ในทุกประเทศในทุกรัฐจะต้องมีอำนาจจัดการแผ่นดิน เรื่องราวต่างๆ บนแผ่นดินไม่ว่าจะเป็นดิน น้ำ และป่ารวมไปถึงอำนาจในการจัดการประชากรซึ่งถือว่าเป็นทรัพยากรแผ่นดินของประเทศด้วย ก่อนปี 2475 อำนาจในการจัดการแผ่นดิน และอำนาจในการจัดการชีวิตของประชากรนั้น ถือว่าเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ แต่เมื่อเกิดเหตุการณ์เปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิ.ย. 2475 เหตุการณ์ครั้งนั้นมีนัยสำคัญคือ อำนาจในการจัดการที่ดิน อำนาจในการจัดการทรัพยากร อำนาจในการจัดการประชากรถูกเปลี่ยนไปสู่อำนาจในระบอบประชาธิปไตย ความหมายก็คือเปลี่ยนให้ที่ดินบนแผ่นดินไทยทุกตารางนิ้วเป็นของคนไทยทุกคน กรรมสิทธิ์เป็นของประชาชน

นโยบายที่ดินสมัยปรีดี พนมยงค์

นโยบายที่ดินที่สำคัญที่สุดในช่วงปี 2475-2476 ก็คือปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโสเสนอเค้าโครงเศรษฐกิจที่มีเนื้อหาว่าให้มีการรวมที่ดินในประเทศไทยทุกตารางนิ้วให้เป็นของรัฐหรือเป็นของส่วนกลาง เพื่อที่จะนำที่ดินเหล่านั้นมาให้ประชาชนได้ใช้ทำประโยชน์ อยู่อาศัย ทำมาหากินอย่างเป็นธรรม

จากการที่ปรีดี พนมยงค์ เสนอนั้น ต่อมานักวิชาการถือว่าเป็นเนื้อหาสาระสำคัญเป็นจุดเริ่มต้นของการนำเสนอเรื่องการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย นั่นคือนำเสนอถึงบทบาทของรัฐส่วนกลางในการจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎรอย่างเป็นธรรม แต่อย่างไรก็ตามการปฏิรูปที่ดินในครั้งนั้นก็ถือว่าเป็นความล้มเหลวครั้งที่ 1 เพราะหลักการดังกล่าวถูกปฏิเสธจากชนชั้นศักดินาที่มีที่ดินถือครองอยู่เป็นจำนวนมาก จนเป็นผลทำให้คณะผู้เปลี่ยนแปลงการปกครองท่นำโดยปรีดี ต้องหลุดจากอำนาจโดยถูกกล่าวหาว่าเป็นระบอบคอมมิวนิสต์

แท้จริงแล้วการตีความว่าประชาชนทุกคนเป็นเจ้าของประเทศนั้นจะต้องมีการตีความหมายให้ชัดเจนว่า คือความสามารถและสิทธิที่จะเข้าถึงทรัพยากร เป็นเจ้าของที่ดิน มีกรรมสิทธิ์ในการใช้ที่ดินนั่นเอง

ยุคแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

เมื่อประเทศไทยเริ่มประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่หนึ่งปี 2503 ตรงกับสมัยของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยุคนั้นมีการเร่งรัดพัฒนาประเทศในทุกเรื่องก็ว่า มีการปฏิรูปการศึกษา การเกษตร การค้า การพานิชย์ต่างๆ มากมายที่ดินโดยมีอิทธิพลของโลกาภิวัตน์เข้ามามากขึ้น แต่ยกเว้นเรื่องเดียวคือเรื่องการปฏิรูปที่ดิน และถึงแม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงมากมายในแผนพัฒนาฯ มีการจัดตั้งกรมพัฒนาที่ดิน แต่กรมพัฒนาที่ดินก็ไม่ได้ทำอะไรที่เกี่ยวข้องกับเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดิน การพัฒนาที่ดินทำแค่เรื่องการพัฒนาคุณภาพของดินเท่านั้น เช่นพัฒนาคุณภาพดินที่ไม่ดีให้เป็นดินดี จากดินเปรี้ยวให้เป็นดินเค็มแค่นั้นเอง

