การประชุมครม. เป็นกล่องดำในทางรัฐศาสตร์

เรื่องนี้เป็นปัญหาของนิติศาสตร์แท้ๆ ผมคิดว่าเป็นจุดอ่อนของเราจริงๆ ที่สังคมไทยไม่รู้ว่า ครม.คืออะไร และมีการศึกษาเรื่อง ครม.ในประเทศไทยน้อยมาก

ผมอยากพูดสัก 3 เรื่อง เรื่องความเข้าใจทั่วไปเกี่ยวกับ ครม.เท่าที่ผมพอมีอยู่ แล้วผมจะพูดเรื่องปัญหาของนิติศาสตร์โดยเฉพาะเท่าที่ผมจะพอพูดได้ เรื่องที่ 3 คือเรื่องของการเมืองในปัจจุบัน ซึ่งมันไปจับแพะชนแกะ แล้วมันชนกันได้ มันชนกันจริงๆ

ในความเข้าใจของผมเกี่ยวกับเรื่อง ครม. ผมได้อ่าน ครม.Cabinet law ของญี่ปุ่นแล้ว เมื่อคืนก็นั่งอ่าน Manual ของ Cabinet Meeting ในนิวซีแลนด์ ยังคิดว่าของเรายังเขียนน้อยไป อาจารย์ต้องพูดถึงเรื่อง Cabinet Committee ด้วย เรายังเขียนน้อยไป ต้องเขียนมากกว่านี้ เรื่องต่างประเทศผมขอไม่พูดแล้วกัน มีเวลาทำการบ้านน้อยไป แต่เอาเท่าที่ความรู้ในเมืองไทยที่พอมีอยู่

ครม.ในทางรัฐศาสตร์ เราเรียกว่าเป็นกล่องดำ เป็น Black box ในกล่องดำอันนี้ ความจริงในทางรัฐศาสตร์ หลายๆ ครั้งที่ผ่านก็เป็นเรื่องสนุกมากว่ามันตัดสินใจอย่างไร ความจริงก็ควรจะเป็นความลับ ผมเองก็ทราบว่าเป็นความลับ หลายๆ เรื่องที่ผมรู้ เพราะผมไปอ่านในภายหลัง ผมไปอ่านเอกสารการประชุมเสนาบดีสภาตั้งแต่สมัย ร.5, ร.6, ร.7 พิบูลสงคราม เสียดายผมยังไม่อ่านสมัยสฤษดิ์ ผมอยากอ่านการประชุม ครม.สมัยสฤษดิ์ เรื่อยมาจนถึงสมัยท่านคึกฤทธิ์ พลเอกเปรม ต่างๆ

ในทางรัฐศาสตร์ ครม. ไม่มีองค์ประชุมที่ชัดเจน

เท่าที่ผมทราบ ครม.มันไม่มีองค์ประชุมที่ชัดเจน ที่สำคัญที่ผมคิดว่าน่าสนุกก็คือว่า มันไม่มีการโหวต ผมก็ไม่เคยเห็นการโหวตในประชุม สมัยโบราณ เล่าเรื่องสนุกๆ ให้ฟัง ยิ่งกว่านั้นคือว่า เวลาประชุม ครม. ผมไม่ทราบว่าเดี๋ยวนี้เขาบันทึกว่าอย่างไร สมัยรัชกาลที่ 7 สมัยพิบูล บรรจุร่าง กฎหมาย ครม.เข้าใจว่ามี 4 ร่าง ร่างแรกคือจดบันทึกด้วยมือ ร่างที่ 2 พิมพ์ดีด ร่างที่ 3 ส่งไปให้เสนาบดีแก้ ร่างที่ 4 เป็นร่างฉบับสมบูรณ์

