ตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 8 มีนาคม อนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค (ฉบับที่ ......) พ.ศ. .... และส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา โดยให้รับประเด็นที่คณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี (ฝ่ายกฎหมาย) ที่มี นายวิษณุ เครืองาม เป็นประธาน ไปประกอบการพิจารณาด้วย นั้น ผมเห็นว่า สมควรและมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะสรุปประเด็นที่รัฐบาลกำลังจะผลักดันเป็นกฎหมาย พร้อมทั้งนำเสนอข้อโต้แย้งต่อประเด็นต่างๆ ดังกล่าว เป็นข้อๆ ไป เพื่อให้ประชาชนและองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทั้งหลายได้มีส่วนร่วมและใช้ประกอบการพิจารณา และดำเนินมาตรการต่างๆ ที่จำเป็น ในอันที่จะปกป้องรักษาไว้ซึ่งเจตนารมณ์ของการคุ้มครองผู้บริโภคตาม รัฐธรรมนูญมาตรา 57 ดังต่อไปนี้

ข้อ 1. ที่ระบุไว้ในมติคณะรัฐมนตรีว่า "บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ไม่ได้มุ่งหมายให้มีการจัดตั้งองค์การอิสระเพื่อทำหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภค เพราะใช้คำว่า "องค์การอิสระ" ไม่ได้ใช้คำว่า "องค์กรอิสระ" นั้น ส่อเจตนาที่จะ "เลี่ยงบาลี" โดยการ "เล่นคำ" เพื่อเบี่ยงเบนให้ประชาชนละสายตาและความสนใจไปจากเจตนารมณ์ ในการคุ้มครองผู้บริโภคตามรัฐธรรมนูญ เพราะแท้ที่จริง รัฐธรรมนูญมาตรา 57 มิได้ระบุให้มีการจัดตั้งองค์การอิสระเพื่อทำหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภคอย่างที่กล่าวอ้าง แต่มุ่งหมายให้มีการคุ้มครอง "สิทธิของผู้บริโภค" อย่างจริงจังและเป็นรูปธรรม โดยต้องมีกฎหมายใหม่ขึ้นมากำหนดแนวทางและกระบวนการ ในการคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค ทั้งระบบ และในกฎหมายที่ว่านี้ ต้องระบุให้มีการจัดตั้งองค์การอิสระเพื่อทำหน้าที่ให้ความเห็นและเสนอแนะในการตรากฎหมายและกำหนดมาตรการต่างๆ ในการคุ้มครองผู้บริโภคอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงครั้งมโหฬารในการคุ้มครองสิทธิผู้บริโภค ดังนั้น ถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไรเลย หรือเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย ซึ่งไม่แตกต่างไปจากของเดิมเท่าใดนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้ายังจะต้องทนใช้ พ.ร.บ.คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 เป็นกรอบและให้องค์การอิสระที่ตั้งขึ้นใหม่ไม่เป็นลูกน้อง สคบ.หรือฝ่ายบริหาร แล้วละก้อ คงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องบัญญัติ มาตรา 57 นี้ ไว้ในรัฐธรรมนูญ

ข้อ 2. การที่อ้างว่ารัฐธรรมนูญ ใช้คำว่า "องค์การอิสระ" ไม่ใช่คำว่า "องค์กรอิสระ" ดังนั้น จึงไม่จำเป็นต้องให้มีอำนาจในการคุ้มครองผู้บริโภค หรืออีกนัยหนึ่ง ไม่จำเป็นต้องให้ความสำคัญมากนัก นั้น เป็นการพลิกแพลงตีความถ้อยคำในกฎหมายเพื่อลวงให้หลงเข้าใจผิดว่า ถ้าจะให้มีอำนาจต้องใช้คำว่า "องค์กรอิสระ" เท่านั้น ซึ่งไม่เป็นความจริง เพราะทุกองค์กรที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีอำนาจ ไม่ว่าจะเป็น กกต. ป.ป.ช. คตง. คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน หรือแม้แต่ กทช. กสช. ก็ไม่ได้ใช้คำว่า "องค์กรอิสระ" เลยแม้แต่องค์กรเดียว

