สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ เสนอบทความ ““Rule by Law กับการบังคับการตามนโยบายทวงคืนผืนป่าของรัฐบาล คสช.” ชี้แม้จะเป็นกฎหมายเดิม แต่มีลักษณะเป็นอำนาจนิยม จึงแสดงศักยภาพได้ดีในระบอบเผด็จการ ต่างจากรัฐบาลประชาธิปไตย ที่เปิดโอกาสภาคประชาชนเจราจาต่อรองมากกว่า แนะแก้ที่กฎหมายไม่เพียงพอ ต้องแก้ที่ระบอบการเมืองด้วย

คลิปการอภิปรายของสงกรานต์ ป้องบุญจันทร์

18 ก.พ.2561 ในการเสวนาวิชาการ "ตุลาการธิปไตย ศาล และรัฐประหาร" จัดที่ห้องประชุมริมน้ำ คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ช่วงเสนอบทความ ““Rule by Law กับการบังคับการตามนโยบายทวงคืนผืนป่าของรัฐบาล คสช.” โดย สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งศึกษาเรื่องนโยบายทวงคืนผืนป่าของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เกี่ยวกับผลกระทบและเครื่องมือในการปฏิบัตินโยบาย ที่ใช้กฎหมายเดิมเกี่ยวกับป่าไม้และที่ดินรวมกับประกาศคำสั่งคสช. แต่พบว่าเนื่องจากกฎหมายเดิมมีลักษณะเป็นอำนาจนิยม จึงแสดงศักยภาพได้ดีในระบอบเผด็จการ

สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ผลกระทบจากนโยบายทวงคืนผืนป่าของคสช.

สงกรานต์ เริ่มจากการอธิบายข้อมูลจากกรมป่าไม้ปี 2543 มีครอบครัวในพื้นที่ป่าชุมชนซึ่งเป็นป่าสงวนแห่งชาติ ประมาณ 450,000 ราย กินเนื้อที่ประมาณ 6.4 ล้านไร่ และมีครอบครัวในพื้นที่อุทยาน เขตรักษาพันธุ์สัตว์ปา เขตห้ามาสัตว์ 186,000 ราย กินพื้นที่ 2.2 ล้านไร่ จำนวนสมาชิกครอบครัวไทยเฉลี่ยคือ 4 คน ก็จะมีคนประมาณ 2 ล้านคน ที่อาจได้รับผลกระทบจากนโยบายทวงคืนผืนป่า ซึ่งไม่ใช่จำนวนที่น้อย

ข้อมูลจากองค์กรพัฒนาเอกชน RECOFTC ปี 2557 พบว่ามีป่าชุมชนประมาณ 10,000 ป่าชุมชน มีการขึ้นทะเบียนกับหน่วยงานรัฐ 8,800 หมู่บ้าน แต่จำนวนมากกว่าคือ 10726 หมู่บ้าน ไม่ขึ้นทะเบียน เพราะอยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์

จากข้อมูลนี้พบว่ากลุ่มคนที่จะได้รับผลกระทบมากที่สุดคือผู้ที่อยู่ในพื้นที่เขตป่าอนุรักษ์ซึ่งไม่สามารถขึ้นทะเบียนได้ ประมาณหมื่นกว่าหมู่บ้าน ถือเป็นจำนวนไม่น้อย

ข้อมูลจากคณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน (กป.อพช.) ประเมินว่าถ้าถ้ามีนโยบายทวงคืนพื้นป่าจะมีหมู่บ้านได้รับผลกระทบอย่างน้อย 9,000 หมู่บ้าน แบ่งเป็นภาคเหนือ 5,000 หมู่บ้าน ภาคอีสาน 2,000 หมู่บ้าน ภาคใต้ 1,000 หมู่บ้าน และภาคกลาง 1,000 หมู่บ้าน เหล่านี้ชี้ให้เห็นว่ามีคนที่ถูกกล่าวหาว่าอยู่ในพื้นที่ป่าของรัฐจำนวนมหาศาล ถ้ามีการบังคับใช้จริงอาจมีปัญหาตามมาอย่างมาก

