หลักการและเหตุผลประกอบ ‘ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ....’ หรือ ‘ร่างกฎหมายน้ำ’ ฉบับกรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่คณะรัฐมนตรีชุดพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี เสนอต่อสภานิติบัญญัติ (สนช.) เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2558 ปัจจุบันอยู่ในขั้นการพิจารณาของ สนช. โดยเห็นชอบในหลักการเข้าสู่การพิจารณาวาระที่ 1 และแต่งตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายไปได้เกือบครบทุกมาตราแล้ว มุ่งเน้นการป้องกันและแก้ไขปัญหาภาวะน้ำแล้งและน้ำท่วมเป็นหลัก โดยอ้างว่าประเทศไทยประสบปัญหาเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำในหลายด้าน การดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้กระทำโดยหลายหน่วยงานตามอำนาจหน้าที่ซึ่งกำหนดไว้ในกฎหมายหลายฉบับ ทำให้การดำเนินงานแก้ไขปัญหาขาดความเป็นเอกภาพ จึงต้องการให้มีกฎหมายเดียวและหน่วยงานเดียวเพื่อบูรณาการในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำให้มีเอกภาพ 

หลักการและเหตุผลประกอบร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ทำให้ย้อนนึกถึงเหตุการณ์น้ำท่วมจากมหาอุทกภัยเมื่อปี 2554 ในรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ที่วันเวลาล่วงเลยจนมาถึงรัฐบาลประยุทธ์ก็ยังตั้งอยู่บนฐานคิดเดียวกันในความพยายามกำหนดมาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาภาวะน้ำแล้งและน้ำท่วมที่เป็นปัญหามาตลอดทุกยุคสมัยที่ไม่สามารถบูรณาการหลายหน่วยงานและหลายกฎหมายให้เกิดเอกภาพได้ มีภาวะต่างคนต่างทำ ไร้ทิศทาง สะเปะสะปะ ดังจะเห็นตัวอย่างได้จากความล้มเหลวของการบริหารจัดการน้ำท่วมจากมหาอุทกภัยเมื่อปี 2554 ที่ผ่านมา 

ร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ก็ตั้งอยู่บนฐานคิดนี้ที่พยายามรวบอำนาจการบริหารจัดการน้ำจากหลายหน่วยงานและหลายกฎหมายเข้ามาอยู่ภายในหน่วยงานเดียวและกฎหมายเดียวเพื่อบูรณาการให้เกิดเอกภาพและทิศทางเดียวกันให้ได้

แต่แค่เริ่มต้นก็ไปไม่ถึงเป้าหมายนั้นเสียแล้ว ก็เพราะว่าในมาตรา 3 ของร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ระบุว่า “การใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการ การบำรุงรักษา การฟื้นฟู และการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่มีกฎหมายใดกำหนดเกี่ยวกับการใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการ การบำรุงรักษา การฟืื้นฟู และการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ ก็ให้ดำเนินการไปตามกฎหมายเฉพาะนั้น” นั่นก็เท่ากับว่าร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ได้ยกเว้นให้กรณีของการใช้น้ำบางประการ เช่น การใช้น้ำเพื่อการชลประทาน การผลิตกระแสไฟฟ้า หรือการใช้น้ำบาดาล เป็นต้น ไม่ต้องอยู่ภายใต้บังคับของร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ ซึ่งกรณียกเว้นเหล่านี้ล้วนแต่เป็นต้นเหตุสำคัญของปัญหาน้ำท่วมจากมหาอุทกภัยเมื่อปี 2554 ทั้งสิ้น กล่าวคือ ความลังเลใจและสับสนที่สืบเนื่องมาจากการบริหารจัดการน้ำของ 2 เขื่อนใหญ่เป็นอย่างน้อย คือ เขื่อนภูมิพลและสิริกิติ์ ยังไม่นับรวมเขื่อนเจ้าพระยา เขื่อนป่าสัก และประตูระบายน้ำสำคัญอีกหลายแห่ง ที่ต้องคำนึงถึงความจำเป็นในการกักเก็บน้ำไว้ใช้สำหรับผลิตกระแสไฟฟ้าเป็นด้านหลักโดยต้องบริหารจัดการน้ำร่วมไปกับวัตถุประสงค์อื่นซึ่งเป็นความสำคัญลำดับรองลงมาเพื่อกักเก็บน้ำไว้ใช้สำหรับภาคการผลิตอื่น ๆ ในฤดูแล้งและฤดูฝน จึงทำให้เกิดความผิดพลาดในการพยากรณ์ปริมาณน้ำสะสมของเขื่อน กว่าจะพยากรณ์ คาดการณ์และคิดคำนวณ รวมทั้งใคร่ครวญได้ว่าปริมาณน้ำปี 2554 เป็นปริมาณน้ำมหาศาลที่คาบเกิดซ้ำในรอบไม่ต่ำกว่า 100 ปี ซึ่งหมายถึงช่วงเวลาเฉลี่ยที่คาดว่าจะเกิดเหตุการณ์ผิดปกติซ้ำอีกครั้งหนึ่ง ก็อืดอาด เชื่องช้า สะท้อนภาพของระบบราชการของไทยได้เป็นอย่างดี เหล่านี้เป็นสาเหตุการกักเก็บน้ำจนเกือบล้นความจุในสองเขื่อนใหญ่ดังกล่าว ที่ไม่พยายามทยอยปล่อยระบายออกมาตั้งแต่ช่วงต้นของฤดูฝน

