เสวนาหัวข้อ ‘จอมพล ป. กับการจัดสรรที่ดินแห่งชาติ’ บรรยายโดย อาจารย์ศรัญญู เทพสงเคราะห์ จากภาคประวัติศาสตร์ ม.เกษตร ซึ่งเผยให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายจัดสรร-ปฏิรูปที่ดินและจอมพลตราไก่ ซึ่งได้รับอิทธิพลมาจากสมัยคณะราษฎร 

เมื่อ 21 ม.ค. 65 มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์ จัดเสวนาออนไลน์เปิดตัวหนังสือ "จอมพล ป. พิบูลสงคราม และท่านผู้หญิงละเอียด กับการเมืองไทยสมัยใหม่ (Phibun and La-iad in Modern Thai Politics)" เผยแพร่ช่องทางเฟซบุ๊กไลฟ์ 'Textbooks Foundation - มูลนิธิโครงการตำราฯ' หนึ่งในนั้นมีหัวข้อ "จอมพล ป.พิบูลสงคราม กับการจัดสรรที่ดินแห่งชาติ" บรรยายโดย ศรัญญู เทพสงเคราะห์ อาจารย์ประจำสาขาวิชาประวัติศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ซึ่งศรัญญูจะชี้ให้เห็นถึงความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายจัดสรรที่ดินสมัยจอมพลแปลก พิบูลสงคราม และแนวคิดคณะราษฎร

ศรัญญู วิเคราะห์ว่า นโยบายที่ดินสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม หรือจอมพลตราไก่ โดยเฉพาะสมัย 1 และ 2 เป็นนโยบายสืบเนื่องจากคณะราษฎรในปี 2475 เมื่อชนชั้นนำระบอบใหม่สนับสนุนให้พลเรือนในประเทศสยามให้ถือครองที่ดินขนาดเล็ก และต่อต้านการถือครองที่ดินขนาดใหญ่ของบรรดาเจ้าที่ดินและนายทุนต่างชาติ ซึ่งหลักการนี้มีตั้งแต่ปี 2475 และแนวนโยบายนี้ถูกใช้อย่างเข้มข้นในปลายสมัยจอมพล ป. 

นโยบายที่ดินหลังปฏิวัติ 2475

ศรัญญู ระบุว่า คณะราษฎรมีการปรับเปลี่ยนนโยบายครั้งสำคัญ หากไปดูนโยบายที่ดินของคณะราษฎรวางอยู่บนพื้นฐานของรัฐสวัสดิการ โดยพยายามส่งเสริมให้ประชาชนไม่อดตาย หรืออีกนัยหนึ่งคือการส่งเสริมในเรื่องเศรษฐกิจ คณะราษฎรพยายามวางนโยบายด้านที่ดินใหม่ เพื่อแก้ปัญหาที่ดินที่เรื้อรังมาตั้งแต่ระบอบเก่า ซึ่งปลายระบอบเก่าช่วงปีทศวรรษ 2460 มีปัญหาใหญ่ๆ คือ การถือครองที่ดินโดยคนต่างชาติโดยเฉพาะคนจีนและญี่ปุ่น และการจับจองที่ดินขนาดใหญ่หลาย 100 ไร่ของชาวต่างชาติในแถบภาคกลางและภาคใต้ เพื่อทำไร่ขนาดใหญ่ ซึ่งประเด็นนี้ทำให้รัฐบาลระบอบเก่ามีความกังวลมาก อีกส่วนหนึ่งคือปัญหาการสูญเสียที่ดิน ซึ่งเป็นผลกระเทือนมาจากวิกฤตเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ทำให้ชาวนาจำนวนมากสูญเสียกรรมสิทธิ์ที่ดิน 

