ปรับโครงสร้างอำนาจดับไฟใด้ การแก้ปัญหาที่ยากยิ่งกว่าก้าวข้าม

มูฮำหมัด ดือราแม

ความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ปะทุขึ้นเป็นครั้งเป็นคราวในตอนนี้ มันดึงความสนใจของผู้คนขึ้นมาเป็นครั้งเป็นคราวเช่นกัน อย่างกรณีล่าสุดที่กลุ่มก่อความไม่สงบก่อเหตุยิงครูสาวที่ท้องแก่ใกล้คลอดอย่างน่าสะเทือนใจ ผู้คนจึงมักถามหาว่า ตอนนี้รัฐบาลแก้ปัญหากันไปถึงไหนแล้ว หน่วยงานความมั่นคงทำอะไรไปบ้าง

คำตอบที่ได้มักเป็นเรื่องการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า เช่น การปรับหรือเพิ่มมาตรการรักษาความปลอดภัยครูในพื้นที่ การช่วยเหลือเยียวยา จัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมให้ครูเพื่อสร้างขวัญกำลังใจ เป็นต้น

แต่การแก้ปัญหาในระยะยาวและยั่งยืน โดยเฉพาะการแก้ปัญหาในเชิงโครงสร้างการบริการจัดการพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งรัฐบาลขณะที่มีพรรคประชาธิปัตย์ นำโดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ที่เคยประกาศไว้ว่า จะตั้งองค์กรใหม่เพื่อรับผิดชอบภารกิจ "ดับไฟใต้" แบบบูรณาการ โดยการจัดตั้งสำนักบริหารราชการในจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ สบ.ชต. ซึงเป็นนโยบายเร่งด่วน 99 วันหลังเข้าบริหารประเทศ แต่ถึงตอนนี้ปาเข้าไป 5 เดือนแล้วก็ยังไม่เห็นเป็นรูปธรรม

กล่าวสำหรับเรื่องการจัดตั้ง สบ.ชต. ที่ตอนนี้ ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) สำนักบริหารราชการในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็ยังไม่ผ่านการพิจารณาแม้แต่ในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี จนถูกวิพากษ์วิจารณ์กันว่า อาจเป็นการไม่ยอมรับของฝ่ายทหาร ในฐานะที่เป็นผู้กุมอำนาจและดูแลงบประมาณในการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ภายใต้กลไกของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) เป็นส่วนใหญ่อยู่ในขณะนี้

จึงไม่แปลกที่นายกฯอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จะตอบคำถามเรื่องนี้ว่า "อยู่ระหว่างการพิจารณา" แต่ นายสุเทพ เทือกสุบรรณ รองนายกฯฝ่ายความมั่นคง บอกว่า "ให้ไปถามคุณถาวร" ส่วน นายถาวร เสนเนียม รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งนายกฯมอบหมายให้กำกับดูแลปัญหาภาคใต้กลับบอกว่า "ส่งร่างไปให้นายกฯตั้งนานแล้ว" ดังที่ ทีมข่าวอิศรา โต๊ะข่าวภาคใต้ สถาบันอิศรา ตั้งข้อสังเกตไว้ในรายงานเรื่อง “เปิดใจ รมต.ถาวร ผลงานบนภารกิจร้อน"ดับไฟใต้" เผยแพร่เมื่อวันอังคารที่ 2 มิถุนายน 2552 ที่ผ่านมา

ขณะที่นายถาวรเอง ให้สัมภาษณ์ผ่านสื่อเดียวกันด้วยว่า “องค์กรทหารต้องการมีอำนาจ โดยใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคง (พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551) ต้องการกุมสภาพทั้งหมด ผมทำงานได้วันนี้เพราะใช้ศิลปะและความสามารถส่วนตัว ผู้ว่าฯไม่ได้อยู่ใต้ผม รองปลัดมหาดไทย ขึ้นกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยหมด ศอ.บต.(ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้) ขึ้นกับ กอ.รมน.