ถ้ารวมความลังเลสับสนที่สืบเนื่องมาจากการบริหารจัดการน้ำของเขื่อนใหญ่ 2 เขื่อนดังกล่าว ร่วมกับเขื่อนอื่น ๆ เช่น เขื่อนเจ้าพระยาและป่าสัก และประตูระบายน้ำในระบบลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา ต่อการตัดสินใจกั้นน้ำไว้เพื่อไม่ให้ไหลเข้าสู่กรุงเทพฯและปริมณฑลซึ่งเป็นแหล่งเศรษฐกิจใหญ่ของประเทศ ประกอบด้วยเมืองและนิคมอุตสาหกรรมหลายแห่ง จะเห็นภาพของต้นเหตุสำคัญของปัญหาน้ำท่วมจากมหาอุทกภัยเมื่อปี 2554 ชัดเจนขึ้น เพราะมันทำให้มวลน้ำมหาศาลถูกโยกไปมาในทุ่งตั้งแต่ใต้เขื่อนชัยนาทลงมา ถ่วงรั้งและฝืนไม่ให้มวลน้ำไหลลงต่ำตามธรรมชาติของมัน จนก่อเกิดเป็นมวลน้ำมหาศาลที่มีปริมาณมากและหนัก โดยเริ่มแรกกักกั้นไว้ไม่ยอมให้ไหลผ่านปริมณฑลรอบนอกกรุงเทพฯที่เป็นแหล่งนิคมอุตสาหกรรมและเมืองรอบนอก เมื่อต้านทานไม่ไหวก็ยังมีความพยายามกักกั้นไว้ไม่ยอมให้ไหลผ่านกรุงเทพฯชั้นนอก และเมื่อต้านทานไม่ไหวอีกคำรบหนึ่งก็ยังมีความพยายามกักกั้นไว้ไม่ยอมให้ไหลผ่านกรุงเทพฯชั้นในอีก

จากข้อเท็จจริงดังที่ได้กล่าวมา จะเห็นได้ว่าวัตถุประสงค์ที่ต้องการจะทำให้ร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้เป็นกฎหมายแม่บทด้านทรัพยากรน้ำนั้นล้มเหลวตั้งแต่ต้น (ล้มเหลวตั้งแต่ยังเป็นร่างกฎหมาย) เหตุเพราะภายใต้ ‘กฎหมายน้ำ’ (หากร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ถูกประกาศใช้บังคับ) ก็ยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับและอีกหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำที่มีวัตถุประสงค์หลักในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในภาพรวมใช้บังคับซ้ำซ้อนอยู่ร่วมไปกับกฎหมายน้ำ 