ที่สนุกคือ ตอนส่งให้เสนาบดีแก้ มันแก้ชนิดที่เรียกว่าพลิกหน้ามือเป็นหลังมือก็มี ตัวเองพูดในประชุม ครม.แบบนี้ แต่เวลาแก้มาอีกแบบหนึ่ง แล้วก็เขียนจะๆ เลยว่าเสนาบดีเขียนมาอย่างนี้
แล้วเลขาฯ ก็ต้องพิมพ์ใหม่ด้วย เรื่องแบบนี้ผมเห็นเป็นประจำของสมัยตั้งแต่ ร.7 พิบูลสงคราม ผมเห็นอย่างนี้จริงๆ แล้วผมทราบ กล่องดำอันนี้ ตัดสินใจกันอย่างไรก็พูดยากอยู่ แต่ผมไม่เคยเห็นมติและไม่เคยเห็นการโหวตเลย การประชุม ครม.ที่แปลกที่สุดที่ผมเคยเห็นคือ การประชุม ครม.ตอนที่ญี่ปุ่นบุกประเทศไทย นายกรัฐมนตรีอยู่ชายแดนก็มี เปิดประชุม ครม.ได้ด้วย แล้วประชุมตัดสินใจไม่ได้ ต้องรอให้พิบูลกลับมา ผมเข้าใจว่าวันนั้นเผลอๆ องค์ประชุมก็ไม่ครบด้วย ถ้านับแบบนิติศาสตร์ ตัดสินใจไม่ได้ เพราะองค์ประชุมไม่ครบ ญี่ปุ่นบุกประเทศไทย ก็ประชุมกัน ผมเข้าใจว่ารองนายกฯ นั่งเป็นรองประธาน เพราะว่าญี่ปุ่นยื่นคำขาดแล้วว่าขอยกทัพผ่านประเทศไทย ต้องประชุมตอนตี 1 ของคืนวันที่ 7 ธันวาคม 2484

สิ่งที่น่าสนุกของผมก็คือว่า ครม.ไม่ได้มีระบบระเบียบอะไรที่ชัดเจน องค์ประชุมก็ไม่มี การจดบันทึกการประชุมก็ยุ่งยากสับสน ผมได้ยินข่าวเล่าลือว่า เกิดเรื่องยุ่งยาก ในการประชุม ครม.ไปอีกอย่างหนึ่ง แถลงนี่ไปอีกเรื่องหนึ่ง ผมก็ไม่รู้ว่าแถลงที่ประชุมบนโต๊ะกันหรือเปล่า ไม่ทราบ มีคนเล่าเรื่องตลกให้ผมฟังว่า ประชุม ครม.เป็นอย่างนี้ แต่โฆษกแถลงเป็นอย่างอื่น เพราะฉะนั้น ปริศนากล่องดำอันนี้ เป็นสิ่งน่าสนใจอย่างยิ่ง และมีการประพฤติปฏิบัติเป็นมาช้านาน สิ่งที่ผมพูดคือว่า สังคมไทย ไม่มีความเข้าใจเรื่องนี้เลย ไม่มีการศึกษาเรื่องรูปแบบ ครม. การตัดสินใจของ ครม.ในประเทศไทยเลย

เท่าที่ผมทราบ ผลประชุมของ ครม. หรือลักษณะของ ครม.เปลี่ยนแปลงไปมาก ยกตัวอย่าง รัฐมนตรีลอยสมัยพิบูล เดี๋ยวนี้ไม่มีเลยรัฐมนตรีลอย พวกรัฐมนตรีลอย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีต่างๆ ปัจจุบันมีผู้ช่วยรัฐมนตรี ก็จะมีอะไรแบบนี้ ซึ่งเป็นวิวัฒนาการที่มีความคลี่คลายในตัว ครม. แต่โดยสรุป ในฐานะของนักรัฐศาสตร์ ครม.เป็นกล่องดำ กล่องของการตัดสินใจ