ส่วนต้องรออีกนานแค่ไหนกว่ากฎหมายจะเข้าสภานั้น นายถาวร บอกว่า “ผมยืนยันว่ากฎหมายยังไปได้ แต่ต้องใช้เวลานิดหนึ่ง ขอให้เชื่อใจนายกฯ ท่านมีศิลปะในการบริหารงาน อีกไม่นาน ผมกับท่านคุยกันลึกๆ แล้ว ท่านตั้งใจดี และยืนยันเรื่องการเมืองนำการทหารว่าถูกต้อง แต่ต้องเข้าใจด้วยว่าการแก้ไขปัญหาเรื่องแบ่งแยกดินแดนทำไม่ได้ในพริบตา”

แม้ขณะนี้ยังไม่ถึงสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎรสมัยสามัญ เพื่อพิจารณากฎหมายต่างๆ แต่หากลองมาทบทวนถึงร่างโครงสร้าง สบ.ชต.ที่รัฐบาลกำลังพิจารณาอยู่ในขณะนี้ หากยังไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม ก็จะเห็นได้ว่า ร่าง พ.ร.บ.สำนักบริหารราชการในจังหวัดชายแดนภาคใต้ กำหนดให้ สบ.ชต.เป็นส่วนราชการที่ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี โดยมีเลขาธิการ สบ.ชต.มีฐานะเทียบเท่ารองปลัดกระทรวง เป็นหัวหน้าส่วนราชการ

กรณีนี้ นายแพทย์แวมาฮาดี แวดาโอะ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคเพื่อแผ่นดิน ในฐานะหัวหน้ากลุ่มสัจจานุภาพ ตั้งข้อสังเกตว่า เป็นการเสนอในกรอบเดิม เพราะในสมัย พล.อ.เปรม ติณูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ที่ตั้ง ศอ.บต. ก็ให้ตั้งรองปลัดกระทรวงเป็นผู้อำนวยการ จนกระทั่งมีการยุบ ศอ.บต.ในสมัย พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี

ต่อมาในสมัยรัฐบาลพล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี มีการรื้อฟื้น ศอ.บต.ขึ้นมา โดยพล.อ.ปานเทพ ภูวนารถนุรักษ์ อดีตแม่ทัพภาคที่ 4 เสนอให้ศอ.บต..อยู่ภายใน กอ.รมน. แต่ผู้อำนวยการก็ยังเป็นรองปลัดกระรวงมหาดไทย ซึ่งรัฐบาลก็เห็นด้วย ทำให้งบประมาณต่างๆ ที่นำมาใช้แก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ต้องผ่าน กอ.รมน.นั่นเอง

จนกระทั่ง เมื่อรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์เข้ามาบริหารประเทศ จะตั้ง สบ.ชต.ขึ้นมา แต่ก็ยังจะให้กระทรวงมหาดไทยเสนอข้าราชการกระทรวงมหาดไทยเป็นเลขาธิการอีก

ทางออกของนายแพทย์แวมาฮาดี คือ เสนอว่าผู้ที่จะมาเป็นเลขาธิการไม่จำเป็นต้องเป็นข้าราชการ อาจให้ใครก็ได้ที่มีความรู้เกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือไม่ควรเป็นข้าราชการระดับ 10 เพราะปัจจุบันข้าราชการระดับนี้ที่อยู่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้มีน้อย ไม่เช่นนั้นจะเท่ากับเป็นการล็อกเสป็กไม่ให้คนในพื้นที่ได้เป็นเลขาธิการ

โดยเป็นข้อเสนอที่มีต่อที่ประชุมวิพากษ์ร่างพระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.) การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่โรงแรมเซาเทิร์นวิว อำเภอเมือง จังหวัดปัตตานี เมื่อวันที 6 เมษายน 2552 ที่ผ่านมา ซึ่งจัดโดยกลุ่มสัจจานุภาพร่วมกับนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์และเครือข่ายภาคประชาสังคมในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ มีผู้เข้าร่วมประมาณ 30 คน

