในสมัยนั้นถูกมองว่าเป็นแนวความคิดแบบสังคมนิยม

0000

เชิงอรรถ

หมายเหตุ: บทความข้างต้นได้ปรับปรุงจากคำบรรยายในงานเสวนาวิชาการเนื่องในโอกาสครบรอบ 84 ปี อภิวัฒน์ประชาธิปไตยสยาม 24 มิ.ย. 2475 ณ. สถาบันปรีดี พนมยงค์ ซอยทองหล่อ สุขุมวิท50 กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 24 มิ.ย. 2559