ตั้งแต่พรรคไทยรักไทยเข้ามาเป็นพรรครัฐบาลที่มีเสียงข้างมากในสภา    มีการดำเนินนโยบายที่เรียกว่าประชานิยม โดยใช้ประชาชนเป็นตัวตั้งในการแก้ไขปัญหา     และดูเหมือนว่านโยบายเหล่านี้เปิดโอกาสให้ชาวบ้านยากจนเข้าถึงทรัพยากรหรือบริการของรัฐได้อย่างเท่าเทียมกัน   แต่กลับพบว่านโยบายดังกล่าวเริ่มมีเสียงสะท้อนมากขึ้นเรื่อย ๆ ว่าเป็นการแก้ปัญหาความยากจนจริงหรือ ?

กรณีการแจกสัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุในโครงการ "รัฐเอื้อราษฎร์"  แก่ชาวบ้านกิ่ง อ.ดอยหล่อ       จ.เชียงใหม่  เมื่อวันที่ 13 มิถุนายน 2548   คือ รูปธรรมหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นความผิดพลาดในการดำเนินการของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินของรัฐบาล  ภายหลังจากที่รัฐบาลโหมโฆษณาว่าจะจัดสรรที่ดินให้แก่คนจน   พร้อมกับเปิดให้ประชาชนมาลงทะเบียน    แต่เมื่อชาวบ้านไปลงทะเบียนกลับพบว่าไม่เป็นจริงดังคำโฆษณา  แถมยังพบเงื่อนไขว่าเงื่อนไขสัญญาเช่าก็ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

ที่ดินจำนวนมาก แต่จัดสรรไม่พอ ?

พื้นที่กิ่งอ.ดอยหล่อ มีสภาพเป็นที่ราบสลับกับดอยขนาดเล็ก โดยมีเนื้อที่ประมาณ 219 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 136,875 ไร่ โดยมีพื้นที่ในการใช้ประโยชน์ ประมาณ 74,060 ไร่ แบ่งได้เป็น

1. ที่ดินมีเอกสารสิทธ์และหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ประมาณ 48,000 ไร่


2. ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร ประมาณ 12,974 ไร่


3. ที่ราชพัสดุในความดูแลของหน่วยบัญชาการทหารพัฒนาภาค 3 (กรป.) ประมาณ 12,086 ไร่


4. ที่ดินสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ประมาณ 10,000 ไร่

จากจำนวนพื้นที่ข้างต้น  ที่ดินดังกล่าวถือว่าอยู่ในเงื่อนไขที่ดิน 7 ประเภท ที่รัฐสามารถนำมาจัดสรรให้กับชาวบ้านได้ คือ ที่ราชพัสดุในความดูแลของหน่วยบัญชาการทหารพัฒนาภาค 3 ซึ่งมีประมาณ 12,086 ไร่  และที่ดินสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ อีกประมาณ 10,000 ไร่ รวมประมาณ 22,086 ไร่

หลังจากชาวบ้านใน กิ่ง อ.ดอยหล่อ ลงทะเบียนแก้ไขปัญหาความยากจน ประเด็นการขาดแคลนที่ทำกินทั้งหมด 6,700 ราย   จากทั้งหมด  4  ตำบล คือ  ต.สองแคว ต.สันติสุข ต.ยางคราม  และ ต.ดอยหล่อ โดยเฉพะพื้นที่  ต.ดอยหล่อ มีชาวบ้านลงทะเบียนประเด็นขาดที่ทำกิน 2,657 ราย ซึ่งเมื่อเทียบจำนวนพื้นที่และจำนวนคนที่ลงทะเบียน  รัฐบาลสามารถที่จะจัดสรรให้กับชาวบ้านที่ขาดแคลนที่ทำกินได้ครบทุกคน  แต่รัฐบาลกลับสามารถจัดสรรพื้นที่เพียง 3,000 ไร่ให้แก่ชาวบ้าน 905 ราย ทำให้เกิดข้อเปรียบเทียบระหว่างคนที่ได้รับการจัดสรรกับคนที่ไม่ได้รับ

