เป็นที่แน่ชัดแล้วว่าแนวคิดเรื่องการส่งเสริมการปลูกข้าวอย่างครบวงจรภายใต้ ร่างพ.ร.บ.ข้าวแห่งชาติพ.ศ…ต้องถูกนำกลับไปทบทวนอีกครั้ง หลังจากถูกกระแสวิพากษ์วิจารณ์ถึงความเร่งรีบในการออกกฎหมาย และความไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาชาวนาอย่างแท้จริง

อย่างไรก็ตาม แม้กฎหมายฉบับนี้จะยังไม่ประกาศใช้ในขณะนี้ อีกทั้งกระบวนการยกร่างกฎหมายยังต้องผ่านขั้นตอนกลั่นกรอง และทบทวนอีกหลายหน แต่เส้นทางการยกร่างกฎหมาย รวมถึงรายละเอียด กลับเป็นประเด็นที่ควรจะถูกหยิบยกมาพิจารณา เพราะสาระสำคัญและเจตจำนงในการยกร่างกฎหมายสามารถบ่งชี้ถึงเบื้องลึก เบื้องหลังของวิธีคิดที่มีต่อชาวนา รวมถึงทิศทางการเพาะปลูกข้าว-การจำหน่ายในอนาคตได้เป็นอย่างดียิ่ง

จากปฏิวัติเขียวสู่เขตข้าวพันธุ์ดี

เส้นทางของ พ.ร.บ.ฉบับนี้เริ่มต้นจากวันที่ 2 พฤศจิกายน 2547  เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติให้จัดตั้งสำนักงานข้าวแห่งชาติขึ้น โดยมีฐานะเทียบเท่ากรมภายในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เพื่อเป็นองค์กรดูแลการพัฒนาข้าวอย่างมีเอกภาพ  โดยมีพ.ร.บ.ข้าวแห่งชาติเป็นกลไกในการควบคุมอย่างครบวงจรตั้งแต่การคัดเลือกพันธุ์ข้าว ปัจจัยการผลิต การแปรสภาพข้าว การแปรรูปข้าว ไปจนถึงการจัดการตลาดข้าว และรักษาความความเป็นผู้นำด้านการส่งออกข้าวของโลก  รวมทั้งสนับสนุนให้ชาวนามีความเข้มแข็ง สามารถพึ่งตนเองได้ และนำไปสู่ชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น

การบริหารงานของสำนักงานข้าวแห่งชาตินั้นจะมีลักษณะเป็นหน่วยงานราชการ ที่มีรูปแบบการบริหารแบบพิเศษ กล่าวคือ สามารถจัดตั้งกองทุนบริหารรายได้ผ่านการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการนำเข้าหรือส่งออกข้าว  ส่วนกลไกการทำงานจะผ่านทางคณะกรรมการข้าวแห่งชาติ และคณะกรรมการข้าวฯระดับจังหวัดที่จะมีการแต่งตั้งขึ้น   มีหน้าที่และความรับผิดชอบในการกำหนดยุทธศาสตร์ นโยบาย ทิศทางการพัฒนาข้าวทั้งระบบ รวมถึงสามารถพิจารณาออกพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตเศรษฐกิจพิเศษการปลูกข้าวภายใต้ชื่อ "เขตส่งเสริมการปลูกข้าวพันธุ์ดี"

โดยสาระสำคัญอยู่ที่ว่าหากพื้นที่ไหนถูกประกาศให้เป็นเขตส่งเสริมข้าวพันธุ์ดีแล้ว ชาวนาในพื้นที่นั้นก็ต้องใช้พันธุ์ข้าวตามที่คณะกรรมการข้าวแห่งชาติกำหนด   ซึ่งสำนักงานข้าวแห่งชาติจะมีมาตรการส่งเสริม และสนับสนุนชาวนาต่างๆ  แต่หากรายใดหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามก็จะมีบทลงโทษ   ซึ่งประเด็นนี้เองได้เขม็งเกลียวปัญหา และนำมาสู่จุดแตกหักทางความคิด

อุบล อยู่หว้า ผู้ประสานงานเครือข่ายเกษตรกรรมทางเลือกภาคอีสาน ตั้งข้อสังเกตว่า ที่มาของร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้มีความสงสัย และมีเป็นไปได้อย่างยิ่งที่จะกลายเป็นกฎหมายที่เอื้อประโยชน์ให้กับบริษัทยักษ์ใหญ่ทางเกษตรแห่งหนึ่ง โดยอ้างปัญหาของชาวนาทั้งระบบมาบังหน้า   เพราะสาระสำคัญของกฎหมายอยู่ที่การควบคุม และการบริหารการผลิตข้าวภายในประเทศทั้งหมด ด้วยระบบโซนนิ่งการปลูกข้าวพันธุ์ดี    และการใช้กลไกควบคุมทางกฎหมายต่างๆ ตามอำนาจของ พ.ร.บ.ฉบับนี้ ส่งผลให้บริษัทผู้ส่งออกเข้าสามารถควบคุมเสถียรภาพทางการตลาดได้อย่างเบ็ดเสร็จ