ผมคิดว่าเรื่องนี้สำคัญ และการตัดสินใจถามว่าทำกันอย่างไร ก็ตอบยาก ผมคิดว่าเราคงมีความรู้น้อย ผมไม่แน่ใจว่าในสมัยที่ท่านนายกรัฐมนตรีบางคน มีการประชุมนอกทำเนียบหรือเปล่า การประชุมที่บ้านมีไหม คึกฤทธิ์ ปราโมช ตัดสินยุบสภาผู้แทนราษฎร Record ที่อาจารย์เกษม ศิริสัมพันธ์ เล่าให้ฟัง ยกร่างพระราชกฤษฎีกาเลขา ครม.เสร็จแล้วก็เรียกหัวหน้าพรรคการเมืองมาพบที่บ้าน แล้วบอกว่า ยกแล้วนะ ไม่มีการประชุม ครม. ถ้าจะว่ากันโดยทฤษฎีนิติศาสตร์ของอาจารย์ บอกว่าพระราชกฤษฎีกานี้ต้องออกด้วยความเห็นชอบ ครม.ไม่ใช่หรือ แต่ก็ยกกันมาอย่างนั้นตลอด ผมคิดว่าการประชุม ครม.ที่บ้านนายกรัฐมนตรีนั้นส่วนใหญ่ประชุมได้หรือเปล่า ไม่ได้ประชุมที่ทำเนียบ ประชุมที่บ้านพักตัวเอง อันนี้ ผมเข้าใจว่าอาจจะมีการปฏิบัติดังนี้อยู่เป็นบางครั้ง

โดยสรุป ผมว่าตัว ครม.เป็นองค์กรของการตัดสินใจ ซึ่งมีวิวัฒนาการคลี่คลายมา ผมเองก็ยังรู้น้อย หลายเรื่องผมเรียนว่า เข้าใจว่าไม่ได้เป็นมะตงมติอะไร ทุกคนพอนั่งประชุมกันครบคล้ายๆ กับอะไรที่เหมือนกับทุกคนต้องรับผิดชอบร่วมกัน ถึงจะแย้งอย่างไรก็เงียบๆ ไว้ ถึงโหวตเมื่อไรมันแตก อย่าไปโหวต เพราะฉะนั้นการประชุม ครม.จึงคล้ายกันกับการประชุมในสภามหาวิทยาลัย หรือในที่ประชุมสภาอาจารย์ธรรมศาสตร์ ถามว่ามีคนไม่เห็นด้วยไหม มี ไม่เห็นด้วยก็บ่นกันน่าดู แต่ก็ต้องออกมาเป็นอย่างนั้น เป็นมติออกมา อันนี้ก็เป็นลักษณะที่เกี่ยวข้องกับ ครม.

ประการที่ 2 ที่อยากจะพูดอย่างสั้นๆ ผมคิดว่าเรื่องนี้เป็นปัญหาของนิติศาสตร์แท้ๆ คือเรื่องที่เป็นประเพณีปฏิบัติในทางการเมือง ในความเห็นของผม ทำไมต้องออกเป็นกฎหมายด้วย ผมเข้ใจเจตนาเลยว่า ผมนึกถึงร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยประเพณีการปกครองแผ่นดินของสมัย ร.5 ร.5 เคยยกร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยประเพณีการปกครองของประเทศ แต่ท่านบอกว่าจะประกาศใช้อยู่แล้ว จะเป็นประเพณีว่าด้วยการประชุมเสนาบดีของ ร.5 ประเพณีว่าด้วยการใช้อำนาจต่างๆ มีอยู่ประมาณสักเกือบ 20 ข้อ แต่ท้ายที่สุดก็ไม่ประกาศ เพราะการเขียนอะไรที่เป็นการปฏิบัติในทาง การเมืองที่เป็นกฎหมายเป็นการมัดตัวเองแท้ๆ ในใจของผมเอง เท่าที่ผมอ่านและคิดถึงเรื่องนี้ขึ้นมา ก็อาจจะเป็นเจตนารมณ์ของทางฝ่ายสำนักงานเลขาธิการ ครม.ที่อยากจะทำเรื่องนี้ให้ชัดเจน โปร่งใส แต่ผมคิดว่ามัดตัวเอง แล้วหลายเรื่องพอมัดตัวเองแล้ว ผมไม่แน่ใจว่าในมาตราที่ 4 มันคลุมทั้งหมดหรือเปล่า อาจารย์กำลังจะไม่เอาเรื่องเข้า ครม. อาจารย์กำลังจะไล่ออกไป ซึ่งผมไม่แน่ใจว่าปฏิบัติจริงๆ จะคลุมได้หรือเปล่าทั้งหมด ผมต้องไปนั่งเช็คอีกหลายเรื่อง วาระที่จะเข้า ครม. เรื่องที่เกี่ยวกับสถาบันเข้า ครม.ไหม