คนจนไม่ได้ที่ดิน  คนได้ที่ดินไม่ใช่คนจน

การคัดเลือกคนที่จะได้สิทธิในการเช่าที่ดิน  อำนาจการดำเนินการต่างๆ  และการตัดสินใจตกอยู่ที่ข้าราชการท้องถิ่น  คือ ผู้ใหญ่บ้าน คณะกรรมการหมู่บ้าน และกำนัน  โดยที่ชาวบ้านเองแทบจะไม่มีส่วนร่วมในการคัดเลือก โดยมีเงื่อนไขเบื้องต้นเพียงว่าคนที่จะได้สิทธิในการรับคัดเลือก คือ คนที่มาลงทะเบียนแก้ไขปัญหาความยากจนเชิงบูรณาการในประเด็นขาดแคลนที่ดินทำกิน โดยทางราชการจะจัดรวบรวมรายชื่อแต่ละหมู่บ้านมาให้กำนัน   และกำนันจะแจ้งมายังผู้ใหญ่บ้านเพื่อเรียงลำดับตามความจำเป็นมากไปสู่ความจำเป็นน้อย   

แต่ในทางปฏิบัติพบว่า ผู้ที่ได้สิทธิในการรับคัดเลือกส่วนใหญ่จะเป็นผู้ใหญ่บ้านและผู้นำในหมู่บ้าน เช่น ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน สมาชิกองค์การบริหารส่วนตำบล  ที่เหลือเป็นเครือญาติของบุคคลเหล่านี้ โดยที่ชาวบ้านที่ไม่มีที่ดินทำกินจริง ๆ  จะถูกเสนอชื่อพ่วงท้ายเพื่อป้องกันคำครหาที่เกิดขึ้น    เจ้าหน้าที่ของรัฐเองก็ไม่ได้เข้ามาตรวจสอบโดยตรง   แม้จะมีการให้สิทธิชาวบ้านในการลงชื่อคัดค้านผู้ที่ไม่สมควรได้รับที่ดิน   แต่ไม่มีการกระจายข่าวให้ชาวบ้านรับรู้อย่างทั่วถึง    ทำให้ไม่ปรากฏการคัดค้านของชาวบ้านในระหว่างที่มีสิทธิภายในเงื่อนไขขึ้น 

จนชาวบ้านต้องรวมตัวกันร้องเรียนต่อนายกรัฐมนตรีเมื่อคราวที่เดินทางมาแจกสัญญาเช่าที่ดินแก่ชาวบ้านเมื่อวันที่ 13 มิ.ย.ที่ผ่านมา  โดยยืนยันว่าคนจนจริง ๆ ที่ไม่มีที่ดินทำกินกลับมิได้รับการจัดสรร  คนที่ได้ที่ดินกลับเป็นคนที่มีที่ดินอยู่แล้ว  และมีอันจะกิน

เงื่อนไขสัญญาเช่าที่ดินไม่สอดคล้อง

นอกจากนี้  หากศึหษาในรายละเอียดของสัญญาเช่าที่ดินแล้ว  พบว่าไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง  กล่าวคือชาวบ้านในกิ่ง อ.ดอยหล่อ ส่วนใหญ่มีอาชีพเกษตรกรรมโดยแบ่งเป็น  ทำสวนลำไย ประมาณร้อยละ 70  ปลูกพืชผัก ร้อยละ  20   ปลูกพืชไร่ ร้อยละ  10 

แต่ในรายละเอียดของสัญญาเช่าระบุเงื่อนไขในการทำการเกษตร คือ จะต้องทำไร่เท่านั้น  ซึ่งชาวบ้านที่ทำไร่มีเพียงร้อยละ 10 เท่านั้น แต่ที่มากที่สุด คือทำสวนลำไย  มีถึงร้อยละ  70    ในสัญญาเช่าระบุว่า ถ้าหากชาวบ้านต้องการที่จะทำการเกษตรด้านอื่น ๆ  ต้องมีการขออนุญาตจากกระทรวงการคลังซึ่งเป็นเจ้าของที่    ซึ่งมีขั้นตอนที่ค่อนข้างยุ่งยากและซับซ้อน