ข้อ 3. ที่ระบุไว้ในมติคณะรัฐมนตรีว่า การจัดตั้งองค์การอิสระอาจทำได้ในรูปแบบของคณะกรรมการทำหน้าที่ในการเสนอความเห็น โดยไม่มีอำนาจหน้าที่ และดังนั้น จึงสามารถแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ร.บ. คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 โดยไม่ต้องตรากฎหมายฉบับใหม่ นั้น ถือเป็นการลดเกรดและเหยียบย่ำเจตนารมณ์ของ รัฐธรรมนูญมาตรา 57 ทำเสมือนหนึ่งว่า มาตรา 57 เป็นรัฐธรรมนูญเกรดซี เพราะถ้าทำเช่นนั้นแล้ว ร่างพระราชบัญญัติฉบับใหม่ที่จะแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 ที่รัฐบาลกำลังจะเสนอเข้าสภา ก็จะไม่ใช่ "กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคตามมาตรา 57" แต่จะเป็น "กฎหมายกดขี่ผู้บริโภค" เสียมากกว่า

ข้อ 4. รัฐบาลดูเหมือนจะแสดงพิรุธตลอดมาว่า กลัวเกรงและหวาดผวาต่อการมีกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคฉบับใหม่ตาม มาตรา 57 ดังจะเห็นได้จากการที่พยายามหลบเลี่ยงและบ่ายเบี่ยง ที่จะศึกษา จัดทำ และผลักดันกฎหมายใหม่ โดยพยายามใช้นักกฎหมายประเภท "เนติบริกร" ซึ่งมักจะ "ตีความตามใจนาย" ออกมาเป็นหัวหอกบอกแก่สังคมอยู่เสมอว่า ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายใหม่ แต่ใช้กฎหมายเก่าที่มีอยู่ก็พอ ทั้งๆ ที่กฎหมายเก่าที่ว่านั้น ใช้มาตั้ง 26 ปี แล้ว และก็ล้มเหลวในการปกป้องคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค แถมยังเป็นเครื่องมือให้นายทุนและผู้ประกอบการเอารัดเอาเปรียบและกดขี่ผู้บริโภคมาตลอด อีกด้วย

ข้อ 5. กรณีที่จะให้สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการขององค์การอิสระที่ตั้งขึ้นนั้น เห็นได้ชัดว่า มีเจตนาที่จะครอบงำและควบคุมการทำงานขององค์การอิสระ เช่นเดียวกับที่รัฐบาลได้ออกกฎหมายกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) ทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พูดง่ายๆ คือ ใช้ให้ไปคุมองค์การอิสระ นั่นเอง เช่นนี้แล้ว องค์การอิสระจะทำหน้าที่อย่างอิสระได้อย่างไร ในเมื่อต้องไปผูกติดกับ สคบ. ซึ่งเป็นหน่วยราชการในสังกัดฝ่ายบริหารของรัฐบาล ซึ่งมีนายทุนและผู้ประกอบการเป็นผู้สนับสนุนทางด้านการเงินแก่พรรครัฐบาลเป็นส่วนใหญ่ ก็ขนาด สคบ. ยังเป็นลูกน้องของรัฐบาลซึ่งมีนายทุนและผู้ประกอบการหนุนหลัง แล้วให้องค์การอิสระไปเป็นลูกไล่ของ สคบ. เข้าไปอีก อย่างนี้ จะมีทำไมให้สิ้นเปลืองงบประมาณเปล่าๆ

ข้อ 6. ในขณะที่อนาคตและชะตากรรมของ สคบ. ยังมีลักษณะเป็นลูกผีลูกคน ซึ่งยังไม่รู้เลยว่าจะถูกโยนไปสังกัดกระทรวงไหนระหว่างสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวงพาณิชย์ โดยคณะรัฐมนตรีมีมติให้ ก.พ.ร. ไปพิจารณากำหนด นั้น ยังมีแก่ใจที่จะลากเอาองค์การอิสระคุ้มครองผู้บริโภคตาม มาตรา 57 ไปพ่วงเป็น "เจ้าไม่มีศาล" ซึ่งมีฐานะคล้ายๆ "ลูกผู้น้องของ สคบ." เข้าไปอีก เช่นนี้แล้ว องค์การอิสระจะมีน้ำยาอะไรไปคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภคได้เล่า ?