ฉะนั้น ในหลายเรื่อง ผมคิดว่าการไปเขียนเรื่องนี้ให้เป็นกฎหมาย ในลักษณะหนึ่ง ก็เป็นเรื่องที่ดีว่ามันอาจจะทำให้เกิดความชัดเจนในทางการเมืองได้บ้าง แต่ในความเห็นของผมในทางรัฐศาสตร์ถือว่า การเขียนแบบนี้มันมัดตัวเองเกินไป เพราะว่าการเขียนแปลว่าต้องปฏิบัติตามนี้ ผมถามย้อนกลับไปนิด มันมีระเบียบอยู่แล้วใช่ไหมอาจารย์ ระเบียบว่าด้วยการประชุม ครม. ทำไมไม่ทำเรื่องนี้เป็นแค่ระเบียบ

เรื่องนี้เป็นปัญหาทางนิติศาสตร์ คือพอเขียนแล้ว ต้องมัดให้เราทำ แล้วมันมีปัญหาใหญ่คือ ปัญหาเรื่องศักดิ์ของกฎหมาย อะไรใหญ่กว่า อะไรครอบอะไร แล้วถ้ามันเป็นพระราชกฤษฎีกา ผมคิดเล่นๆ ว่าเผลอๆ มติ ครม.ถูกทบทวนในองค์การนอกได้ไหม มติ ครม.ถูกฟ้องได้หมด ต้องลองไปดูเช็คศักดิ์กฎหมายด้วย เช่นไปฟ้องศาลปกครองได้ เป็นต้น หรือจะไปฟ้ององค์กรอื่นข้างนอกอีกก็ได้ เพราะมีศักดิ์กฎหมายคลุมไม่ถึง ผมเข้าใจว่าอย่างนั้น

อย่างไรก็ตาม ในความเห็นของผม เรื่องชี้แจง ถ้าในธรรมเนียมปฏิบัติยังถือครึ่ง ทำไมจะไม่ให้ถือครึ่ง 10 ปีที่ผ่านมาก็ประชุมเกินครึ่งมาโดยตลอด ทำไมต้อง 1 ใน 3 ผมคิดว่าทำไมจึงไม่เขียนว่ากึ่งหนึ่ง กับทางที่ 2 คือไม่ต้องไปเขียนเสีย จะไปเขียนองค์ประชุม ครม.ให้ยุ่งยากทำไม เพราะว่าความจริงที่ผ่านมา ก็ไม่มีองค์ประชุมอยู่แล้ว ผมว่า พอเขียนแล้วมันก็จะกลายเป็น Mark ไว้แล้วศาลรัฐธรรมนูญก็จะดูเอง ผมว่าผู้สื่อข่าวก็คงสรุปให้องค์ประชุมต่อไปนี้กึ่งหนึ่ง ต้องนับดูว่าครบกึ่งหนึ่ง ถ้าไม่ครบกึ่งหนึ่งก็ประชุมไม่ได้ ทั้งที่ความจริง โดยธรรมเนียมปฏิบัติมันไม่มีเรื่ององค์ประชุม ผมเข้าในว่าเป็นความตั้งใจที่อยากจะทำงาน ที่อาจารย์พูดว่าปฏิรูปคนอื่น ยังไม่ปฏิรูปสำนักงานเลขาธิการ ครม. ผมสงสัยว่า องค์ประชุมนี้มีที่มาอย่างไร ถ้าไม่เคยมีก็ไม่ต้องไปเขียน ถ้านายกรัฐมนตรีเห็นสมควร ก็ประชุม อันนั้นเป็นความเข้าใจของผมที่เห็น พัฒนาการทางการเมืองไทยก็เป็นอย่างนั้น แล้วใน ครม.ก็เข้าใจว่าก็ไม่ได้มีการโหวตยกอะไรต่างๆ ก็เห็นอภิปรายเสร็จ ก็สรุป บันทึกไป ก็เป็นมติ ครม.ออกมา