ยิ่งไปกว่านั้น สภาพพื้นที่ที่นำมาจัดสรรให้กับชาวบ้าน มีทั้งสภาพเป็นป่า ดอย ห้วย ที่แห้งแล้ง มีบ่อน้ำขนาดประมาณ 1.5 ไร่อยู่เพียง 3-4 บ่อ  และบ่อน้ำนี้เป็นบ่อน้ำใช้ในหมู่บ้านใกล้เคียง เมื่อมีการปลูกพืชต้องมีการใช้น้ำจำนวนมาก แต่ในสัญญากลับระบุว่าห้ามไม่ให้มีการเปลี่ยนแปลงหรือขุดคู คลอง บ่อ หรือสระ และแหล่งน้ำในพื้นที่  นอกจากนี้ยังห้ามไม้ให้มีการตัดต้นไม้ยืนต้นขนาดใหญ่  ซึ่งเป็นไปได้ยากเมื่อต้องการที่จะทำประโยชน์  เพราะไม้ยืนต้นขนาดใหญ่มีผลต่อการเจริญเติบโตของพืช  และในภาวะที่น้ำมันแพงชาวบ้านหันมาใช้น้ำพลังงานไฟฟ้ามากขึ้น ในพื้นที่กลับไม่มีแม้กระทั่งเสาไฟฟ้าให้ชาวบ้านได้อุ่นใจ

ผลักภาระทุกอย่างให้กับชาวบ้าน

จากการให้สิทธิชาวบ้านเป็นเพียงผู้เช่าที่ดิน  ทำให้เกิดความไม่มั่นคงและความไม่แน่นอนในสิทธิบนที่ดิน  เพราะไม่แน่ใจว่าที่ที่นำมาจัดสรรจะถูกไปใช้ในโครงการอื่นหรือไม่ ทำให้ในสัญญาเช่าได้มีการผลักภาระความเสี่ยงทุกอย่างให้กับชาวบ้าน เช่น 1)  กระทรวงการคลังในฐานะที่เป็นเจ้าของพื้นที่สามารถเปลี่ยนแปลงค่าเช่าได้ตลอดเวลา   2)  ชาวบ้านต้องรับผิดชอบเกี่ยวกับภาษีที่ดินทั้งหมดทั้งที่มีอยู่เดิมหรือที่จะเกิดขึ้นในอนาคต  3) ในระหว่างที่มีสัญญาเช่าอยู่ หากทางราชการต้องการจะใช้ที่ดิน ทางราชการมีสิทธิที่จะเวนคืนที่ดินได้และชาวบ้านจะไม่ได้รับค่าตอบแทนหรือค่าชดเชยใด ๆ และ

4) ถ้าหากครบสัญญาเช่าชาวบ้านต้องปรับสภาพพื้นที่ให้อยู่ในสภาพเรียบร้อย ถ้ามีการปลูกไม้ยืนต้น ไม้ยืนต้นต้องตกเป็นของกระทรวงการคลัง ถ้ากระทรวงการคลังไม่ต้องการ  ชาวบ้านต้องรื้อถอนทั้งหมด ถ้าไม่รื้อถอนภายใน 30 วัน กระทรวงการคลังจะทำการรื้อถอนให้และจะเรียกเก็บค่าใช้จ่ายกับชาวบ้าน 

นอกจากนี้ในสัญญาเช่ายังระบุว่า ถ้าหากชาวบ้านไม่ทำประโยชน์ภายในหนึ่งปีนับแต่ที่ได้สิทธิในการเช่า  กระทรวงการคลังสามารถยกเลิกสิทธิการเช่านั้นได้ และที่สำคัญ คือหากชาวบ้านผิดสัญญาข้อใดข้อหนึ่ง ทางกระทรวงการคลังสามารถที่จะบอกเลิกสัญญาได้

เสี่ยงทั้งขึ้นทั้งล่อง

จากสัญญาที่ได้รับเป็นเพียงสัญญาที่เช่า ไม่ใช่สัญญา ซื้อ-ขาย หรือสัญญาเช่าซื้อ  ซึ่งสัญญานี้ทำให้ชาวบ้านไม่มีโอกาสที่จะได้เป็นเจ้าของที่ดิน   แต่ด้วยความจำเป็นที่จะประกอบอาชีพ  เช่น  การปลูกพืชสวน ลำไย  คือ พืชหลักที่ชาวบ้านมีความคุ้นเคย และกว่าที่ลำไยจะให้ผลผลิตประมาณ 3 ปี เท่ากับว่าถ้าหากชาวบ้านปลูกลำไย นอกจากจะเสี่ยงจากการถูกยกเลิกสัญญาจากการผิดสัญญาแล้ว ยังเสี่ยงกับระยะเวลาของสัญญาด้วย  เพราะ 3 ปีเท่ากับว่าสิ้นสุดระยะเวลาในการเช่า เมื่อลำไยให้ผลผลิต ระยะสัญญาก็จะสิ้นสุดลงพอดี   สิ่งที่ชาวบ้านได้ลงทุนลงแรงมาตลอดระยะเวลา 3 ปีอาจจะสูญเปล่าหรือไม่คุ้มทุน