อีกเหตุการณ์หนึ่งที่สมควรเพิ่มเติมลงไปเพื่อทำให้เห็นภาพของความล้มเหลวของร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ให้ชัดเจนยิ่งขึ้นไปอีก ก็คือ ในขณะที่ สนช. กำลังพิจารณาร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ที่มีภาวะล้มเหลวตามที่ได้อธิบายไว้ การกระทำอีกด้านหนึ่งของ คสช. ด้วยการออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 46/2560 เรื่อง การจัดตั้งสำนักงานบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ เมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2560 เพื่อต้องการให้หน่วยงานนี้เป็นหน่วยงานเดียวและกฎหมายเดียวในการบังคับบัญชา หรือ Single command เผชิญเหตุกับปัญหาภาวะน้ำท่วมรุนแรงในปีนี้ แต่กลับให้หน่วยงานนี้อิงอยู่กับพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เป็นหลัก โดยไม่รอให้ร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบจาก สนช. ประกาศเป็นกฎหมายฉบับใหม่ใช้บังคับเสียก่อน ยิ่งสะท้อนความล้มเหลวของร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ในประเด็นที่ต้องการให้เป็นกฎหมายแม่บทด้านทรัพยากรน้ำให้มากยิ่งขึ้นไปอีก 

ก็ในเมื่อล้มเหลวในประเด็นนี้แล้ว ร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ต้องการอะไร ?

ประเด็นแรก การรวบอำนาจการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำสาธารณะเข้าสู่ศูนย์กลาง ในมาตรา 7 และมาตรา 8 ได้วางหลักเกณฑ์ในการประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในการเข้าถึงทรัพยากรน้ำสาธารณะไว้ โดยระบุไว้ชัดว่าทรัพยากรน้ำสาธารณะเป็นของส่วนรวม บุคคลมีสิทธิใช้หรือเก็บกักน้ำได้เท่าที่จำเป็นแก่ประโยชน์ในกิจกรรมหรือในที่ดินของตน โดยไ่ม่เป็นเหตุให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายแก่บุคคลอื่นซึ่งอาจใช้น้ำนั้น แต่กลับเปิดช่องให้สามารถทำลายสาระสำคัญนี้ได้ด้วยการออกกฎกระทรวง ประกาศ หรือระเบียบให้บัญญัติเป็นอย่างอื่นได้ ในมาตรา 6 จะเห็นความย้อนแย้งได้ชัดเจนขึ้น โดยให้รัฐมีอำนาจพัฒนาทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อควบคุมและจัดการการใช้น้ำในแหล่งทรัพยากรน้ำสาธารณะได้ ในมาตราเดียวกันนี้ดูเผิน ๆ เหมือนจะดีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นผู้รับผิดชอบควบคุมดูแลและบำรุงรักษาเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การเข้าใช้สอยทรัพยากรน้ำสาธารณะได้ แต่กลับขึ้นอยู่กับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมว่าจะอนุญาตให้ อปท. ควบคุมดูแลและบำรุงรักษาทรัพยากรน้ำสาธารณะหรือไม่ อย่างไร ดังนั้น โดยสภาพหรือโดยอัตโนมัติ นั่นเท่ากับว่าทรัพยากรน้ำสาธารณะถูกรวบอำนาจการบริหารจัดการเข้าสู่ศูนย์กลางเอาไว้ทั้งหมด จะกระจายอำนาจสู่ อปท. และชุมชนท้องถิ่นควบคุมดูแลและบำรุงรักษาได้ก็ต่อเมื่อรัฐมนตรีฯจะออกประกาศอนุญาตให้

ไม่เพียงเท่านี้ การรวบอำนาจการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำสาธารณะเข้าสู่ศูนย์กลางปรากฎชัดขึ้นในหมวด 3 ที่สร้างองค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำขึ้นมาสามองค์กรเพื่อสร้างอำนาจบังคับบัญชาในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำสาธารณะจากมากไปหาน้อย ดังนี้ (1) คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) (2) คณะกรรมการลุ่มน้ำ และ (3) องค์กรผู้ใช้น้ำ โดยคณะกรรมการลุ่มน้ำและองค์กรผู้ใช้น้ำจะต้องขึ้นตรงต่อ กนช. ที่โครงสร้างส่วนใหญ่จากทั้งหมด 23 คน ล้วนเป็นนักการเมืองและข้าราชการประจำระดับปลัดกระทรวง มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ มีเพียงแค่ตัวแทนประชาชนจากองค์กรผู้ใช้น้ำเพียง 2 คน เท่านั้น ลักษณะผูกขาดอำนาจหรือรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางมากเกินไปของ กนช. ที่ควบคุม ก้าวก่ายและล้วงลูกคณะกรรมการลุ่มน้ำและองค์กรผู้ใช้น้ำเสียจนขาดความเป็นอิสระและไม่สะท้อนการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นปรากฎอยู่ในมาตรา 17 เฉพาะประเด็นสำคัญมาก ๆ ได้แก่