เรื่องที่ 3 สุดท้าย ผมอยากจะพูดเรื่องประเด็นทางการเมืองล้วนๆ จากคำบรรยายของท่านอาจารย์บวรศักดิ์ ผมเห็นว่าบ่งชี้ว่า ระบบรัฐสภาแท้ๆ แบบเดิม มีวิวัฒนาการขึ้นมาก ในระบบอังกฤษ ในปัจจุบันบางตำราเขาเรียกว่าเป็นระบบ Strong executive บางคนเรียกว่าเป็น Presidential Priminister คือเป็นระบบที่นายกรัฐมนตรีในระบบรัฐสภาหยิบยืมกลไกบางประการของอีกระบบหนึ่งนำมาใช้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง แนวโน้มที่เห็นได้ชัดคือตัว ครม.จะเล็กลงเรื่อยๆ แล้วรัฐมนตรีจะเยอะขึ้นเรื่อยๆ แต่รัฐมนตรีที่มาประชุม จะเล็กลงเรื่อยๆ ในใจของผม ตัวรัฐมนตรี ถ้าเป็นไปได้ เรามีรัฐมนตรีสัก 200 ก็ไม่เป็นไร แจกไปให้หมด แต่ประชุมจริงๆ ประชุม 12 คนพอ ที่เหลือไม่ต้องประชุม

พ.ร.ฎ. ประชุมครม. สอดรับการเมืองแบบพรรดเดี่ยวครอบงำ
สุดท้ายจริงๆ ผมว่าการขับเคลื่อน พ.ร.ฎ. ครั้งนี้ ไปสอดรับกับกระบวนการเลือกตั้ง ผมว่าการเลือกตั้งปี 48 ผมว่าเรามีเรื่องใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อนในการเมืองไทย คือเรามีรัฐบาลพรรคเดียว อันนี้ไม่เคยมี หนึ่ง เรามีรัฐบาลพรรคเดียว สอง เราไม่เคยมีพรรคการเมืองครอบงำ เรียกพรรคเดี่ยวครอบงำ เรียก Pre-dominant party ในใจของผม ผมเคยพูดว่าการเมืองไทยที่ผ่านมา เราเป็นระบบรัฐบาลผสมมาโดยตลอด การเมืองไทยที่ผ่านมาเป็นการเมืองหลักตามรัฐธรรมนูญ ตอนนี้เรากำลังเคลื่อนมาสู่การเมืองพรรคเดียวครองอำนาจ ซึ่งฝ่ายค้าน ผมสงสัยจะทำอะไรไม่ได้ใน 4 ปีข้างหน้า อย่างมากก็ตั้งกระทู้ถาม เผลอๆ อภิปรายไม่ได้ด้วย 4 ปีที่ผ่านมา ฝ่ายค้านอภิปรายนายกรัฐมนตรีไม่ได้เลย เรามีรัฐบาลพรรคเดียว ไม่ต้องเอาพรรคที่ 2 มาตั้ง ผมคิดว่าคนจำนวนมากทีเดียว อาจจะรวมทั้งผมด้วย ก็คงมีความหวาดวิตกอยู่มากพอสมควรว่า ความเป็นจริงเหล่านี้จะเคลื่อนมันอย่างไร
ผมคิดว่า

