เรียบเรียงจาก เอกสารประกอบการนำเสนอสรุปผลการประเมินในภาพรวม "๖ ปีกับการปฏิรูปการศึกษา" โดยสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ ณ ห้องกมลทิพย์ โรงแรมสยามซิตี้ วันที่ 15 สิงหาคม 2548

 

 

เป็นการประเมินผลการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยรวมหลังจากเริ่มใช้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ไปเมื่อวันที่ 20 ส.ค.2542 ซึ่งมีจุดมุ่งหมายหลักเพื่อปฏิรูปการเรียนรู้ของคนไทยทุกคน ให้สังคมไทยเป็นสังคมแห่งการเรียนรู้ และให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา

 

โดยสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา ได้วิเคราะห์และสังเคราะห์ข้อมูลจากเอกสาร รายงานผลการดำเนินการของหน่วยงานที่รับผิดชอบจัดการศึกษาทุกระดับ ประเภท และสังกัด รายงานการวิจัยและประเมินผลเชิงลึก ข้อมูลสถิติ รวมทั้งผลการประชุม/สัมมนาระดมความคิดจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง พบว่าการดำเนินงานมีความก้าวหน้าในระดับหนึ่ง มีนวัตกรรมตัวอย่างที่ประสบความสำเร็จในทุกกรณี และมีประเด็นที่ต้องนำมาพิจารณาปรับปรุงแก้ไขเพื่อให้การปฏิรูปการศึกษาบรรลุผลตามเป้าหมาย

 

ผลการประเมิน

 

1. สิทธิและโอกาสทางการศึกษาของประเทศไทย

 

รัฐบาลได้ให้ความสำคัญในการยกระดับความรู้ของคนไทย โดยมีเป้าหมายให้ประชาชนไทยทุคนมีการศึกษาไม่ต่ำกว่ามัธยมศึกษา ทั้งนี้ เพื่อให้มีพื้นฐานเพียงพอต่อการดำรงชีวิต โดยถือว่าการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นสิทธิที่คนไทยทุกคนควรได้รับ

 

1.1  ข้อค้นพบ

1.1.1        ผลลัพธ์ของการดำเนินงานในภาพรวม

1)      จำนวนปีการศึกษาโดยเฉลี่ยของคนไทย พบว่า เพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยปีละ 0.2 กล่าวคือ เพิ่มจาก 7.1 ปี ในปี 2542 มาเป็น 8.1 ปีในปี 2547

2)      การศึกษาของแรงงาน ประชากรอายุ 15-19 ปี ได้รับการศึกษาในระดับมัธยมศึกษาตอนต้นเพิ่มขึ้น เฉลี่ยประมาณร้อยละ 1.3 ต่อปี คือเพิ่มจากร้อยละ 33.6 ในปี 2544 เป็นร้อยละ 37.7 ในปี 2547

 

เมื่อพิจารณาขีดความสามารถในการแข่งขัน ซึ่งประเมินโดย MID ขีดความสามารถด้านการศึกษาของไทยขึ้นจากอันดับที่ 48 ในปี 2547 เป็นดันอันดับที่ 46 ในปี 2548

 

อย่างไรก็ตาม การเพิ่มขึ้นของดัชนีชี้วัดดังกล่าวในระยะที่ผ่านมามีแนวโน้มเป็นไปอย่างช้าๆ ไม่ปรากฏให้เห็นว่าเป็นอัตราเร่งที่ควรเกิดขึ้นในระยะของการปฏิรูปการศึกษา

 

การดำเนินงานในระยะต่อไปที่จะทำให้บรรลุเป้าหมายของรัฐบาลในปี 2551 คือ 1) จำนวนปีการศึกษาโดยเฉลี่ยของประชากรจะต้องเป็น 9.5 ปี และ2) ร้อยละของแรงงานที่ได้รับการศึกษาโดยเฉลี่ยของประชากรจะต้องเป็นร้อยละ 50 จำเป็นต้องดำเนินการในอัตราที่เร่งกว่าปกติอย่างมาก

 

