เอกสารประกอบเวทีสนทนาสื่อมวลชนเรื่อง ความจำเป็นของสังคมไทยกับการประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (SEA)
วันที่ 21 เมษายน 2548 เวลา 13.30-15.30 น. ณ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ
จัดโดย โครงการการพัฒนากระบวนการ แลข้อเสนอทางเลือกเชิงนโยบายสาธารณะที่ดีด้วยกรอบคิดการประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงกลยุทธ์
-----------------------------------------------------------------------------------

กลไกของสังคมไทยในการพัฒนาเชิงยุทธศาสตร์
(Strategic Environmental Assessment : SEA)

ศุภกิจ นันทะวรการ
สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข

การพัฒนาประเทศที่ผ่านมา รัฐบาลเป็นผู้ที่มีบทบาทหลัก ทั้งในการตัดสินใจนโยบาย และการดำเนินโครงการต่างๆ ในขณะที่ภาคส่วนอื่นๆ ในสังคม จะเข้าไปมีส่วนร่วมได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลได้ตัดสินใจกำหนดออกมาเป็นโครงการแล้ว ทำให้เกิดปัญหาอย่างมากดังเช่น ปัญหาผลกระทบของโครงการ ปัญหาความขัดแย้งในโครงการต่างๆ และปัญหาประสิทธิภาพในการบรรลุเป้าหมายของโครงการ เป็นต้น

แนวทางการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ ไม่สามารถจัดการกับปัญหาเพียงแค่ในระดับโครงการได้ ไม่ว่าจะเป็นรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) หรือกลไกอื่นๆ ที่จำกัดอยู่เฉพาะระดับโครงการเท่านั้น เนื่องจากเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ เพราะโครงการเหล่านี้ได้ถูกพัฒนาขึ้นมาตาม นโยบายและแผนซึ่งถูกตัดสินใจก่อนหน้านั้นแล้ว

ตัวอย่างเช่น การกำหนดโครงการโรงไฟฟ้า ท่อก๊าซ หรือเหมืองลิกไนต์ แต่นโยบายพลังงานของประเทศยังไม่ชัดเจนหรือขาดกระบวนการมีส่วนร่วม ทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับความจำเป็นของโครงการและทางเลือกพลังงานต่างๆ ซึ่งเป็นประเด็นเชิงยุทธศาสตร์ หรือการกำหนดโครงการสร้างถนน แต่ไม่ได้ตอบคำถามถึงนโยบายการขนส่ง ซึ่งมีทางเลือกยุทธศาสตร์ได้หลายทางเช่น การพัฒนาระบบราง การขนส่งทางน้ำ การพัฒนาระบบเส้นทางจักรยาน หรือแม้กระทั่งการจัดผังเมืองใหม่ให้เหมาะสม ทั้งนี้การตัดสินใจขั้นสุดท้าย ย่อมไม่จำเป็นจะต้องยกเลิกโครงการสร้างถนน แต่สามารถประกอบทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ร่วมกันเช่น การสร้างถนน ควบคู่กับการพัฒนาระบบราง ระบบเส้นทางจักรยาน และการปรับผังเมือง เป็นต้น

ดังนั้นสังคมจึงต้องการกลไกที่สนับสนุนและพัฒนากระบวนการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ร่วมกันก่อนที่จะกำหนดเป็นแผนงาน โครงการ หรือกิจกรรมต่างๆ ที่จะดำเนินการต่อไป

การประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment; SEA) เป็นกรอบแนวคิดและกระบวนการเพื่อสนับสนุนการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ โดยการผสมผสานระหว่างการประเมินผลกระทบบนฐานปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อม กับกระบวนการพัฒนานโยบายและการวางแผน เพื่อให้บรรลุเป้าประสงค์การพัฒนาที่ยั่งยืน

การตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์นั้น นอกจากการตัดสินใจนโยบายและแผนแล้ว ยังครอบคลุมถึงการตัดสินใจอื่นๆ ที่พิจารณาวิสัยทัศน์และผลที่คาดหวังในอนาคต แล้วกำหนดแนวทาง (Roadmap) ในการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ตัวอย่างเช่น การวางแผนพัฒนาพื้นที่เฉพาะ แผนพัฒนาภูมิภาคหรือจังหวัด การกำหนดยุทธศาสตร์การค้ากับต่างประเทศ และการออกกฎหมาย เป็นต้น

SEA จึงสามารถประยุกต์ใช้ได้อย่างหลากหลายตามการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ต่างๆ เพื่อตอบคำถามที่ว่า การบรรลุวิสัยทัศน์และเป้าหมายชุดหนึ่ง มีทางเลือกอะไรบ้าง มียุทธศาสตร์และแนวทางแตกต่างกันอย่างไรบ้าง แต่ละทางเลือกมีผลกระทบแตกต่างกันอย่างไร แล้วทางเลือกใดที่สังคมและรัฐเห็นร่วมกันโดยผ่านกระบวนการวิเคราะห์และแลกเปลี่ยนความคิดเห็น