ช่วงยึดอำนาจแรกๆ ไม่ถึงหนึ่งเดือน วันที่ 20 มิ.ย. 2557 คสช. ออกคำสั่ง 64/2557 มุ่งปราบปรามและหยุดยั้งการทำลายทรัพยากรป่าไม้ ซึ่งเป็นนโยบายแรกๆ ที่คสช. ประกาศใช้ เป็นนโยบายที่คสช. มุ่งใช้เพื่อแก้ไขปัญหา

สงกรานต์ ตั้งคำถามไว้ 3 ประเด็น คือ คสช. 1. ใช้เครื่องมือใดบังคับนโยบายการทวงคืนผืนป่าไปสู่การปฏิบัติ 2. ผลกระทบที่เกิดขึ้นเหมือนหรือต่างจากรัฐบาลก่อนหน้านี้ 3. ถ้าเหมือนหรือต่าง มีเหตุผลอะไรในการอธิบายปรากฎการณ์นี้

โดยแนวคิดที่ใช้ในการศึกษาคือ นิติศึกษาแนววิพากษ์ ซึ่งเชื่อว่า กฎหมายคือการเมือง ไม่มีความเป็นกลาง เป็นเรื่องของอำนาจ กฎหมายหนึ่งๆ ขึ้นกับระบอบการเมือง ไม่ใช่ระบอบการเมืองขึ้นกับกฎหมาย กฎหมายอย่างเดียวกันมีลักษณะคล้ายกันแต่ถูกปรับไปใช้ในระบอบการเมืองที่แตกต่างกัน ผลลัพธ์จะแตกต่างกัน

ช่วงหลังการประกาศใช้นโยบายทวงคืนผืนป่า มีการเพิ่มขึ้นของคดีจำนวนมาก

ข้อมูลของกรมป่าไม้เกี่ยวกับสถิติการดำเนินคดีเกี่ยวกับป่าไม้และที่ดินก่อนและหลังการประกาศนโยบายทวงคืนป่า นั้น สงกรานต์ พบว่า หลังการประกาศนโยบายมีการเพิ่มขึ้นจำนวนมากของคดีที่กรมอุทยานและกรมป่าไม้ดำเนินการกับชาวบ้านอย่างมีนัยสำคัญ

จริงๆ แล้วการดำเนินคดีกับชาวบ้านเกี่ยวกับป่าไม้และที่ดินเกิดขึ้นมายาวนาน ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ที่เห็นความแตกต่างคือสถิติ ในปี 2552-2556  เฉพาะกรมป่าไม้ดำเนินคดีกับชาวบ้าน จำนวน 6656 คดี แต่ในช่วงปี 2557-2558 เพียงสองปีมีจำนวนคดี 9231 คดี เห็นได้ชัดว่าเพิ่มขึ้นอย่างผิดปกติ

ส่วนกรมอุทยานมีแนวโน้มในทิศทางเดียวกัน ช่วงปี 2552-2556 ดำเนินคดีกับชาวบ้านในเขตอุทยาน เขตอนุรักษ์ ประมาณ 5,000 คดี ช่วงปี 2557-2559 มีประมาณ 6,000 คดี

สรุปได้ว่า สถิติการดำเนินคดีของกรมป้าไม้เพิ่มขึ้น 38 เปอร์เซ็นต์ และกรมอุทยานเพิ่มขึ้น 18 เปอร์เซ็นต์

อาจมีคนบอกว่าการดำเนินคดีอาจจะไม่กระทบกับชาวบ้านเพราะท้ายสุดศาลอาจยกฟ้องก็ได้ แต่ขอชี้แจงว่า ถ้าใครไปเป็นจำเลยคดีอาญา ผลกระทบเชิงลบและการจำกัดสิทธิเริ่มแต่วันที่ถูกแจ้งข้อกล่าวหา ผลสุดท้ายในทางคดีอาจไม่สำคัญเท่าผลระหว่างทาง ซึ่งเขาจะถูกกระทบสิทธิหลายแง่ ให้ออกจากพื้นที่ ภาระประกันตัว การจับกุม ต้องต่อสู้ดิ้นรนพยายามปกป้องตัวเอง สูญเสียทรัพยากรตัวเองในการต่อสู้คดี

เครื่องมือทางกฎหมายของคสช. คือกฎหมายเดิมที่มีอยู่แล้วและประกาศคำสั่งคสช.