ซึ่งเป็นการประชุมเพื่อจัดทำร่าง พ.ร.บ.ฉบับของกลุ่มสัจจานุภาพ ที่จะนำเข้าประกบกับร่างของ พ.ร.บ.การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ของรัฐบาล ที่ขณะนั้นการบริหารราชการของรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์กำลังจะครบ 99 วันในวันที่ 7 เมษายน 2552 โดยมีแนวโน้มว่านายถาวร จะนำเสนอร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวเข้าพิจารณาในที่ประชุมคณะรับมนตรีและนำเข้าที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรในช่วงวันสองวันหลังจากนั้น แต่จนถึงขณะนั้นก็ยังไม่ถูกนำเข้าพิจารณาในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรแต่อย่างใด

ในขณะที่นายแพทย์แวมาฮาดี บอกว่า ได้นำเสนอร่างพ.ร.บ.ของกลุ่มสัจจานุภาพต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรเพื่อนำเข้าพิจารณาในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรแล้วลงนามโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร(ส.ส.) จากพรรคต่างๆ 21 คน ซึ่งเป็นการเสนอต่อประธานสภาโดยที่ตนไม่ทราบว่าร่าง พ.ร.บ.ของรัฐบาลยังไม่ได้เสนอแต่อย่างใด ซึ่งคิดว่ามันไม่สมควร

อย่างไรก็ตาม สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ฉบับกลุ่มสัจจานุภาพ คือ การเสนอให้มีการตั้งสมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้ ให้อยู่ในโครงสร้าง สบ.ชต.ของรัฐบาลด้วย เนื่องจากที่ประชุมครั้งนั้น เป็นว่า ร่าง พ.ร.บ.ของรัฐบาลยังขาดสาระสำคัญในส่วนการตรวจสอบและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในพื้นที่ โดยเฉพาะในเรื่องการตรวจสอบการใช้งบประมาณของรัฐในการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้

ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดการตรวจสอบอย่างเข้มข้น เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ผ่านมา เป็นเพียงการตั้งที่ปรึกษาเท่านั้น หรือแม้แต่ในร่าง พ.ร.บ.ฉบับรัฐบาลเอง ระบุให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะที่ปรึกษาสบ.ชต. ซึ่งนั่นยังไม่ใช่การมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง เพราะเป็นการให้คำปรึกษาเมื่อต้องการเท่านั้น

“ถ้าเลขาธิการ สบ.ชต.มีอำนาจแค่ไหน ก็ต้องให้ภาคประชาชนมีอำนาจในการตรวจสอบมากเท่านั้นด้วย เป็นการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจระหว่าง สบ.ชต.และ กอ.รมน. แต่การจะผลักดันเรื่องนี้ได้อาจต้องใช้พลังอย่างมาก” นายแพทย์แวมาฮาดี ระบุ

โดยสมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้ดังกล่าว จะประกอบด้วยสมาชิกจากกลุ่มต่างๆ ในพื้นที่ รวม 100 คน ไม่ว่า ส.ส. ส.ว.(สมาชิกวุฒิสภา)ในพื้นที่ สมาชิกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นักวิชาการในพื้นที่ 10 คน ผู้แทนองค์กรพัฒนาเอกชน ภาคประชาสังคม ภาคเอกชน ภาคธุรกิจ ภาคอุตสาหกรรมและผู้นำศาสนาในพื้นที่

นายแพทย์แวมาฮาดี ซึ่งมีพื้นฐานมาจากนักประชาสังคมในจังหัดชายแดนภาคใต้มาก่อน ยังบอกด้วยว่า แม้ร่าง พ.ร.บ.ทั้ง 2 ฉบับคือของรัฐบาลและของกลุ่มสัจจานุภาพยังไม่เป็นที่พอใจมากนักในมุมมองของภาคประชาสังคม แต่หากร่าง พ.ร.บ.ของรัฐบาลผ่านสภาไปแล้ว การเสนอร่าง พ.ร.บ.ในเรื่องเดียวกันจะต้องเริ่มใหม่ทั้งหมด ซึ่งต้องใช้เวลานาน ดังนั้นที่ประชุมจึงให้เสนอร่าง พ.ร.บ.ฉบับกลุ่มสัจจานุภาพไปก่อน ในขณะที่ภาคประชาชนในพื้นที่จะยกร่าง พ.ร.บ.ฉบับใหม่ขึ้นมาอีกหนึ่งฉบับแล้วจะเสนอตามไป ในลักษณะที่จะให้มี ส.ส.จำนวนหนึ่งลงนาม เพราะไม่ต้องรอให้ล่ารายชื่อประชาชนให้ได้ 10,000 คนก่อน เพื่อเสนอออกกฎหมายใหม่