1.1.2        ผลลัพธ์ด้านสิทธิและโอกาสทางการศึกษาของประชาชนวัยเรียนการศึกษาขั้นพื้นฐาน

เมื่อพิจารณากลุ่มผู้เรียนอายุ 3-17 ปีที่อยู่ในวัยเรียนระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งหมายถึงการศึกษาก่อนประถมศึกษาถึงมัธยมศึกษาตอนปลายซึ่งเป็นสิทธิทางการศึกษา ที่ทุกคนควรได้รับนั้น พบว่า

 

1)      โอกาสการเข้าเรียนยังมีความแตกต่างกันในมิติของพื้นที่ และกลุ่มเป้าหมาย

2)      แม้ว่ามีผู้เข้าเรียนเพิ่มมากขึ้นด้วยการขยายการศึกษาภาคบังคับเป็น 9 ปี แต่ยังมีผู้ออกกลางคัน

3)      ผู้เรียนในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายเพิ่มขึ้นไม่มากเท่าที่ควรจะเป็น

4)      การเข้าเรียนสายอาชีพยังมีไม่มาก สัดส่วนผู้เรียนมัธยมศึกษาสายสามัญ : สายอาชีพ เพิ่มขึ้นเล็กน้อย จาก ปี 2544 คือ 66 : 34 มาเป็น 63 : 37 ในปี 2547 เป้าหมายปี 2551 ต้องการให้เป็น 50 : 50 สาเหตุที่สายอาชีพเพิ่มไม่มากคือ สถานศึกษามีน้อย ค่าใช้จ่ายสูงกว่าสายสามัญ ผู้ปกครองไม่นิยม

5)      สิทธิทางการศึกษาผู้ที่มีความต้องการพิเศษ (ผู้พิการ ผู้ด้อยโอกาส และผู้มีความสามารถพิเศษ) ยังไม่กว้างขวางทั่วถึง

6)      ผู้เรียนสายอาชีพด้วยการศึกษานอกระบบโรงเรียนเพิ่มมากขึ้นชัดเจน จากประมาณ 1 ล้านคนในปี 2543 เป็น 1.8 ล้านคนในปี 2547

 

1.2  ข้อเสนอแนะ

 

1)      การยกระดับการศึกษาขั้นพื้นฐานของประชาชนในระยะต่อไปต้องให้ความสำคัญกับมิติของพื้นที่และกลุ่มเป้าหมาย เพื่อลดความไม่เป็นธรรม

2)      ป้องกันการออกกลางคัน โดยทำทะเบียนกลุ่มเด็กเสี่ยงและประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ปัญหารายบุคคลอย่างเป็นระบบ

3)      รูปแบบการจัดการศึกษาควรยืดหยุ่น มีรูปแบบการบริการที่หลากหลาย ผสานระหว่างในระบบ นอกระบบ และตามอัธยาศัย แลเร่งระบบเทียบโอนให้ดำเนินการได้กว้างขวาง

4)      สนับสนุนให้องค์กรต่างๆ ร่วมจัดการศึกษา พัฒนาอย่างเป็นสหวิทยาการ

5)      เพิ่มโอกาสการเรียนม.ปลาย ด้วยวิธีต่างๆ รวมทั้งปรับหลักสูตรให้หลากหลายครอบคลุมสายอาชีพและส่งเสริมการศึกษานอกระบบ

 

 2. การปฏิรูปการเรียนรู้

มุ่งให้ผู้เรียนคิดเป็น ทำเป็น เป็นคนดี คนเก่ง และเรียนรู้อย่างมีความสุข

 

2.1 ข้อค้นพบ

1) ในระยะ 6  ปีของการปฏิรูปมีแนวโน้มว่าผู้เรียนมีความสุขในการเรียนมากขึ้นด้วยรูปแบบ

การเรียนรู้ที่เริ่มหลากหลายมากขึ้น แต่ผลสัมฤทธิ์ทางวิชาการในวิชาหลักๆ โดยเฉพาะคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ ยังอยู่ในระดับต้องปรับปรุง ขณะที่ทักษะด้านการคิดวิเคราะห์ต้องเร่งให้เกิดขึ้นโดยเร็ว

