โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่อีกหนึ่งภาพสะท้อนการกระจายอำนาจที่ไม่เป็นจริง รัฐธรรมนูญใหม่สร้างรัฐราชการแบบรวมศูนย์อำนาจ นักวิชาการชี้ส่วนกลางไม่วางใจท้องถิ่น กฎหมายมี แต่ทางปฏิบัติกลับถูกคุมโดยข้าราชการจากส่วนกลาง ทำท้องถิ่นไม่มีอำนาจตัดสินใจ ประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการกำหนดการพัฒนาของตนเอง

เหตุการณ์การชุมนุมต่อต้านโรงไฟฟ้าถ่านหินจังหวัดกระบี่ มีการเรียกร้องให้รัฐบาลจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม  (EIA) และ รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) ใหม่ โดยรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่ และเสนอให้มีการตั้งคณะกรรมการกลางที่ได้รับการยอมรับจากทุกฝ่ายเป็นผู้กำกับกระบวนการทำรายงาน ท่ามกลางข้อมูลจากแต่ละฝ่ายและข้อถกเถียงมากมาย เช่น พลังงานไฟฟ้าไม่เพียงพอจริงหรือไม่? พลังงานถ่านหินที่จะนำมาใช้นั้นสะอาดและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของคนในชุมชนจริงหรือ? โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเป็นทางเลือกที่คุ้มค่ากว่าจริงหรือ? เหล่านี้ยังคงเป็นคำถามที่ค้างคาใจหลายฝ่าย

เหตุการณ์นี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ที่เกิดขึ้นในสังคม

การประท้วงต่อต้านโครงการของรัฐที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และวิถีชีวิตของคนในชุมชนเป็นเรื่องที่สังคมไทยเห็นจนชินตา แม้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 จะมีประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจและสิทธิชุมชนที่ดูเหมือนจะได้รับการพัฒนาขึ้น โดยทางทฤษฎีโครงสร้างการกระจายอำนาจออกแบบให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการตัดสินใจต่อโครงการที่จะส่งผลกระทบต่อท้องถิ่นนั้นๆ แต่เพราะเหตุใดจึงมีโครงการขนาดใหญ่ผุดขึ้นเรื่อยมา ท่ามกลางเสียงคัดค้านของคนในชุมชน หรือกฎหมายจะเป็นได้เพียงทฤษฎีที่ไม่อาจปฏิบัติได้จริงเนื่องมาจากสาเหตุบางประการ

คำถามนี้เชื่อมโยงไปสู่เรื่องการกระจายอำนาจ สิทธิชุมชน และสิทธิในการจัดการทรัพยากรท้องถิ่นของไทย

จนถึงปัจจุบันรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 ที่ผ่านประชามติแล้ว ประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจและสิทธิชุมชนเป็นข้อถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง เช่น การได้มาซึ่งผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รูปแบบพิเศษไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง หรือตัดสิทธิการแสดงความคิดเห็นของประชาชนต่อโครงการของรัฐ และตัดขั้นตอนการขอความเห็นชอบจากองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมก่อนดำเนินโครงการต่างๆ การเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะก่อให้เกิดผลกระทบอย่างไร

การกระจายอำนาจแบบรัฐราชการ

อภิชาต สถิตนิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ทำงานวิจัยเรื่อง ‘รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วม’ ให้ความเห็นว่าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 ที่ผ่านประชามติแล้ว มีท่าทีชัดเจนในการคงนโยบายการสถาปนารัฐราชการ ไม่ใช่การกระจายอำนาจแต่เป็นการกลับสู่ศูนย์กลาง (Recentralization) คือ การรวมศูนย์อำนาจการจัดการของท้องถิ่นกลับมาไว้ในรัฐส่วนกลางตามแบบโมเดลเดิมที่เริ่มตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 โดยผ่านกลไก นายกฯ ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง มีผู้บริหารเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ ทั้งหมดนี้เป็นการรวมศูนย์อำนาจ ให้กรุงเทพฯ เป็นอำนาจนำ รวมไปถึงปัจจุบันที่ยังไม่ให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น และมีการแต่งตั้งข้าราชการชั้นสูงไปเป็นผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในหลายๆ แห่ง เช่น กรณีแต่งตั้งนายกเมืองพัทยาคนใหม่