แปลงสัญญาเป็นทุนปัญหาที่ยังไม่มีข้อยุติ

ความคาดหวังของชาวบ้านในระยะแรกที่รู้ว่าตัวเองมีสิทธิได้สัญญาเช่า  คือ การนำสัญญาเช่านี้ไปเป็นหลักประกันในการกู้เงินเพื่อที่จะได้นำมาเป็นเงินหมุนใช้ภายในครอบครัว แม้ว่าวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของการให้กู้คือ การใช้เป็นเงินทุนในการประกอบอาชีพ  แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าตั้งแต่ไทยรักไทยมาเป็นรัฐบาลมามีเงินไหลเข้าไปสู่หมู่บ้านมากมาย   มีการจัดตั้งกลุ่ม และกองทุนหลายกองทุนขึ้นมา เช่น เงินออมทรัพย์ กองทุนเงินล้าน  และเงินเหล่านี้กลายสภาพเป็นเงินกู้ให้ชาวบ้านได้กู้ยืม   หมายถึงการทำให้ชาวบ้านเป็นหนี้ 

นอกจากนี้ยังไม่รวมถึงหนี้ที่ชาวบ้านคุ้นเคยคือ หนี้ ธกส.  เงินที่คาดว่าจะได้จากการนำสัญญานี้ไปเป็นหลักประกันก็เพื่อจะนำไปเป็นเงินหมุนในการใช้หนี้กองทุนเหล่านี้  ซึ่งมีข่าวออกมาว่าสัญญาเช่ามีมูลค่าในการกู้เงินสูงสุดถึง 200,000 บาท  โดยธนาคารที่รับหน้าเสื่อปล่อยเงินกู้ให้กับชาวบ้าน มี อยู่ 5 ธนาคาร คือ    1) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรหรือ ธกส.  2) ธนาคารกรุงเทพ  3) ธนาคารกรุงไทย 4) ธนาคารกรุงศรีอยุธยา และ  5) เอสเอ็มอีแบงก์   

ผ่านไป 5 เดือนนับแต่สัญญาเช่ามีผลบังคับตามกฎหมาย  เงินที่จะนำมาให้ชาวบ้านกู้เพื่อทำการประกอบอาชีพยังไม่มีวี่แววว่าจะได้  เพราะสัญญาเป็นเพียงสัญญาเช่า ไม่มีน้ำหนักเพียงพอที่จะนำไปค้ำประกัน และยังไม่มีหน่วยงานใดที่จะเข้ามารับผิดชอบกรณีที่มีการผิดสัญญา  ทางธนาคารเองก็ยังไม่กล้าเสี่ยงที่จะให้ชาวบ้านกู้เงิน

ใครได้ประโยชน์ ?

เดิมพื้นที่บริเวณหลังกิ่ง อ.ดอยหล่อมีสภาพเป็นป่า โดยหน่วยงานทหารพัฒนาที่ 3 เป็นผู้ดูแล และปล่อยให้ทิ้งร้างมาตลอด    รัฐบาลหรือกระทรวงการคลังก็ไม่ได้ประโยชน์จากพื้นที่ตรงนี้  แต่ภายหลังที่มีสัญญาเช่า เท่ากับว่าที่บริเวณนี้มีคนที่มีสิทธิเข้าทำประโยชน์และต้องเสียภาษีที่ดินให้กับกระทรวงการคลังทุกปี   และที่สำคัญชาวบ้านต้องเสียค่าเช่าจากพื้นที่ตรงนี้ปีละ 70 บาทต่อไร่ ทั้งหมด 3 ไร่ ตกประมาณ 210 บาท   ในปีแรกมีการชำระค่าธรรมเนียม  420 บาท และค่ารังวัด  100 บาท และค่าประกันการเช่าที่อีก 210 บาท  