2) โรงเรียนยึดจัดการเรียนการสอนตามหน่วยการเรียนรู้ ซึ่งพบว่าเนื้อหารมีมาก ซ้ำซ้อน และไม่เชื่อมโยง กระบวนการเรียนรู้ที่จะทำให้ผู้เรียนหัดคิดวิเคราะห์จึงถูกลดความสำคัญไป

3) ความยืดหยุ่นหลากหลายของหลักสูตรเพื่อตอบสนองผู้เรียนที่มีความต้องการพิเศษ เช่น ผู้พิการ ยังมีน้อย

4) โรงเรียนยังวัดประเมินผลแบบเดิม เนื่องจากครูขาดความรู้ความเข้าใจ

5) ประกาศ หรือคำสั่งต่างๆ จากส่วนกลางทำให้สถานศึกษาขาดอิสระในการดำเนินการที่เหมาะสมกับบริบทของตน

6) แนวทางประกันคุณภาพภายในและภายนอกไม่สอดคล้องกันเท่าที่ควร

7) การประเมินในเขตพื้นที่และสถานศึกษาล่าช้า

 

2.2 ข้อเสนอแนะ

 

1)      ให้มีการทบทวนเรื่องหลักสูตรให้ชัดเจน ตั้งแต่นิยาม ความหาย โครงสร้าง องค์ประกอบของหลักสูตรแกนกลาง หลักสูตรสถานศึกษา รวมทั้งบทบาทและภารกิจของส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค เขตพื้นที่ และสถานศึกษา

2)      ลดความซ้ำซ้อน เพิ่มความเชื่อมโยงของสาระเนื้อหา

3)      ปรับแนวทางจัดการเรียนการสอนและประเมินผู้เรียน จาก Content Based เป็น Standard Based

4)      สร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องตรงกันกับทุกฝ่าย

5)      กฎระเบียบ คำสั่งต่างๆ ต้องส่งเสริมให้สถานศึกษามีอิสระ และอำนาจตัดสินใจ เพื่อสนองความแตกต่างหลากหลายของผู้เรียน

6)      ลดภารกิจที่ไม่ใช่การจัดการเรียนการสอนของครู เพื่อให้ครูมีเวลาให้ผู้เรียนมากขึ้น

7)      ส่งเสริมการวิจัยเพื่อการปฏิรูป และการพัฒนาที่มีผู้นำทางวิชาการช่วยเหลือเป็นพี่เลี้ยง

8)      สร้างความรู้ความเข้าใจแก่ผู้ปกครอง ชุมชน เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วม

9)      รวบรวมและเผยแพร่นวัตกรรมความรู้ที่ประสบความสำเร็จ

10)   สร้างความเป็นมืออาชีพให้แก่ผู้ประเมินภายนอก

 

3. การผลิตและพัฒนาครู

 

3.1 ข้อค้นพบ

1) ขณะนี้เกิดสำนักงานเลขาธิการคุรุสภา  ทำหน้าที่พัฒนามาตรฐานวิชาชีพครู ผู้บริหารสถานศึกษา สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ทำหน้าที่เป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคล และมีคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครู แต่องค์กรเหล่านี้จัดตั้งล่าช้า ทำให้ไม่สามารถดำเนินงานตามภารกิจให้เห็นผลชัดเจน

2) ระบบการผลิต พัฒนาครู และบุคลากรทางการศึกษาในภาพรวมของประเทศไม่ชัดเจน มีความล่าช้าในการออกไปอนุญาตประกอบวิชาชีพ จัดตั้งกองทุนพัฒนาครู

3) ยังไม่มีองค์คณะบุคคลตามที่ยุทธศาสตร์การปฏิรูปการศึกษากำหนด คือ "คณะกรรมการแห่งชาติว่าด้วยกระบวนการผลิตและพัฒนาครู คณาจารย์และบุคลากรทางการศึกษา" และขณะนี้ยังขาดความชัดเจนในนโยบายการดำเนินการผลิตครูหลักสูตร 5 ปีตามที่มีคณะกรรมแล้วเช่นกัน