กลไกการควบคุมนี้จะรวมศูนย์อยู่ที่คณะกรรมการข้าวแห่งชาติจำนวน 26 คนที่จะมีการจัดตั้งขึ้นมาภายหลัง โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีสัดส่วนสัดส่วนจากภาคเกษตรกรหรือองค์กรชาวนาเพียง 3 คนเท่านั้น ถือว่าเป็นสัดส่วนที่ไม่เหมาะสม และสุ่มเสี่ยงให้กลุ่มธุรกิจส่งตัวแทนเข้ามาดำรงตำแหน่งสำคัญได้

 "ผมมองว่ารัฐแก้ปัญหาของชาวนาไทยไม่ถูกจุด เพราะปมปัญหาสำคัญอยู่ที่เรื่องของภาระหนี้สิน และการพึ่งพิงระบบการผลิตที่มากเกินไป   ปัจจัยดังกล่าวผลักดันให้ชาวนาเป็นคนยากจน เพราะไม่สามารถควบคุมปัจจัยทางการผลิตได้   ข้าวที่มีต้นทุนการผลิตสูงกลับขายได้ราคาต่ำ ดังนั้นหากรัฐจะแก้ปัญหาให้ชาวนาตามหลักการของร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้   รัฐต้องลงมาทำงานกับองค์กรชาวนาไม่ใช่การร่วมมือกับบริษัท แล้วคาดหวังว่าบริษัทจะแบ่งปันรายได้ให้ชาวนาอีกต่อหนึ่ง" นายอุบล ให้ความเห็น

สุ่มเสี่ยงละเมิดสิทธิ

บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ จากโครงการยุทธศาสตร์นโยบายฐานทรัพยากร คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ให้ความเห็นว่า ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้มีความโน้มเอียงที่จะนำไปสู่การละเมิดสิทธิของชาวนา   ถึงแม้ว่าหลักการของกฎหมายจะกำหนดให้การประกาศพื้นที่ใดเป็นเขตปลูกข้าวพันธุ์ดีหรือไม่ จะต้องผ่านกระบวนการสอบถามความเห็นชอบจากชาวนาทั้งหมดในพื้นที่ก่อน   หากเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่ง หรือร้อยละ 51 ก็สามารถประกาศเป็นเขตข้าวพันธุ์ดีได้ทันที   ดังนั้นด้วยแนวความคิด และขั้นตอนการดำเนินงานเช่นนี้จึงจะทำให้เหตุผล และความข้อท้วงติงของชาวนาที่เหลืออีกร้อยละ 49 ไม่มีความหมาย และถูกละทิ้งไปโดยปริยาย

ทำนองเดียวกับผลการศึกษาของ เดชา ศิริภัทร ร่วมกับสมหญิง สุนทรวงษ์และคณะ ในหัวข้อ"สิทธิเกษตรกรไทย : กระบวนการเรียนรู้กับการพัฒนาระบบเกษตรกรรม" ก็ตอกย้ำว่ากระบวนการละเมิดสิทธิเกษตรในประเทศไทยเกิดขึ้นในหลายลักษณะ ประการแรก คือการละเมิดสิทธิในการเรียนรู้ระบบการผลิต เพราะการส่งเสริมพัฒนา การแก้ไขปัญหาการเกษตรถูกยกให้เป็นบทบาทของผู้เชี่ยวชาญจากหน่วยงานรัฐ   สถาบันการศึกษา และบริษัทธุรกิจเอกชน   ขณะที่เกษตรกรผู้คุ้นเคยกับสภาพแวดล้อมในไร่นาเป็นอย่างดีกลับมีฐานะเป็นเพียงผู้รับบริการ หรือเป็นส่วนหนึ่งในการทดลองเท่านั้น

นอกจากนี้ในการส่งเสริมเกษตรแผนใหม่เจ้าหน้าที่มักจะให้ข้อมูลเฉพาะกำไรด้านเดียว แต่ละเลยข้อมูลเรื่องปัญหา และผลกระทบต่างๆ อีกทั้งยังมองข้ามภูมิปัญญาท้องถิ่นเพราะมองว่าเป็นความเชื่อที่ล้าสมัย