สำหรับเครื่องมือทางกฎหมายของ คสช. ในการดำเนินการตามนโยบายนี้ สงกรานต์ ระบุว่า คือ พ.ร.บ. ป่าไม้ พ.ศ. 2484, พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504, พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507, พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 อันเป็นกฎหมายที่มีก่อนคสช. ยึดอำนาจ

แม้คสช. ใช้กฎหมายเดิมในการดำเนินคดีอาญากับชาวบ้าน แต่สิ่งที่ต่างคือประกาศสองฉบับ กับแผนหนึ่งแผนของรัฐบาล ทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีความรุนแรงมากขึ้น

1. ประกาศคำสั่งคสช. เพิ่มหน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย จากเดิมมีเพียงกรมป่าไม้ กรมอุทยาน เป็นหน่วยงานหลักในการบังคับใช้กฎหมายป่าไม้ เพิ่มเป็น ตำรวจ ทหาร กอ.รมน. ฝ่ายปกครอง

2. ประกาศคำสั่งคสช. คาดโทษเจ้าหน้าที่ที่ดำเนินการไม่มีประสิทธิภาพหรือเข้าไปเกี่ยวข้องกับความผิดเรื่องป่าไม้ที่ดิน จะถูกดำเนินการทางวินัย ซึ่งมีประสิทธิภาพมากกว่ารัฐบาลจากเลือกตั้ง เพราะเจ้าหน้าที่ไม่มีช่องทางในการปกป้องตัวเอง เช่น ช่องทางการอุทธรณ์ หรือการฟ้องคดีเพื่อโต้แย้งคำสั่งเหล่านี้ ขณะที่คสช. มีมาตรา 44 ในการคุมเรื่องนี้อยู่ ทำให้การคาดโทษมีประสิทธิภาพ

3. ตั้งหน่วยงานที่มีเจ้าภาพชัดเจนคือกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ติดตามและรายงานความคืบหน้าแก่คสช.

คสช. ได้ลดอำนาจการต่อรองของภาคประชาชน ปิดช่องทางเคลื่อนไหวทางการเมือง

สงกรานต์ สรุปมาตรการของ คสช. ในการผลักดันนโยบายนี้ 3 ข้อ ว่า

1. สร้างความหวาดกลัวในการใช้กฎหมาย จากการพูดคุยกับประชาชนที่ถูกบังคับให้ทำตามนโยบายทวงคืนผินป่าให้การว่า ช่วงแรกที่ปฏิบัตินโยบายนี้จะนำโดยทหารพร้อมอาวุธครบมือในการปฏิบัติการ ทำให้ประชาชนกลัว

2. ใช้สื่อโฆษณานโยบายการทวงคืนผืนป่าอย่างสม่ำเสมอ เช่น นำเสนอเรื่องการจับกุม ดำเนินคดี ทำให้สังคมเริ่มรู้สึกว่าตนเองก็อาจจะถูกกระทบสิทธิเช่นกัน

3. ห้ามเคลื่อนไหวทางการเมืองทั้งทางการและไม่เป็นทางการ เช่น ประกาศคำสั่งห้ามชุมนุมเกิน 5 คน หรือส่งเจ้าหน้าที่ไปคุยกับแกนนำ แง่นี้ก็คือการขู่โดยปริยาย ทำให้ภาคประชาชนที่เคยใช้การเคลื่อนไหวนทางการเมืองต่อรองเกี่ยวกับเรื่องที่ดิน จนนำไปสู่การเสนอเรื่องการจัดทำโฉนดชุมชน มีสำนักงานโฉนดชุมชนที่นายกรัฐมนตรีตั้งขึ้น เหล่านี้ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในยุคคสช.

นำไปสู่เรื่องที่ว่าเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการซึ่งแต่ก่อนสามารถเจรจาต่อรองกับชาวบ้าน ให้มีการพิสูจน์ ใช้เอกสารต่างๆ แต่ตั้งแต่มีประกาศคำสั่งคสช. เจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการไม่เจรจาทั้งสิ้น อ้างว่าทำตามคำสั่งคสช. ทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่มีความยืดหยุ่นเพียงพอ