4) สถาบันที่ผลิตครูยังมีปัญหา เนื่องจากหลักสูตรและการบวนการเรียนการสอนไม่ทันความเปลี่ยนแปลง และสถาบันการศึกษาก็สนใจผลิตผู้เรียนสาขาอื่นมากกว่าผลิตครู

5) ขาดแคลนครูวิทยาศาสตร์ ภาษา และครุสำหรับกลุ่มที่มีความต้องการพิเศษ

6) ครูส่วนใหญ่กระตือรือร้นที่จะพัฒนา แต่ขาดปัจจัยและระบบส่งเสริม

7) ความไม่ชัดเจนของระบบการประเมินสมรรถนะครู

 

3.2 ข้อเสนอแนะ

 

1.       เร่งดำเนินการตามยุทธศาสตร์การปฏิรูปการผลิตและพัฒนาครู

2.       ให้มีสถาบันอุดมศึกษาเพื่อวิชาชีพครู และสถาบันที่จะช่วยพัฒนาครูกระจายตามพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ

3.       ปรับปรุงหลักสูตรผลิตครูให้ทันสมัย

4.       เร่งต่อยอดวิชาชีพครูให้กับผู้จบสาขาเฉพาะทาง เช่น วิทยาศาสตร์ ภาษา เพื่อแก้ปัญหาขาดแคลน รวมทั้งเร่งผลิตครูสำหรับผู้เรียนที่มีความต้องการพิเศษ

5.       เร่งรัดและสร้างความชัดเจนเกี่ยวกับการประเมินผลงานในการขอปรับปรุงตำแหน่งและออกใบประกอบวิชาชีพ

6.       เปิดให้ภาคเอกชนที่มีความรู้ความสามารถ มีส่วนในการพัฒนาครู

 

4. การบริหารจัดการ

เน้นเอกภาพด้านนโยบาย และให้มีความหลากหลายในการปฏิบัติ มีการกระจายอำนาจสู่เขตพื้นที่ สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

 

4.1 ข้อค้นพบ

4.1.1 ส่วนกลาง

1) มีความไม่ลงตัวของการจัดโครงสร้างองค์กรอย่าง การศึกษาเอกชน การศึกษานอกโรงเรียน ส่งผลกระทบถึงภารกิจในระดับเขตพื้นที่การศึกษา

2) การแบ่งภารกิจของหน่วยงานส่วนกลาง ไม่เอื้อต่อการดำเนินการตามภารกิจ โดยเฉพาะการจัดรูปแบบการศึกษาใหม่ๆ

3) กลไกประสานงานระหว่างนโยบายกับหน่วยงานต่างๆ เพื่อนำไปปฏิบัติยังไม่มีประสิทธิภาพ

 

4.1.2 เขตพื้นที่การศึกษา

1) มีจำนวนน้อยเทียบกับโครงสร้างเดิม ทำให้การประสานงาน ดูแลสถานศึกษาน้อยกว่าที่ผ่านมา

2) คนทำงานยังกระจุกอยู่ในเขตเมือง

3) ขาดความรู้ความเข้าใจ การแบ่งบทบาทหน้าที่ระหว่างส่วนกลางและเขตพื้นที่

4) ขาดงบประมาณ แนวปฏิบัติที่ชัดเจน เพราะความล่าช้าในการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้อง คณะกรรมการเขตพื้นที่บางแห่งมีปัญหาไม่มีผู้มาสมัคร

 

4.1.3 สถานศึกษา

1) การกระจายอำนาจสู่โรงเรียนยังไม่เต็มที่เนื่องจากกฎหมายยังไม่ออก จึงขาดความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ

2) ระเบียบ คำสั่ง ไม่เอื้อต่อการบริหารจัดการอย่างคล่องตัว บางครั้งไม่สามารถปฏิบัติได้

3) คณะกรรมการสถานศึกษา ส่วนใหญ่ไม่สามารถดำเนินการตามภารกิจ

 