นี่เป็นสภาวะการเมืองใหม่ที่แท้จริง เรามีรัฐธรรมนูญใหม่ตั้งแต่ 40 แต่ผมคิดว่าการเมืองใหม่อย่างเต็มรูปจะเริ่มนับจากปีนี้ การเลือกตั้งปี 48 เป็นต้นไป ผมคิดว่าการเมืองใหม่แบบนี้ เป็นสิ่งที่พวกเราไม่เคยคุ้นมาก่อน ไม่มีประสบการณ์จริงๆ มาก่อน นอกจากอ่านตำราว่าญี่ปุ่นเคยเป็น สิงคโปร์เคยเป็น มาเลย์เคยเป็น แต่ไม่เคยรู้ว่าระบบมันทำงานกันอย่างไร ทีนี้มันประจวบกันว่า พรก.นี้สอดรับกับสภาวะทางการเมือง ก็ทำให้เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องที่ต้อง มีใบสั่งหรือเปล่า มีการวางเกมส์หรือเปล่า อันนี้ก็เป็นสิ่งที่ตีความกันได้ เพราะมันประจวบกันจริงๆ...

...ปัญหารัฐบาลพรรคเดียว ข้างในเผลอๆ อาจจะประชุม ครม.กันไม่ได้ แปลว่า ถ้าเกิดมีเรื่องสำคัญ จะมีคนโดดร่มประชุม เพื่อทำให้ทุกอย่างมันล้ม

ในฐานะนักรัฐศาสตร์ ผมหงุดหงิดที่สุดเลยที่จะเอาเรื่องมติ ครม.ฟ้องศาล ถ้าทำอย่างนั้นระบบการเมืองไทยก็เปลี่ยนไปอีกทิศหนึ่ง ในความเห็นของผม มติ ครม.เรื่องอะไรที่เป็นการกระทำทำทางการเมือง ฟ้องได้อย่างเดียวคือฟ้องรัฐบาล

ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ
ถ้าสรุปอย่างอาจารย์นครินทร์ เรื่องพระราชกฤษฎีกาก็จะเป็นอีกรูปแบบหนึ่ง อันนั้นก็แปลว่า อะไรจะเป็นมติหรือไม่เป็นมติ อยู่ที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะบอก เพราะหลักฐานมีแค่นั้น ขอกราบเรียนอาจารย์ ที่อาจารย์นครินทร์พูดเป็นเรื่องจริง พอนักกฎหมายมาดูตัวหนังสือแล้วไม่เคยดูธรรมเนียมปฏิบัติประกอบมา แล้วไม่ได้ดูภาพรวมของระบบการตรวจสอบทั้งหมด จะวาดให้ผมเป็นซาตาน มีเขาขึ้นมา เขี้ยวยาวเท่าไร เล็บยาวก็ได้ เพราะสิ่งที่อาจารย์ตั้งคำถาม ถามว่ามีโอกาสจะเกิดไหม อาจจะมี แต่ถามมีว่ามีเท่าไร 1 ในล้าน หรือ 1 ในร้อยล้าน อาจารย์นครินทร์พูดเรื่องญี่ปุ่นบุก อาจารย์อย่านึกว่าจะไม่เกิดนะ 50 ปี มันเกิดที 20 ปีมันเกิดที แต่ถ้าไม่มีอะไรรองรับไว้เสียเลย มีปัญหานะ ทั้งหมดนี้ ผมก็ไม่มีอะไรจะชี้แจงแล้ว นอกจากจะบอกว่า หมุนไปหมุนมาก็วนเวียน เพราะว่าคือการตีความ Literal Interpretation พร้อมทั้งข้อสมมติอันเป็นความระแวงจนกระทั่งไม่ไว้ใจกันเลย Paranoid แบบที่เรียกว่า เขี้ยวงอกแล้วนะ มีเขาด้วย แล้วก็มีเล็บยาวเฟื้อยเลย