(1) ควบคุมแผนแม่บทการใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการ การบำรุงรักษา การฟื้นฟู และการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำในเขตลุ่มน้ำต่าง ๆ ตามที่คณะกรรมการลุ่มน้ำจะต้องเสนอมาให้พิจารณาและให้ความเห็นชอบ

(2) กำหนดกรอบและแนวทางการปฎิบัติงานของคณะกรรมการลุ่มน้ำ และกำหนดลำดับความสำคัญของการใช้น้ำสำหรับกิจการประเภทต่าง ๆ เพื่อให้คณะกรรมการลุ่มน้ำนำไปพิจารณาในการจัดสรรน้ำ

(3) การเข้าไปล้วงลูก อปท. ให้ตรากฎหมายหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องกับการบริหารทรัพยากรน้ำให้สนองตอบต่อความต้องการของส่วนกลางได้ อาทิเช่น อปท. อาจจะออกกฎระเบียบเพื่อกำหนดลำดับความสำคัญของการใช้น้ำสำหรับกิจการประเภทต่าง ๆ ให้สนองตอบต่อภาคอุตสาหกรรมเป็นลำดับแรกก่อนการใช้น้ำเพื่อการยังชีพในภาคครัวเรือนและภาคเกษตรกรรมก็ย่อมได้ เป็นต้น

ประเด็นที่สอง นอกจากการรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางในประเด็นแรกแล้ว อีกหนึ่งสาระสำคัญของร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้อยู่ที่การจัดสรรน้ำตามมาตรา 39 ที่แบ่งประเภทการใช้น้ำออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 

(1) การใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการดำรงชีพ การอุปโภคบริโภคในครัวเรือน การเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อยังชีพ การอุตสาหกรรมในครัวเรือน และการใช้น้ำในปริมาณเล็กน้อย

(2) การใช้น้ำประเภทที่สอง การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อการพาณิชย์ การอุตสาหกรรม การท่องเที่ยว การผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปา และกิจการอื่น

(3) การใช้น้ำประเภทที่สาม การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อกิจการขนาดใหญ่ที่ใช้น้ำปริมาณมาก หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบข้ามลุ่มน้ำ หรือครอบคลุมพื้นที่อย่างกว้างขวาง

ปัญหาใหญ่ของการใช้น้ำทั้งสามประเภทนี้ก็คือใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะในแหล่งเดียวกัน และเปิดโอกาสให้การใช้น้ำประเภทที่สองและสามเข้าถึงแหล่งทรัพยากรน้ำสาธารณะต่าง ๆ ได้อย่างเสรีโดยใช้มาตรการด้านความสามารถในการจ่ายค่าน้ำเป็นตัวกำหนดหรือควบคุม มิหนำซ้ำการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งซึ่งควรเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานและควรถูกจัดไว้เป็นความสำคัญลำดับแรกเพื่อคำนึงถึงการดำรงชีพที่สามารถอยู่รอดได้ของประชาชนทั่วไป กลับต้องฝากชะตากรรมไว้กับรัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการลุ่มน้ำและโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ หรือ กนช. ที่มีอำนาจออกกฎกระทรวงเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งสำหรับแต่ละลุ่มน้ำได้

การออกกฎกระทรวงดังกล่าวคงจะไม่มีปัญหาอะไรหากเป็นไปเพื่อการจัดสรรน้ำระหว่างผู้ใช้น้ำประเภทที่หนึ่งด้วยกันเอง แม้มาตรา 40 วรรคสองจะระบุไว้ชัดว่าการออกกฎกระทรวงเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งสำหรับแต่ละลุ่มน้ำนั้นให้คำนึงถึงการใช้น้ำเพื่อการอุปโภคบริโภคของประชาชนทั่วไปเป็นสำคัญ แต่ประเด็นสำคัญอยู่ตรงที่กฎหมายนี้เปิดช่องให้การใช้น้ำทั้งสามประเภทสามารถใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะในแหล่งเดียวกันได้ และยังเปิดช่องให้นำทรัพยากรน้ำสาธารณะในแหล่งต่าง ๆ ไปหารายได้ได้