4.2 ข้อเสนอแนะ

1) สร้างความชัดเจนในโครงสร้างของหน่วยงานส่วนกลาง ให้มีองค์การรองรับงานที่เกิดขึ้นอย่างครบถ้วน

2) สร้างระบบและกลไกที่ทำให้เกิดการประสาน เชื่อมโยงระหว่างองค์กรต่างๆ

3) เร่งรัดการออกกฎหมายเพื่อให้เกิดการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง

4) ทบทวนการจัดบุคลากร หน่วยงาน และภารกิจของเขตพื้นที่บางส่วนให้เหมาะสม

5) สร้างความรู้ ความเข้าใจ และความเข้มแข็งให้เขตพื้นที่ และพัฒนาการทำงานในรูปคณะกรรมการทั้งของเขตพื้นที่ และสถานศึกษา

 

5. การมีส่วนร่วมจัดการศึกษาขององค์กรต่างๆ

 

5.1.1 ภาคเอกชน

1) ระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ภาคเอกชนมีส่วนร่วมจัดการศึกษาไม่ถึงร้อยละ 20 และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเล็กน้อย จากร้อยละ 13.47 เป็นร้อยละ 14.63 และร้อยละ 16.15 ในปี 43 45 และ 47 ตามลำดับ

2) ระดับอุดมศึกษา ภาคเอกชานมีส่วนร่วมมากกว่าขั้นพื้นฐาน โดยประเภทสถาบันจำกัดรับ สัดส่วนภาคเอกชนเพิ่มในช่วง 2544-2545 และเริ่มลดในปี 2547 แต่ประเภทไม่จำกัดรับ มีแนวโน้มลดลงตลอด สาเหตุสำคัญประการหนึ่งเพราะการขยายวิทยาเขตของสถาบันอุดมศึกษารัฐ

 

5.1.2 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

1) มีส่วนร่วมจัดการศึกษาเพิ่มขึ้นคือ ร้อยละ 5.6 เป็น 6.2 และ 10.88 ในปี 42 45 และ 47 ตามลำดับ

2) ที่ยังไม่คืบหน้าและนโยบายไม่ชัดเจนคือ การถ่ายโอนโรงเรียน ตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนกระจายอำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)โดยขณะนี้มีการขอประเมินความพร้อมเพื่อรับโอนจากอปท. 335 แห่ง จำนวน 1457 โรงเรียน ขณะนี้กำลังศึกษารูปแบบการกระจายอำนาจที่ควรนำมาใช้อย่างเหมาะสม

 

5.1.3 องค์กรทางสังคม

มาตรา 12 ของพ.ร.บ.ให้สิทธิในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานแก่ บุคคล ครอบครัว องค์กรชุมชน องค์กรเอกชน สถาบันศาสนา ฯ แต่มีความก้าวหน้าน้อย เพราะการออกกฎกระทรวงล่าช้า ขณะนี้ประกาศใช้เฉพาะครอบครัว สถานประกอบการ สถาบันศาสนา และมีครอบครัวมาจดทะเบียน 12 ครอบครัว และยังไม่มีการกำหนดเงื่อนไขการอุดหนุน ขาดหน่วยงานที่ดูแลอย่างจริงจัง รวมทั้งประชาชนทั่วไปยังไม่รู้จักการศึกษารูปแบบใหม่ๆ

 

5.2 ข้อเสนอแนะ

1) รัฐต้องหยุดหรือชะลอการจัดตั้งสถานศึกษา หรือการขยายการรับนักเรียน นักศึกษา เพื่อส่งเสริมให้ภาคเอกชนมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษามากขึ้น

2) ให้กระทรวงศึกษาฯ เตรียมความพร้อมให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่

(1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อรับการถ่ายโอน

(2) เร่งสร้างความรู้ ความเข้าใจที่ถูกต้องในการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมให้กับฝ่ายต่างๆ เช่น ผู้บริหาร ผู้ปกครอง ชุมชน

(3) ส่งเสริมการจัดการศึกษาทางเลือก โดยให้มีหน่วยงานดูแล ส่งเสริมอย่างจริงจังและต่อเนื่อง