การละเมิดสิทธิในลักษณะที่สอง คือ การกำหนดและควบคุมระบบการผลิต เพราะการปรับเปลี่ยนสู่เกษตรกรรมแผนใหม่นั้นวิธีในการเพาะปลูกมักจะเป็นการจัดการเชิงเดี่ยว และต้องพึ่งพิงปัจจัยการผลิตภายนอกอย่างเข้มข้น ทั้งนี้เพื่อตอบสนองความต้องการของตลาดเป็นหลัก  เกษตรกรจึงไม่มีสิทธิเลือกระบบการผลิตของตนเอง โดยเฉพาะเกษตรกรที่เข้าร่วมระบบเกษตรครบวงจร หรือระบบพันธะสัญญา จะสูญเสียการควบคุมกระบวนการผลิตทุกขั้นตอน   ไม่ว่าจะเป็นปัจจัยการผลิต การผลิต การแปรรูป รวมทั้งการตลาด ส่งผลให้เกษตรกรมีฐานะเป็นเพียงแรงงานรับจ้างเท่านั้น

ประการสุดท้าย คือ การละเมิดสิทธิในการใช้ประโยชน์และเข้าถึงทรัพยากรสาธารณะ เพราะนับตั้งแต่การประกาศเขตต่างๆ  ทับที่ทำกันของและที่อยู่อาศัยของเกษตร ได้ส่งผลให้ชุมชนเกษตรมีสภาพเป็นผู้บุกรุก   ขณะเดียวกันภาครัฐก็ได้ดำเนินโครงการพัฒนาแหล่งน้ำ อาทิ เขื่อน ฝาย คลองส่งน้ำ ฯลฯ เพื่อขยายพื้นที่เกษตร   แต่กลับส่งผลให้บางพื้นที่ประสบปัญหาน้ำในลำคลองลดลง หรือบางพื้นที่ก็ถูกน้ำท่วมเป็นต้น นอกจากนี้สิทธิเกษตรกรด้านทรัพยากรพันธุกรรมกำลังถูกละเมิดจากบรรษัทข้ามชาติในหลายลักษณะทั้งกลไกของสถาบันวิจัยนานาชาติ

ทำลายความมั่นคงทางอาหาร

ผู้อำนวยการองค์กรความหลากหลายทางชีวภาพและภูมิปัญญาไทย (ไบโอไทย) วิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ อธิบายว่า ระบบการเพาะปลูกข้าวที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ก็ได้ทำลายความหลากหลายทางชีวภาพอยู่แล้ว เพราะพื้นที่ปลูกข้าวทั่วประเทศกว่าร้อยละ 90 มีการใช้พันธุ์ข้าวไม่ถึง 10 สายพันธุ์ หากพ.ร.บ.ถูกนำมาใช้จริง คาดว่าการใช้พันธุ์ข้าวจะลดจำนวนลงไปอีก ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพอย่างแน่นอน

นอกจากนี้ คนที่จะได้ประโยชน์จากพ.ร.บ.ฉบับนี้ก็คือบริษัทค้าเมล็ดพันธ์ข้าว เพราะสามารถค้ากำไรจากชาวนาได้อย่างมหาศาล จากการบังคับปลูกข้าวเฉพาะสายพันธุ์ที่บริษัทต้องการ เช่น  ข้าวหอมมะลิ ปทุมธานี 1 หรือพันธุ์ข้าวลูกผสม เป็นต้น ยิ่งไปกว่านั้นพันธุ์กรรมข้าวก็เป็นอีกเรื่องที่อยู่ภายใต้เงื่อนไขของการเจรจาการค้าเสรีไทย-สหรัฐฯ เพราะสหรัฐต้องการให้ไทยเปิดทางให้มีการนำพันธุ์ข้าวหอมมะลิของไทยไปพัฒนา รวมถึงการเปิดโอกาสให้สหรัฐนำพันธุ์ที่ครอบครองสิทธิบัตรอยู่ เข้ามาตีตลาดเมล็ดพันธุ์ในประเทศไทยด้วย สิ่งเหล่านี้คืออนาคตของชาวนาไทยภายใต้ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้

วิฑูรย์ กล่าวย้ำว่า การปลูกข้าวเพียงไม่กี่สายพันธุ์ถือว่าเป็นเรื่องที่อันตรายมากต่อความมั่นคงทางความหลากหลายทางชีวภาพ   เพราะกว่าที่จะเกิดข้าวสายพันธุ์ดีชนิดหนึ่งๆ อย่างข้าวพันธุ์หอมมะลิ หรือพันธุ์ปิ่นแก้วได้ ต่างก็ล้วนเกิดจากคัดเลือกสายพันธุ์ตามธรรมชาติ ที่ต้องมีพื้นฐานจากสายพันธุ์ข้าวที่หลากหลายและซับซ้อนทั้งสิ้น   การปลูกข้าวเพียงไม่กี่สายพันธุ์จะเป็นการทำลายความมั่นคงทางชีวภาพของประเทศไทยในทันที