เมื่อหลังปฏิวัติ 2475 คณะราษฎรนำโดย ปรีดี พนมยงค์ พยายามเสนอเค้าโครงเศรษฐกิจ หรือสมุดปกเหลือง ซึ่งมีข้อเสนอสำคัญคือให้รัฐจัดซื้อที่ดินที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกัน เมื่อรัฐได้ที่ดินมาแล้ว ก็จะมีการกำหนดการประกอบการทางเศรษฐกิจในที่ดินเหล่านั้น ประชาชนมีสิทธิถือครองที่ดินเฉพาะที่อยู่อาศัยเท่านั้น ซึ่งหากดำเนินการตามแผน จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจครั้งสำคัญในการล้มชนชั้นศักดินา เจ้าที่ดิน และล้มชนชั้นอำนาจอื่นๆ 

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอนี้ก็ไปไม่ถึงฝัน ถูกปิดประตูตาย เนื่องจากนำไปสู่ความขัดแย้งกับกลุ่มอำนาจอนุรักษ์นิยม และในคณะราษฎรเอง ซึ่งสุดท้ายนำไปสู่วิกฤตทางการเมืองเมื่อพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ยึดอำนาจโดยการปิดประชุมสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญ (รธน.) บางมาตรา ตลอดจนขับไล่ ปรีดี พนมยงค์ ออกนอกประเทศ และบังคับใช้ พ.ร.บ.คอมมิวนิสต์ เพราะฉะนั้น ข้อเสนอแบบนี้จึงไม่มีการนำเสนออีก 

อย่างไรก็ตาม หลังการขึ้นมาของนายกฯ คนที่ 2 พระยาพหลพลพยุหเสนา จึงได้มีการประนีประนอมกับฝ่ายต่างๆ ทางการเมือง และมีการกำหนดนโยบายที่ดินแบบใหม่ โดยอาศัยแนวทางนโยบายที่ดินแบบ 'ชาตินิยม' ดังนั้น นโยบายช่วงแรกของคณะราษฎรคือการป้องกันการถือครองที่ดินของชาวต่างชาติ และสนับสนุนให้ราษฎรถือครองที่ดินแบบรายย่อย-ครัวเรือน เพื่อสนับสนุนเศรษฐกิจแห่งชาติ 

ผลจากแนวทางดังกล่าวนำไปสู่การออก พ.ร.บ.การออกโฉนดที่ดิน ฉบับที่ 6 พ.ศ. 2479 หลักการที่สำคัญคือการสนับสนุนให้สามัญชนสามารถจับจองที่ดินขนาดย่อม ซึ่งแตกต่างจากสมัยระบอบเก่าสนับสนุนให้คนถือครองที่ดินขนาดใหญ่เช่นกรณีการถือครองที่ดินคลองรังสิต 

พ.ร.บ.การออกโฉนดที่ดิน ฉบับที่ 6 พ.ศ. 2479

ขณะเดียวกัน ในรายละเอียดของ พ.ร.บ.การออกโฉนดที่ดิน จะแบ่งที่ดินออกเป็น 2 ส่วน คือ ขนาดเล็ก 50 ไร่ ขนาดกลางไม่เกิน 100 ไร่ โดยเจ้าหน้าที่รัฐเป็นผู้ออกโฉนดที่ดิน เช่น นายอำเภอเป็นผู้ออกที่ดินขนาดเล็ก ขณะที่ขนาดใหญ่จะมีผู้ให้การรับรองคือข้าหลวง และขนาดเกิน 100 ไร่ จะให้เอกชนทำประโยชน์ได้ในลักษณะเป็นสัมปทาน และไม่มีสิทธิเป็นเจ้าของ  