แม้มาตรา 41 เรื่อยไปจนถึงมาตรา 53 ได้กำหนดให้การใช้น้ำประเภทที่สองและสามต้องได้รับใบอนุญาตจากอธิบดีกรมทรัพยากรน้ำเสียก่อน โดยต้องเสียทั้งค่าธรรมเนียมใบอนุญาตการใช้น้ำและ ‘ค่าน้ำ’ รวมถึงกำหนดเงื่อนไขอ่อนที่ไม่มีบทลงโทษเอาไว้ในมาตรา 43 มาตรา 49 และมาตรา 51 เพื่อเฝ้าระวังพฤติกรรมการใช้น้ำของผู้ใช้น้ำประเภทที่สองและสามโดยให้คำนึงถึงความสมดุลของน้ำในทรัพยากรน้ำสาธารณะ รวมทั้งลุ่มน้ำที่เกี่ยวข้องเพื่อมิให้ส่งผลกระทบต่อภาพรวมความสมดุลของลุ่มน้ำ และต้องคำนึงถึงว่าจะเป็นต้นเหตุให้เกิดผลกระทบต่อความสมดุลของทรัพยากรน้ำสาธารณะในลุ่มน้ำที่เกี่ยวข้อง หรือก่อให้เกิดผลกระทบอย่างสำคัญต่อประโยชน์สาธารณะหรือไม่ อย่างไร ถึงแม้จะนับรวมมาตรา 76 ที่มีบทลงโทษตามมาตรา 89 ให้ระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหกหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับต่อผู้กระทำการ (ซึ่งอาจจะมีความหมายรวมถึงหรือไม่รวมถึงผู้ใช้น้ำประเภทที่สองและสามก็เป็นได้) ในกรณีที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรน้ำสาธารณะ และถึงแม้จะนับรวมมาตรา 80 และมาตรา 81 ในหมวด 8 ว่าด้วยความรับผิดทางแพ่งในกรณีที่ทำให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรน้ำสาธารณะที่ลงโทษผู้กระทำละเมิดให้ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนต่อรัฐ ไ่ม่ว่าจะเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อจนทำให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรน้ำสาธารณะ การทำให้เกิดอันตรายหรือเป็นพิษต่อทรัพยากรน้ำสาธารณะ หรือใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย แต่กรณีเหล่านี้ก็ไม่เป็นอุปสรรคสำหรับผู้ต้องการใช้น้ำในประเภทที่สองและสามแต่อย่างใด ตราบใดที่มีเงินจ่ายค่าน้ำก็สามารถผลักภาระในการพิสูจน์ความเสียหายไปให้แก่ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบได้ รวมถึงพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐก็คงจะปกป้องผลประโยชน์ของผู้ใช้น้ำที่มีเงินจ่ายค่าน้ำเป็นหลัก

มิพักต้องพูดถึงหมวด 3 ที่แบ่งองค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเป็นสามลำดับให้มีอำนาจบังคับบัญชาตามลำดับชั้นลดหลั่นลงไปยิ่งกลับเป็นการสร้างโครงสร้างขึ้นมาเพื่อประกันสิทธิให้แก่การใช้น้ำประเภทที่สองและสามมากขึ้้้น ดังจะเห็นได้ชัดในมาตรา 17 (7) และมาตรา 34 (3) ว่า กนช. และคณะกรรมการลุ่มน้ำคือสององค์กรผู้ใช้น้ำที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาปริมาณการใช้น้ำ การจัดสรรน้ำ และจัดลำดับความสำคัญของการใช้น้ำสำหรับกิจการประเภทต่าง ๆ ในเขตลุ่มน้ำ และควบคุมการใช้น้ำให้เป็นไปตามที่ได้รับการจัดสรรจาก กนช. มันบ่งบอกได้เป็นอย่างดีว่าร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ไม่ได้วางลำดับการจัดสรรน้ำเป็นประเภทที่หนึ่ง สองและสาม ตามลำดับ ซึ่งเป็นการจัดสรรน้ำที่ให้ความสำคัญแก่ผู้ใช้น้ำประเภทที่หนึ่งซึ่งเป็นประชาชนส่วนใหญ่ที่ต้องการใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการดำรงชีพ การอุปโภคบริโภคในครัวเรือน การเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อยังชีพ การอุตสาหกรรมในครัวเรือน และการใช้น้ำในปริมาณเล็กน้อย ก่อนเป็นลำดับแรก แต่กลับเปิดช่องให้สามารถวางลำดับการจัดสรรน้ำกลับหัวกลับหางโดยให้ความสำคัญแก่การใช้น้ำในประเภทที่สามและสองก่อนการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งได้