“ข้อค้นพบของผมคือ สิ่งที่คสช. ทำ ถ้าเราดูเทียบกับงานที่ศึกษากฎหมายที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพประชาชนที่ทำโดย อ.จรัญ โฆษณานันท์ ในสมัยก่อนรูปแบบหลักๆ ของรัฐบาลเผด็จการในการละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนคือการตรากฎหมายโดยตรง จำกัดเสรีภาพโดยตรง มีในคสช. เช่นกัน แต่เฉพาะกฎหมายทวงคืนผืนป่า ไม่ได้ตรากฎหมายสารบัญญัติขึ้นมาเพิ่มโทษ หรือกำหนดสิทธิหน้าที่เพิ่มเติม สิ่งที่ทำคือจัดโครงสร้างการบังคับใช้กฎหมายของหน่วยงานรัฐใหม่ เพิ่มอำนาจให้กับรัฐ และใช้กลไกและอำนาจที่มีอยู่ไปลดอำนาจประชาชน พอทำสองอันนี้ได้ ก็ทำให้การบังคับใช้กฎหมายเดิมที่มีอยู่แล้วส่งผลกระทบมากยิ่งขึ้น” สงกรานต์ กล่าว

กฎหมายลักษณะอำนาจนิยมแสดงศักยภาพได้มากขึ้นในรัฐบาลเผด็จการ

สงกรานต์ ย้ำว่า ปฏิบัติการของกฎหมายขึ้นกับระบอบการเมือง ตัวอย่างเช่น กรณีของกฎหมายการฟ้องคดีปกครองของประเทศจีน ซึ่งนำเข้ามาจากประเทศเสรีนิยมตะวันตก ที่มีวัตถุประสงค์ให้ประชาชนตรวจสอบอำนาจรัฐ แต่เมื่อนำมาใช้ในจีน กฎหมายนี้กลับทำหน้าที่ควบคุมเจ้าหน้าที่ระดับล่าง และศาลในประเทศจีนไม่ได้เป็นอิสระจากรัฐบาล รัฐบาลสามารถควบคุมผลในคำพิพาษาได้ ดังนั้นจึงสรุปได้ว่าระบบกฎหมายคล้ายกันในระบอบการเมืองที่ต่างกัน จะได้ผลลัพธ์ที่ต่าง อันเป็นลักษณะเดียวกันกับการใช้กฎหมายในนโยบายการทวงคืนผืนป่า

เครื่องมือทางกฎหมายที่รัฐอ้างว่าใช้กฎหมายเดิม แต่สิ่งที่ต่างคือรัฐบาลเผด็จการใช้กลไกเดิมที่มีอยู่ให้มีศักยภาพมาขึ้น กฎหมายป่าไม้ทั้ง 4 ฉบับที่กล่าวมา โดยตัวมันเองมีอำนาจนิยมอยู่แล้ว เพราะเกิดขึ้นในยุคที่รัฐรวมศูนย์อำนาจไม่รับรองสิทธิชุมชน แต่ช่วงรัฐบาลปกติแสดงศักยภาพของมันได้ไม่เต็มที่ เพิ่งมาแสดงศักยภาพเต็มที่ในรัฐบาลที่มีแนวคิดเผด็จการ

แง่นี้รัฐบาลประชาธิปไตย เปิดพื้นที่ต่อสู้ต่อรอง ประชาชนยังมีพื้นที่ในการแสดงออก สื่อยังมีเสรีภาพในการแสดงออก เปิดโอกาสภาคประชาชนเจราจาต่อรอง จะเห็นว่าคดีป่าไม้และที่มีมาก่อน แต่ว่าขบวนการภาคประชาชนสามารถต่อสู้ต่อรองจนเกิดคณะกรรมการจำนวนมากที่จะมาแก้ไขปัญหาซึ่งรัฐบาลก็เห็นว่ามันมีความสลับซับซ้อน ไม่สามารถบังคับใช้ได้เช่นเดียวกับกฎหมายอาญาทั่วๆ ไป

“สิ่งที่ต้องคำนึงถึงและไม่สามารถปฏิเสธได้คือระบอบการเมือง ถ้าไม่พูดถึงจะอธิบายปรากฏการที่เกิดขึ้นไม่ได้ ในแง่นี้ถ้าเราต้องการผลลัพธ์ที่ต่างออกไป เราไม่สามารถแก้ได้เฉพาะกฎหมาย แต่ต้องพูดถึงระบอบการเมืองด้วย” สงกรานต์ กล่าวทิ้งท้าย