นโยบายปฏิรูปที่ดินเพื่อการสร้างชาติ-จอมพล ป. 1

นโยบายปฏิรูปที่ดิน จอมพล ป. สมัย 2

สมัย 2 จอมพล ป. มีการเปลี่ยนแปลนโยบายที่ดินในประเทศ เนื่องจากช่วงที่จอมพลตราไก่ขึ้นมารอบ 2 บริบททางการเมืองมีความเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะการเกิดขั้วอำนาจหลายกลุ่ม เช่น การพยายามกลับมาของกลุ่มอนุรักษ์นิยม และจอมพล ป. ไม่ได้มีอำนาจอย่างเด็ดขาดเหมือนช่วงเป็นนายกฯ สมัยแรก เพราะฉะนั้น จอมพล ป. ก็จะไม่ได้ใช้นโยบายที่ดินเพื่อมาเสริมอำนาจทางการเมืองเหมือนในสมัยแรก แต่ประเด็นที่น่าสนใจคือหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศไทยประสบปัญหาการถือครองที่ดินภายในประเทศที่มีความรุนแรงมากขึ้น เนื่องจากมีการสะสมที่ดินเพิ่มมากขึ้น 

กรณีที่ชัดเจนที่สุด ข้อพิพาทการแย่งการถือครองที่ดินระหว่างชาวนารายย่อยและเจ้าที่ดินที่ถือครองที่ดินรายใหญ่ ซึ่งถือเป็นกรณีที่มีความรุนแรง และเป็นข่าวใหญ่โตในช่วงทศวรรษ 2490 ภาพปัญหานี้ยังถูกสะท้อนในนิยาย ‘ปีศาจ’ ของเสนีย์ เสาวพงษ์ อีกด้วย โดยเฉพาะในกรณีที่ดินบางบ่อ บางพลี จ.สมุทรปราการ นอกจากนี้ นโยบายการจัดการที่ดินของจอมพล ป. ยังได้รับอิทธิพลด้านการจัดการที่ดินจากองค์กรระหว่างประเทศ อย่างองค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ หรือ FAO ซึ่งจอมพล ป.ก็จะนำเอาแนวคิดต่างๆ เหล่านี้มาปรับประยุกต์ใช้กับการปฏิรูปที่ดินหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

จอมพล ป. แจกโฉนดที่ดินแก่ชาวบ้านบางบ่อ บางพลี จ.สมุทรปราการ

นโยบายที่สำคัญยุคจอมพล ป. รอบ 2 คือการพยายามผลักดันนโยบายจัดสรรที่ดินแห่งชาติ ซึ่งนโยบายนี้รัฐบาลจะมีบทบาทในการกำกับการถือครองที่ดินให้เพียงพอต่อการทำประโยชน์ของแต่ละบุคคล โดยมีการกำหนดที่ดินที่อยู่อาศัยแต่ละครัวเรือนไม่ควรจะเกิน 5 ไร่ ที่ดินสำหรับการทำอุตสาหกรรมไม่เกิน 10 ไร่ และที่ดินสำหรับการเกษตรไม่เกิน 50 ไร่ ซึ่งในส่วนนี้รัฐบาลพยายามเสนอการผลักดันกฎหมาย 4 ฉบับ เพื่อให้อำนาจรัฐในการจัดสรรที่ดินและจัดสรรการถือครองที่ดิน ซึ่งนักวิชาการยุคหลังมองว่านโยบายของจอมพล ป.พิบูลสงคราม เป็นการพยายามลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในภาคการเกษตร

อย่างไรก็ตาม การผลักดันกฎหมายที่ดิน 4 ฉบับ ก็ประสบปัญหาความขัดแย้ง การต่อต้านจากกลุ่มหลายๆ กลุ่ม เนื่องจากมองว่าให้อำนาจรัฐมากเกินไป หรือกลุ่มบางกลุ่มก็ได้ประโยชน์จากการสะสมการถือครองที่ดินก็ไม่ชอบใจนโยบายนี้ 

แม้จะเจอปัญหา แต่ศรัญญูระบุว่า สุดท้าย จอมพล ป. ก็สามารถประนีประนอมกับทุกกลุ่มได้ ซึ่งหัวใจสำคัญคือสุดท้ายก็ผลักดันกฎหมายที่ดิน 4 ฉบับออกมาประกาศใช้ได้ และนำไปสู่การตั้งคณะกรรมการพิเศษในการจัดสรรที่ดิน ซึ่ง คกก.ดังกล่าวมีอำนาจในการล้มระบบโฉนด และโฉนดที่ได้มาอย่างไม่ชอบธรรม เช่น การแย่งชิงคนอื่นมา คกก.ชุดนี้ก็สามารถล้มเลิกโฉนด และออกโฉนดใหม่ได้ ซึ่งนโยบายนี้นำมาสู่การแก้ปัญหาที่ดินบางบ่อ-บางพลี จ.สมุทรปราการ ได้พอสมควร 