ตรงนี้เอง จะนำไปสู่คำถามสำคัญที่ว่าน้ำในแหล่งทรัพยากรน้ำสาธารณะแหล่งต่าง ๆ ที่สามารถเข้าถึงได้ทั้งผู้ใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง สองและสาม จะตอบสนองแก่ผู้ใช้น้ำประเภทใดมากกว่ากัน ?  

ในประเทศชิลี หนึ่งในเป้าหมายหลักของกฎหมายน้ำคือการสร้างตลาดซื้อขายน้ำ ซึ่งทำให้เกิดการถ่ายโอนหรือเปลี่ยนมือสิทธิในน้ำจากสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนเข้าถึงได้เป็นสินทรัพย์ทางเศรษฐกิจแก่เอกชน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ที่เข้ามาควบคุมแหล่งทรัพยากรน้ำสาธารณะส่วนใหญ่ของประเทศ จนเกิดความขัดแย้งรุนแรงไปทั่ว ถึงแม้องคาพยพของกฎหมายทั้งหมดในบ้านเมืองเราจะไม่เป็นเหมือนประเทศชิลีที่องคาพยพของกฎหมายทั้งหมดถูกบังคับให้เป็นห้องทดลองของลัทธิเสรีนิยมใหม่ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทของกฎหมายลูกทั้งหลายที่บัญญัติในทำนองว่า “น้ำเป็นทรัพยากรที่เอกชนสามารถนำไปใช้หาประโยชน์ได้” จนกระทั่งกฎหมายลูกฉบับต่าง ๆ ที่บัญญัติให้สามารถซื้อขายน้ำกันได้อย่างโจ่งแจ้ง แต่ร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ของบ้านเมืองเรามีกลิ่นอายราง ๆ ของภาวะการนำไปสู่ตลาดซื้อ-ขายน้ำ หากเป็นเช่นนั้นจะทำให้เกิดภาวะการขาดแคลนน้ำใช้ในประเภทที่หนึ่งซึ่งเป็นน้ำใช้เพื่อการดำรงชีพของประชาชนส่วนใหญ่กระจายไปทั่วทุกภูมิภาค จะนำมาซึ่งความขัดแย้งรุนแรงอย่างแน่นอน เพราะรัฐจะมุ่งบริหารจัดการทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อตอบสนองสำหรับผู้ใช้น้ำประเภทที่สองและสามซึ่งเป็นผู้ที่มีเงินจ่ายค่าน้ำเป็นหลัก 

ความขัดแย้งนี้จะกระจายตัวกว้างขวางออกไปทั่วทุกภูมิภาคมากกว่าที่เห็นอยู่ในปัจจุบันในพื้นที่ภาคตะวันออกที่กรมชลประทานขายทรัพยากรน้ำสาธารณะในอ่างเก็บน้ำเพื่อการชลประทานหลายแห่งที่ก่อสร้างขึ้นมาด้วยภาษีประชาชนที่เคยมีวัตถุประสงค์หลักในการจัดหาน้ำแก่ภาคเกษตรกรรมไปให้แก่เอกชนในนามบริษัทจัดการและพัฒนาทรัพยากรน้ำภาคตะวันออก จำกัด (มหาชน) หรือ อีสต์ วอเตอร์ เพื่อเอาน้ำไปขายให้กับการใช้ในภาคอุตสาหกรรมในพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมชายฝั่งทะเลภาคตะวันออกหลายแห่งแทน