ดังนั้น  ในปีแรกชาวบ้านต้องเสียค่าใช้จ่ายก่อนทั้งที่ยังไม่เห็นที่ดินเลย ประมาณ 940 บาทโดยในการให้สิทธิชาวบ้าน ในการเช่าที่ทั้งหมดประมาณ 905 ราย  สรุปรวมในปีแรก ทางกระทรวงการคลังจะได้เงินประมาณ 850,700 บาท 

จากพื้นที่ที่ไม่สามารถสร้างรายได้ให้กับกระทรวงการคลังเลยกลับมีค่าเกือบ 1,000,000 บาท และตลอดระยะเวลาเช่าที่   ทางกระทรวงการคลังจะได้เงินจากการเช่าที่ปีละประมาณ 190,050 บาท  นอกจากนี้ ยังไม่รวมถึงการเปลี่ยนแปลงสิทธิในการเช่าที่ผู้ให้เช่าสามารถเปิดโอกาสให้คนอื่นเข้ามาเช่าต่อได้และจะได้ค่าธรรมเนียมการเช่าเพิ่มขึ้น

ในส่วนของชาวบ้านนั้น ภายหลังได้สิทธิในการเช่ายังคงตั้งหน้าตั้งตารอทุนจากการนำสัญญาไปค้ำประกันเงินกู้    ปัจจุบันยังไม่มีวี่แววว่าจะได้   บางส่วนยังคงสภาพป่าเหมือนเดิม   ชาวบ้านบางส่วนมีการกู้เงินมาปรับสภาพพื้นที่   เฉลี่ยประมาณแปลงละ 3,000 บาท รวมทั้งหมดนับแต่ได้สัญญาเช่ามา  ชาวบ้านหมดเงินไปแล้วประมาณ 4,000 กว่าบาทโดยที่ยังไม่เห็นเงาของดอกผลที่จะได้รับ

แม้ว่าชาวบ้านจะยังไม่ทราบรายละเอียด และข้อผูกมัดที่มีอยู่ในสัญญาเช่าอย่างละเอียดก็ตาม   แต่อย่างน้อยภาพของการที่รัฐบาลจะจัดสรรที่ทำกินให้  ก็เป็นการเพิ่มความหวังให้หลุดพ้นจากสภาพปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินของชาวบ้านจนทำให้ไม่สามารถที่จะหาเงินมาเป็นค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวัน   ถึงแม้ว่าจะแลกมาด้วยการที่ชาวบ้านต้องตกอยู่ภาวะยากจนมากขึ้นก็ตาม  คือเมื่อได้สัญญามาแล้วก็จะนำสัญญาที่ได้ไปเป็นหลักประกันในการกู้เงินและเป็นหนี้มากขึ้น

สัญญาที่ได้เป็นเพียงสัญญาเช่า ไม่ใช่สัญญา ซื้อ-ขาย หรือ สัญญาเช่าซื้อ   

สัญญานี้ไม่ได้ให้โอกาสชาวบ้านเป็นเจ้าของที่ดินได้    มีเพียงหลักประกันว่าจะมีเงินจำนวนก้อนหนึ่งเท่านั้น   เงินที่ทำให้ดำรงอยู่ชีวิตได้โดยไม่เดือดร้อนมากนักในช่วงระยะเวลาหนึ่ง   จนกว่าจะมีเงินก้อนอื่น ๆ เข้ามา   แม้ว่าเงินจำนวนนั้นจะหมายถึง การเพิ่มภาวะความยากจนและเป็นหนี้ก็ตาม  แต่ด้วยความจำเป็นที่ต้องมีชีวิตอยู่  อยู่ด้วยความหวังที่จะหลุดพ้นจากสภาวะความยากจน ความยากลำบาก ทำให้ชาวบ้านยอมรับและอยากได้สัญญาเช่า

ในมุมมองของชาวบ้าน  สัญญาเช่าจึงมีความหมายมากกว่าสิทธิในที่ดินทำกินหรือที่ทำกินนั่นเอง.

วิชณุพงษ์  คำคูณ

สำนักข่าวประชาธรรม