ด้านสำรวย ผัดผล   ผู้อำนวยการโรงเรียนชาวนา จ.น่าน กล่าวในประเด็นเดียวกันว่า จากบทเรียนชีวิตของที่ผ่านมา ปัจจุบันชาวนาจำนวนมากได้หันมาตระหนักถึงปัญหา และอุปสรรคของระบบตลาด จนเกิดการรวมกลุ่มกันเป็นโรงเรียนชาวนา หรือกลุ่มเกษตรอินทรีย์ต่างๆ เพื่อสร้างความเข้มแข็ง ทำการอนุรักษ์สายพันธุ์ข้าวที่เหมาะสมกับสภาพภูมิประเทศ และวิถีชีวิตของคนในบริเวณนั้นๆ แต่เนื้อหาของร่างพ.ร.บ.นี้กลับย้อนยุดมุ่งทำลายความเข้มแข็งของชาวนาให้ตกอยู่ในวงจรของความจนรูปแบบเดิม

สำรวย กล่าวต่อไปว่า ชาวนาส่วนใหญ่ที่ดำเนินการอนุรักษ์พันธุ์ข้าวในขณะนี้ จะมีการแลกเปลี่ยนสายพันธุ์ระหว่างกันเอง เพื่อพัฒนาสายพันธุ์ที่เหมาะสมที่กับชุมชนที่สุด ดังนั้นข้าวพันธุ์ดีสำหรับชาวนาจึงไม่หมายถึงข้าวที่ตอบสนองตลาดเท่านั้น แต่บางพันธุ์เกษตรกรจำเป็นต้องปลูกเพื่ออนุรักษ์และพัฒนาสายพันธุ์กันเองด้วย ซึ่งที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐมักอนุรักษ์และพัฒนาเฉพาะที่อยู่ในความต้องการของตลาดไม่กี่สายพันธุ์

 "เชื่อว่าเนื้อหาของพ.ร.บ.นี้จะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงในพื้นที่เพาะปลูกข้าวเชิงเศรษฐกิจก่อน ซึ่งได้แก่ ภาคอีสาน ภาคกลาง และภาคเหนือบางจังหวัด ส่วนในรายจังหวัดที่มีลักษณะการเพาะปลูกข้าวเพื่อบริโภคกันเองนั้น อาจจะกระทบในภายหลัง แต่ถึงอย่างไรพันธุ์ข้าวพื้นเมืองที่ไม่ใช่ข้าวพันธุ์ดีในความหมายทางการตลาด ก็จะถูกทำลายด้วยความรู้เท่าไม่ถึงการณ์ได้"

ทบทวนก่อนชาวนาล่มสลาย

จากข้อมูลข้อคิดเห็นที่หยิบยกมาร้อยเรียงเพียงบางส่วนก็สะท้อนให้เห็นว่า แม้เจตนารมณ์ของกฎหมายจะเป็นไปเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของชาวนา แต่แรงผลักดันที่สำคัญกว่าคือการสร้างความมั่นคงให้กับการส่งออกข้าว ซึ่งผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงก็คือ บริษัทค้าเมล็ดพันธุ์ข้าว ผู้ส่งออกข้าว และกลุ่มธุรกิจข้าวครบวงจรเท่านั้น

นี่จึงไม่สายที่จะกลับมาทบทวน และค้นหาว่าปัญหาของชาวนาคืออะไร และเราจะแก้ปัญหาความยากจนของชาวนาอย่างไร  หากยังจำเป็นต้องใช้กลไกทางกฎหมาย ก็ควรคำนึงถึงความยืดหยุ่น และความสอดคล้องกับวิถีการปลูกข้าวของชาวนาทั้งหมด เพราะคงต้องยอมรับว่าชาวนาทุกคนในประเทศนี้ไม่ได้ปลูกข้าวเพื่อขายเพียงอย่างเดียว แต่หลายพื้นที่ได้หันกลับมาปลูกข้าวตามแนวคิดเกษตรพอเพียง หันมาปลูกข้าวเพื่อยังชีพ หรือปลูกเพื่อสืบทอดวิถีชีวิตเมื่อเหลือกินจึงเก็บขาย

ท้ายสุดกระบวนการแก้ปัญหาของชาวนาทั้งระบบที่สำคัญที่สุดต้องเปิดโอกาสให้ชาวนาได้มีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของตนเองด้วย เพราะจากทิศทางการส่งเสริมของเจ้าหน้าที่รัฐ และบทเรียนของการใช้กลไกการตลาด หรือ  "มือที่มองไม่เห็น" มาทำหน้าดูแลความเป็นอยู่ของชาวนานั้น ได้สร้างบาดแผล และกลายเป็นมือที่บดขยี้กระดูกสันหลังของชาติให้แหลกเหลวมานานเท่านาน