ก็ผมบอกว่า มีการประชุมอยู่ทุกวันอังคาร ผู้สื่อข่าวนั่งกันตั้งแต่เช้าจรดเย็น ดูต่อไปก็แล้วกัน เพราะฉะนั้นที่พูดแล้วก็วนแล้วตอนนี้ แต่ผมยืนยันได้ว่า การออกพระราชกฤษฎีกา ตำรานิติศาสตร์ไทยตั้งแต่โบราณมา ท่านอาจารย์อมร จันทรสมบูรณ์ ก็เขียน ทั้งเยอรมัน ทั้งฝรั่งเศส ทั้งไทย บอกพระราชกฤษฎีกา มี 2 ประเภท

ประเภทที่ 1 คือ พระราชกฤษฎีกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจพระราชบัญญัติ ใช้ในเรื่องใดบ้าง ใช้ในเรื่องสำคัญที่จะให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับ คือ หนึ่ง จะประกาศใช้กฎหมายนั้นเมื่อใด, จะประกาศใช้กฎหมายนั้นในพื้นที่ใด, จะประกาศใช้กฎหมายนั้นกับบุคคลใด

สอง คือ พระราชกฤษฎีกาโดยอาศัยอำนาจบริหารตามรัฐธรรมนูญ ประเภทที่ 2 นี้มี2 ประเภทย่อย ประเภทที่ 1 คือ พระราชกฤษฎีกาที่รัฐธรรมนูญบอกว่าให้ออก เช่น พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พระราชกฤษฎีกาเรียกสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎร กับประเภทที่ 2 คือ พระราชกฤษฎีกาที่ออกแล้วมีผลในฝ่ายบริหารเอง เช่น พระราชกฤษฎีกาเบี้ยประชุมกรรมการ พระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ สารพัดสารเพ รวมทั้งเรื่องนี้ด้วย

เพราะฉะนั้น หากตั้งคำถามกันตรงนี้ ก็คือ ต้องคำถามย้อนหลังกันตั้งแต่ 2475 มาจนถึงวันนี้เลย ผมถึงบอกว่าที่มาวันนี้ ก็จะมาพูดกันถึงหลักกฎหมายว่าอะไรคืออะไร แล้วกราบเรียนอาจารย์ว่าทั้งหมดนี้คือการตีความ แล้วที่เขาเวียนหัวกับนักกฎหมายอยู่ ก็คือว่า ตีความแบบนี้ แล้วมันตีไปได้อย่างที่อาจารย์พูด มันตีไปได้จริงๆ ตีให้มันงอกเขี้ยว งอกเขา งอกงา มันก็งอกได้ เพราะตัวหนังสือมันไปถึง แต่ผมอุตส่าห์เล่า Practice ของต่างประเทศ อุตส่าห์เล่า Practice ของประเทศไทย เอาหลักฐานมาให้ดูก็เพื่อจะบอกว่ามันไม่ใช่ แล้วอาจารย์ถามว่าจะการันตีอย่างไร ก็บอกว่าตำแหน่งเลขา ครม.ไง การันตี อาจารย์ก็ถามต่อไปว่า ถ้าคุณไม่อยู่ล่ะ ถ้าไม่อยู่แล้วจะให้ทำยังไงล่ะ ก็บอกแล้วว่า ไม่มีใครหรอกที่จะใช้กฎหมายในลักษณะที่มันมีลักษณะที่อาจารย์พูด นอกจากศรีธนญชัย

กรณีอย่างญี่ปุ่นบุกก็ดี กรณีเมษาฮาวายก็ดี กรณีเผาสถานทูตไทยก็ดี อาจจะไม่เกิดขึ้นทุกปี แต่ถ้ามันเกิดขึ้นแล้ว มันมีปัญหาแล้วคนหัวหมอบอกว่า เฮ้ย ประชุมกัน 2 คน 3 คน 4 คน ใช้ไม่ได้ เวลานี้ศาลปกครองยุ่งนะ มันถึงต้องทำให้แน่นอนแน่ชัดเสีย แล้วก็เลิกเถียงกันได้ จะได้มี Security ขึ้นมา