จอมพล ป.แจกโฉนดที่ดินและเยี่ยมชมนิคมสร้างตนเอง อ.พระพุทธบาท จ.สระบุรี (บน) แปลนที่ดินนิคมสร้างตนเองพระพุทธบาท จ.สระบุรี (ล่าง)

อย่างไรก็ตาม การออกกฎหมายที่ดินของจอมพล ป. จะกลายเป็นหนึ่งในชนวนความขัดแย้งระหว่างฝ่ายราชสำนัก และฝ่ายจอมพล ป. โดยเฉพาะการจัดสรรที่ดินที่ไม่เกิน 50 ไร่ ซึ่งในส่วนนี้ จอมพล ป. วางเงื่อนไขจะไม่มีผลย้อนหลัง ขณะเดียวกัน จะไม่มีเงื่อนไขจำกัดที่ดิน 50 ไร่ จะไม่ครอบคลุมถึงที่ดินของรัฐ หรือที่ดินทรัพย์สินอื่นๆ 

อย่างไรก็ตาม อาจารย์ประวัติศาสตร์ ระบุว่า ถ้าลองดู นี่คือการพยายามแก้ปัญหาที่ดินในรูปแบบใหม่ด้วยการใช้นโยบายจำกัด และถ้าใครมีที่ดินเกินกว่าที่กำหนด จะต้องจำหน่ายภายในระยะเวลาที่กำหนด สุดท้ายการดำเนินนโยบายนี้ก็ไม่สำเร็จ เพราะกว่าจะบังคับใช้คือปี พ.ศ. 2507 เพราะถูกรัฐประหารโดยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัตน์ 

นอกจากออกกฎหมายการถือครองที่ดิน จอมพล ป. ส่งเสริมการจับจองที่ดินโดยพลเรือน รื้อฟื้นโปรเจกต์นิคมสร้างตนเองใน จ.สระบุรี อย่างใหญ่โตมโหฬาร มีการวางแปลนต่างๆ ซึ่งจะเห็นได้ว่าสมาชิกนิคมจะเพิ่มขึ้นมาก พร้อมกับการผลักดันนโยบายที่ดินต่างๆ ที่ให้ประชาชนคนธรรมดามีที่ดินทำกิน 

ซ้าย : ภาพการบุกเบิกที่ดินในนิคมสร้างตนเอง, ขวา : สถิติสมาชิกนิคมที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ดังนั้น เมื่อมาดูแล้วจะเห็นว่านโยบายที่ดินสมัยจอมพล ป. มีความเชื่อมโยงระหว่างคณะราษฎร และจอมพล ป. ก่อนจะเจอจุดเปลี่ยนสำคัญคือรัฐประหารปี 2500 ซึ่งทำให้จอมพลตราไก่หมดอำนาจ และจอมพลสฤษดิ์ก็เปลี่ยนแนวนโยบายใหม่ทั้งหมดโดยอ้างว่านโยบายสมัยจอมพล ป. ขัดรัฐธรรมนูญ และทยอยยกเลิกคณะกรรมการพิเศษจัดสรรที่ดิน และกฎหมายอื่นๆ ตามมา ขณะเดียวกัน จอมพลสฤษดิ์มีการประกาศคณะปฏิวัติ 2502 ยกเลิกการจัดสรรกรรมสิทธิ์ที่ดินที่เอกชนถือครองที่ดินไม่เกิน 50 ไร่ออกจากประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งสุดท้ายก็เป็นจุดสิ้นสุดของนโยบายการจัดสรรที่ดินสมัยจอมพล ป.