ข้อ 7. การที่ รัฐธรรมนูญมาตรา 57 กำหนดให้มีกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค นั้น ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายฉบับเดียว เพื่อให้มีทั้งหน่วยงานคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.) และองค์การอิสระคุ้มครองผู้บริโภคอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับเดียวกัน ดังนั้น การที่รัฐบาลจะออกกฎหมายคุ้มครองฉบับใหม่ (โดยยกเลิก พ.ร.บ.คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 ) และให้มี สคบ. เป็นหน่วยงานหรือกลไกของรัฐ ในการคุ้มครองผู้บริโภค ขณะเดียวกันก็แยกไปจัดทำกฎหมายอีกฉบับหนึ่งซึ่งว่าด้วยการจัดตั้ง อำนาจหน้าที่ และกระบวนการทำงาน ตลอดจนที่มาและองค์ประกอบขององค์การอิสระคุ้มครองผู้บริโภคโดยเฉพาะ ก็น่าจะตรงกับเจตนารมณ์ของ รัฐธรรมนูญมาตรา 57 และเป็นประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน ซึ่งเป็นผู้บริโภคมากที่สุด

ข้อ 8. เราต้องไม่ลืมว่า องค์การอิสระคุ้มครองผู้บริโภค ตามมาตรา 57 วรรคสอง นั้น มีหน้าที่ให้ความเห็นในการตรากฎหมาย กฎ และข้อบังคับ และให้ความเห็นในการกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อคุ้มครองผู้บริโภค ดังนั้นจะตีความว่าองค์การอิสระดังกล่าว ทำหน้าที่เพียงแค่เป็นที่ปรึกษาของ สคบ. หรือแม้แต่ของรัฐบาล หาได้ไม่ เพราะทั้ง สคบ. และรัฐบาลไม่มีอำนาจในการตรากฎหมาย การตรากฎหมายเป็นอำนาจของรัฐสภา ดังนั้น ถ้าให้องค์การอิสระคุ้มครองผู้บริโภคทำหน้าที่เป็นเพียงที่ปรึกษาของ สคบ. หรือรัฐบาล ก็จะไม่เกิดประโยชน์อันใดเลยแก่ผู้บริโภค และที่สำคัญ คือไม่สามารถทำหน้าที่อย่างเป็นอิสระได้ เช่นเดียวกับหน้าที่ในการค้นคว้าวิจัยเป็นศูนย์ข้อมูลและองค์ความรู้หรือเป็น "คลังสมอง" อย่างที่ระบุไว้ในมติคณะรัฐมนตรี ก็จะทำไม่ได้เลย ถ้าองค์การนี้ ไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอย่างอื่น เพื่อสร้างอำนาจต่อรองและภูมิคุ้มกันให้แก่ผู้บริโภค

ข้อ 9. ในขณะที่นายกรัฐมนตรีแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 23 มีนาคม มีใจความโดยสรุปว่า รัฐบาลจะให้ความสำคัญกับการคุ้มครองผู้บริโภค โดยแก้ไขกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคและให้มีการจัดตั้งองค์การอิสระคุ้มครองผู้บริโภค เพื่อคุ้มครองผู้บริโภคมากขึ้นและสร้างการมีส่วนร่วมของผู้บริโภคมากขึ้น นั้น มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 มีนาคม ดังที่ได้วิเคราะห์เป็นข้อๆ ดังกล่าวข้างต้น นั้น กลับเดินสวนทางกันโดยสิ้นเชิง เหมือนเป็นคนละรัฐบาล หรือจะเรียกว่า "มาเรือคนละลำ" ก็คงจะไม่ผิดนัก

29 มีนาคม 2548

คณิน บุญสุวรรณ