SEA จึงเป็นกลไกที่สนับสนุนการตัดสินใจร่วมกัน โดยช่วยเปิดกว้างทางเลือกต่างๆ และทำการประเมินผลกระทบของแต่ละทางเลือก ควบคู่กับการสร้างการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ ทั้งภาครัฐและสังคมตลอดกระบวนการ

หากเปรียบเทียบกับการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (หรือ EIA) จะพบว่า มีความแตกต่างกันมาก เนื่องจาก EIA จะดำเนินการหลังจากที่ตัดสินใจกำหนดโครงการแล้ว จึงเน้นการวิเคราะห์เพื่อหาแนวทางลดผลกระทบให้อยู่ภายใต้เกณฑ์มาตรฐาน โดยไม่สามารถพิจารณาทางเลือกของโครงการได้มากนัก ในขณะที่ SEA มีเป้าหมายที่จะตอบคำถามและสนับสนุนกระบวนการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ ดังนั้นจึงเป็นส่วนสำคัญที่เติมเต็มการประเมินสิ่งแวดล้อมให้ครอบคลุมระดับยุทธศาสตร์ ก่อนที่จะพัฒนาออกมาเป็นโครงการต่างๆ แล้วจึงทำ EIA ในระดับโครงการต่อไป

ตัวอย่างเช่น การพัฒนา SEA ของประเทศเนเธอร์แลนด์ ซึ่งประกอบด้วย 2 ระบบที่เชื่อมโยงกันคือ การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับนโยบาย (Environmental Test; E-Test) กับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Impact Assessment; SEIA) โดย E-Test จะพิจารณาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมของร่างนโยบายหรือกฎหมาย และเมื่อมีการพัฒนาออกมาเป็นแผนระดับชาติหรือระดับภูมิภาค ก็จะทำ SEIA เพื่อปรับปรุงแผน หลังจากนั้นจึงทำ EIA ตามแต่ละโครงการต่อไป นอกจากนี้ ยังมีประเทศอื่นเป็นจำนวนมากที่มีระบบหรือมีการประยุกต์ใช้ SEA

จากประสบการณ์ในสังคมไทยที่ผ่านมา มีกรณีปัญหาหลายประการที่สะท้อนความจำเป็นของการประยุกต์ใช้ SEA ดังเช่น ผลกระทบของการพัฒนาอุตสาหกรรม การสร้างโรงงาน โรงไฟฟ้า หรือเขื่อน ตลอดจนการทำเหมืองแร่ต่างๆ ซึ่งนำไปสู่ความขัดแย้งในการพัฒนาโครงการ โดยไม่มีการกำหนดยุทธศาสตร์ร่วมกันของสังคมในการพัฒนาอุตสาหกรรม การวางแผนพลังงาน หรือการจัดการลุ่มน้ำ จึงควรประยุกต์ใช้ SEA เพื่อสร้างกระบวนการวิเคราะห์ทางเลือกต่างๆ อย่างมีส่วนร่วม และนำไปสู่การตัดสินใจที่ทุกฝ่ายร่วมกันตอบคำถามทิศทางการพัฒนา ความจำเป็น ผลประโยชน์ และผลกระทบต่างๆ ก่อนจะกำหนดออกมาเป็นโครงการ

ในขณะที่บางปัญหาดังเช่น ปัญหาขยะ การใช้ยาฆ่าแมลง หรือปัญหามลพิษสะสม ก็ค่อยๆ เพิ่มความรุนแรงของปัญหามากขึ้นเรื่อยๆ โดยไม่มีการหาคำตอบร่วมกันในเชิงยุทธศาสตร์ SEA จึงเป็นกระบวนการในการพัฒนายุทธศาสตร์และแนวทางร่วมกันในการแก้ไขปัญหาหรือป้องกันปัญหาไว้ก่อน

สำหรับในภาพรวมของการพัฒนาเชิงพื้นที่ ทั้งการวางแผนภูมิภาค แผนพัฒนาจังหวัด การพัฒนาเมือง หรือการพัฒนาพื้นที่เฉพาะเช่น การพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ก็จำเป็นจะต้องพัฒนายุทธศาสตร์ของการพัฒนาพื้นที่ โดยกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ โดยเฉพาะคนในพื้นที่ เพื่อให้ยุทธศาสตร์การพัฒนา สอดคล้องกับศักยภาพและความต้องการ รวมทั้งสนับสนุนแนวทางการพัฒนาที่ดีซึ่งมีการดำเนินการอยู่แล้วในหลายพื้นที่

ดังนั้น ภารกิจที่สำคัญของการพัฒนา SEA ในสังคมไทย จึงอยู่ที่การสื่อสาร การเรียนรู้จากการปฏิบัติ และการเสริมสร้างศักยภาพให้กับสังคม เพื่อผลักดันกระบวนการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ที่เป็นระบบรวมศูนย์ในปัจจุบัน ให้เปิดกว้างมากขึ้นต่อการวิเคราะห์และอภิปรายทางเลือกต่างๆ อย่างหลากหลาย และปรับเปลี่ยนไปสู่กระบวนการตัดสินใจร่วมกันอย่างสร้างสรรค์ในสังคมไทย