ระบบการกระจายอำนาจที่ตั้งอยู่บนฐานคิด ‘ไม่ไว้วางใจส่วนท้องถิ่น’

ยอดพล เทพสิทธา อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร นักวิชาการที่ศึกษาการเมืองการปกครองและกฎหมายปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ความเห็นว่า การรวมศูนย์อำนาจแบบรัฐราชการเพราะส่วนกลางไม่วางใจว่าท้องถิ่นจะสามารถบริหารจัดการได้ด้วยตนเอง ผู้ว่าราชการจังหวัดเรียนจบปริญญา ในขณะที่องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) อาจจะเรียบจบแค่ ป.4 และรวมถึงอคติที่ว่านักการเมืองท้องถิ่นโกง จึงมอบให้ผู้ว่าฯ มีอำนาจตัดสินใจทุกอย่าง

ในทางกฎหมายมีการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดนโยบายและงบประมาณ แต่ถ้าดูกฎหมายลำดับรอง เช่น ประกาศกระทรวงมหาดไทย หรือมติคณะรัฐมนตรี คนที่มีอำนาจกำหนดงบประมาณคือผู้ว่าฯ

ประการแรก แผนพัฒนาท้องถิ่นทุกฉบับที่ผ่านจากองค์การปกครองท้องถิ่นจะขึ้นไปสู่แผนพัฒนาจังหวัด เข้าสู่ที่ประชุมสภา ผู้ว่าฯ เป็นคนทำแผนและนำไปเสนอของบประมาณ ผู้ว่าฯ จึงมีอำนาจในทางการเงิน ท้องถิ่นจึงต้องรักษาความสัมพันธ์อันดีกับผู้ว่า ประการต่อมารายได้ท้องถิ่นซึ่งมาจากการเก็บจากภาษีท้องถิ่น ได้แก่ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต ต้องเก็บเพื่อส่งคืนส่วนกลาง จากนั้นส่วนกลางจึงจัดสรรงบประมาณมาให้อีกครั้ง เป็นการบีบส่วนท้องถิ่นในทางงบประมาณ

จุดอ่อนของกฎหมายสิทธิชุมชน

ยอดพล ให้ความเห็นว่า หลังปี 2540 รัฐธรรมนูญเพิ่มเรื่องสิทธิชุมนุม โดยหากรัฐจะดำเนินโครงการที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรือชุมชนท้องถิ่นต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ซึ่งเรื่องนี้เป็นจุดอ่อนทางกฎหมาย เพราะประชาชนทำได้เพียงรับฟังข้อมูล คำชี้แจง และแสดงความคิดเห็น แต่ไม่ได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจโดยตรง ดังนั้นในความเป็นจริงหากดำเนินโครงการและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น แม้คนในชุมชนจะไม่เห็นด้วย แต่โครงการก็สามารถดำเนินต่อไปได้ เนื่องจากทำตามกระบวนการทางกฎหมายแล้ว

การพัฒนาที่ไม่ได้วางแผนระยะยาว

ยอดพลกล่าวว่า ที่ผ่านมาการดำเนินโครงการเพื่อการพัฒนาประเทศ ไม่ได้มีการวางแผนอย่างเป็นรูปธรรมในระยะยาว ไม่มีการสำรวจพื้นที่หรือกำหนดทิศทางในการพัฒนาที่ชัดเจน เช่น ผังเมืองที่กำหนดให้เป็นพื้นที่นี้เป็นพื้นที่การเกษตร แต่มีการผลักดันขอแก้ไขเพื่อสร้างโรงงานแปรรูปสินค้าทางการเกษตร โดยให้เหตุผลว่าเกษตรกรจะสามารถลดต้นทุนค่าขนส่งได้

มีท่าทีชัดเจนในการคงนโยบายการสถาปนารัฐราชการ ไม่ใช่การกระจายอำนาจแต่เป็นการกลับสู่ศูนย์กลาง (Recentralization) คือ การรวมศูนย์อำนาจการจัดการของท้องถิ่นกลับมาไว้ในรัฐส่วนกลางตามแบบโมเดลเดิมที่เริ่มตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 โดยผ่านกลไก นายกฯ ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง มีผู้บริหารเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ ทั้งหมดนี้เป็นการรวมศูนย์อำนาจ ให้กรุงเทพฯ เป็นอำนาจนำ

“แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย (PDP) ไม่ได้วางแผนอย่างชัดเจน ไม่เห็นความสำคัญของเวลาและพื้นที่ จะใช้พลังงานจากไหน เท่าไหร่ โซนไหนตั้งเป็นโรงไฟฟ้า จะใช้พลังงานถ่านหิน โซลาร์เซลล์ นิวเคลียร์ พลังงานหมุนเวียนอย่างไร แผนตอนนี้ก็เปรียบเหมือนเราอยู่ในหมู่บ้าน ส่วนกลางมาทำสนามเด็กเล่น อินเตอร์เนตหมู่บ้าน แต่ดันเอาสนามเด็กเล่นไปอยู่ใกล้เมรุวัด ขี้เถ้ามันก็ฟุ้งกระจายไปสู่คน เช่นเดียวกัน  โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่นี้ตั้งอยูในโซนอันดามัน อุตสหกรรมท่องเที่ยวได้รับผลกระทบแน่ๆ

“สมมติหากมีการวางแผนล่วงหน้าชัดเจนเป็นโรดแมปอีก 20 ปี  วันนี้โรงไฟฟ้าอาจจะอยู่กับชุมชนได้ สมมติปี 2535 เริ่มมีโครงการ เราก็มีเวลาจะเคลียร์พื้นที่ ไม่ให้เกิดชุมชน ชุมชนก็จะไม่ขยายตัว แต่สิ่งที่เกิดขึ้นตอนนี้คือเราจะสร้างทันทีในชุมชน ชาวบ้านไม่รู้มาก่อน อย่างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในต่างประเทศ เขาสำรวจความคิดเห็นกัน 5-10 ปี มีการกันเขตพื้นที่รอบโรงไฟฟ้า ไม่ให้มีคนอยู่”

การกระจายอำนาจมีปัญหา ชุมชนไม่มีส่วนร่วม  

จินตนา แก้วขาว แกนนำกลุ่มอนุรักษ์ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมบ้านกรูด จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ เล่าถึงเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเมื่อมีโครงการจะก่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินขึ้นที่พื้นที่ในชุมชนของเธอว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) และเอกชน เข้ามาขอซื้อที่ดินจากประชาชน แต่ไม่ได้บอกว่าจะซื้อไปเพื่อสร้างโรงไฟฟ้า บอกในทำนองว่าจะพัฒนาการท่องเที่ยว ทำท่าเรือ ชาวบ้านก็ขายโดยที่ไม่รู้ว่าจะมีผลกระทบใดเกิดขึ้น และเมื่อประกาศโครงการชัดเจน ประชาชนในพื้นที่ก็ไม่ได้เข้าร่วมในกระบวนการมีส่วนร่วมรับฟังความคิดเห็น ในขณะที่ อบต.เองก็ไม่เคยชี้แจงรายละเอียดใดให้ประชาชนทราบ แต่ผ่านความเห็นชอบเป็นใบอนุญาตจากทางจังหวัดขึ้นไปสู่ส่วนกลาง ส่วนกลางจึงมีนโยบายย้อนกลับมาให้ทางชุมชน เช่น โรงเรียน วัด หรือสถานที่ราชการ สนับสนุนโครงการนี้ อบต. ไม่มีอำนาจในการตัดสินใจใดๆ ได้แค่ทำตามคำสั่งจากส่วนกลาง สะท้อนให้เห็นว่าระบบการกระจายอำนาจมีปัญหา

การรวมศูนย์อำนาจไม่ได้ก่อให้เกิดปัญหาแก่ท้องถิ่นเฉพาะการดำเนินการของโครงการขนาดใหญ่ แต่เชื่อมโยงไปถึงการที่ประชาชนในท้องถิ่นไม่อาจมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรท้องถิ่นทุกชนิดได้ด้วยตัวเอง ต้องรอการอนุมัติงบประมาณจากส่วนกลางเพียงอย่างเดียว จึงไม่อาจลดความเหลื่อมล้ำและความไม่เท่าเทียมของประเทศในภาพรวม

โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่จึงเป็นอีกหนึ่งภาพสะท้อนของวิธีคิดแบบรัฐราชการไทย ที่ไม่เคยไว้วางใจท้องถิ่น ไม่เคยไว้วางใจประชาชนให้เป็นผู้กำหนดชะตากรรมในการพัฒนาของตนเอง