ร่าง พ.รบ.ฉบับประชาชนชายแดนภาคใต้ที่ว่าคือ การร่างขึ้นบนพื้นที่ฐานการศึกษาวิจัยของ ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี จากคณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี และอาจารย์สุกรี หลังปูเต๊ะ จากมหาวิทยาลัยอิสลามยะลา ที่มีการนำเสนอในการประชุมคราวนั้นด้วย

โดยโครงสร้างการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่เสนอโดย ผศ.สมภพ และอาจารย์สุกรี เลียบแบบมาจากการปกครองของประเทศอังกฤษ กรณีการปกครองแคว้นไอร์แลนด์เหนือ ในรูปของทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่ผศ.ดร.ศรีสมภพ ระบุว่า ตนได้ศึกษาวิจัยมาตั้งแต่ปี 2550 แล้ว

โดยทบวงดังกล่าว มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง เป็นการปกครองส่วนภูมิภาค และการบริหารท้องถิ่นแบบพิเศษ มีรัฐมนตรีเป็นผู้ดูแลนโยบาย มีปลัดทบวง รองปลัดทบวงและผู้อำนวยการเขตทำหน้าที่ดูแลในแต่ละพื้นที่ ในฐานะข้าราชการส่วนภูมิภาคแบบพิเศษ ควบคู่กับการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับ และยังควรมีสมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้ด้วย

ขณะที่มีลักษณะพิเศษของการบริหารและการเมือง เช่น ระบบผู้นำ ที่ให้มีสภาประชาชนหรือสภาท้องถิ่นหรือสภาอูลามะคัดเลือก เป็นระบบการปกครองท้องถิ่นที่มีการผสมผสานการเลือกตั้งในระบบเก่าและสภาชูรอ(สภาที่ปรึกษ) สภาวิชาชีพ ระบบความยุติธรรมที่มีระบบยุติธรรมทางเลือก เช่น ระบบกฎมายแบบอิสลาม

ขณะที่ระบบการศึกษา บูรณาการทั้งสายสามัญและศาสนาคุณธรรม ระบบราชการ เป็นแบบตัวแทนตามสัดส่วนประชากรในท้องถิ่น ระบบพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นแบบอิสลาม ระบบวัฒนธรรม โดยใช้ระบบสองภาษาในสถานที่ราชการและโรงเรียน ระบบการจัดการชุมชน ใช้ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือหรือสานเสวนาจัดการความขัดแย้งในชุมชน และระบบสวัสดิการ โดยตั้งกองทุน กองทุนสหกรณ์แบบอิสลาม องค์กรซากาต

แต่โครงสร้างดังกล่าวถูกท้วงติงอย่างหนักจากผู้เข้าร่วมประชุม เช่น นายอุดม ปัตนวงศ์ กรรมการการเลือกตั้งจังหวัดปัตตานี ที่เห็นว่า โครงสร้างดังกล่าวทำให้การปกครองส่วนภูมิภาคหายไป แล้วจะมีหน่วยงานใดที่เป็นตัวแทนของรัฐบาลในพื้นที่ จึงเป็นเรื่องยากมากที่จะปรับโครงสร้างเดิมให้เปลี่ยนไปทั้งหมดได้

ก็คงจะยากจริงๆ ยิ่งในภาวะฝ่ายความมั่นคงหวงงบประมาณ ฝ่ายราชการกลัวสูญเสียอำนาจด้วยแล้ว แม้แต่การออกกฎหมายใหม่เพื่อจะจัดการให้การบริการราชการในพื้นที่มีความคล่องตัวมากขึ้น ก็ยังยากเล้ย น่ะจะบอกให้

รายงานพิเศษ

ความมั่นคง

ชายแดนใต้