กรมพัฒนาที่ดินมีหน้าที่แค่ว่าใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ ใส่ปุ๋ยเคมีต่างๆ เข้าไปในดิน จัดการแหล่งน้ำขนาดเล็ก แต่หัวใจสำคัญของการการจัดการที่ดินนั่นคือการปฏิรูปที่ดิน กระจายการถือครองที่ดินนั้นไม่ได้ทำ นอกจากจะไม่ได้ทำแล้วระหว่างปี 2503-2514 ระบบการเมืองไทยยังกลายเป็นระบบเผด็จการที่มีทหารเข้ามาครอบงำ จนกระทั่งนำไปสู่เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516

ยุคตุลาคม

ในยุค 14 ตุลาคม 2516 หลายคนมองว่าเป็นจุดเปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งสำคัญ ประชาชนสามารถเรียกร้องรัฐธรรมนูญ ล้มระบบเผด็จการได้ ถ้ามองโดยผิวเผินจะเห็นแต่บทบาทของนักศึกษา แต่ความจริงขบวนการเคลื่อนไหวของภาคประชาชนในครั้งนั้นมีกลุ่มพลังที่เข้มแข็งอีกกลุ่มหนึ่งด้วย นั่นคือกลุ่มคนระดับรากหญ้าได้แก่กลุ่มกรรมการ และกลุ่มสหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย ซึ่งเรียกร้องในเรื่องค่าเช่านาที่ไม่เป็นธรรม และเกษตรกรขาดแคลนที่ดินทำกิน

การเรียกร้องครั้งนั้นมีผลทำให้มี พ.ร.บ.ค่าเช่านาออกมา แต่กลับไม่มีผลในทางปฏิบัติ เพราะแม้ว่ามีกฎหมายพัฒนาจริง แต่ว่าการเช่านาไม่ได้เป็นไปตามกฎหมาย เจ้านาเรียกเก็บค่าเช่านามากกว่าที่กฎหมายกำหนด ชาวนาชาวไร่คนไหนที่จะเรียกร้องต้องการสิทธิ์ตามที่ พ.ร.บ.กำหนด เจ้านาก็หาทางบีบให้หลุดจากสภาพการเป็นผู้เช่านา

อย่างไรก็ตามการเคลื่อนไหวให้มีการปฏิรูปที่ดินก็ยังคงมีมาอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งปี 2517 มี พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีการแก้ไขเพิ่มเติมปี 2518 ความจริงดูเหมือนว่าจะประสบความสำเร็จในเรื่องการปฏิรูปที่ดิน แต่ความเป็นจริงกลับไม่ใช่ เพราะมีการวิเคราะห์กันว่าเป็นพ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินนั้นจอมปลอม ถ้าเป็นพันธบัตรก็เป็นพันธบัตรปลอม

ประเด็นที่วิพากษ์กันอย่างมากคือ พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินฉบับดังกล่าวไม่ได้นำที่ดินเอกชนที่มีอยู่มากมายมาปฏิรูปแต่อย่างใด แต่ยังคงมุ่งเอาที่ดินของรัฐมาปฏิรูป ความเป็นจริงที่ดินของรัฐนั้นนอกจากจะมีอยู่อย่างจำกัดแล้ว หลายส่วนยังเป็นพื้นที่ป่า เป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธาร เป็นเขตรักษาพันธ์สัตว์ป่า ไม่สามารถนำมาปฏิรูปได้ การกล่าวว่านำที่ดินของรัฐมาปฏิรูปนั้นจึงเป็นการหลอกลวงอย่างมหาศาล

ยุคตลาด

หลังเหตุการณ์เปลี่ยนแปลงทางการเมืองแล้ว กระแสของชุมชนเข้าสู่ยุคโลกาภิวัตน์ รัฐกับทุนจับมือกันมุ่งสู่ระบบทุนนิยมเสรี เน้นระบบตลาด เกิดการแย่งชิงทรัพยากรจากท้องถิ่นมากขึ้นเรื่อย ๆ พร้อม ๆ กับเริ่มมีกระแสการกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรไปสู่ชุมชนท้องถิ่น การปฏิรูปที่ดินก็มีการกล่าวถึงอีกครั้งหนึ่ง แต่ก็ยังเป็นคำกล่าวที่ลอย ๆ และยังไม่สามารถปฏิบัติได้จริง แม้ว่าภาครัฐจะกล่าวถึง แต่ก็มิได้เป็นไปเพื่อแก้ปัญหาเกษตรที่ขาดแคลนที่ดินทำกินแต่อย่างใด

ในยุคของรัฐบาลทักษิณมีการประกาศให้มีนโยบายทำประเทศไทยให้เป็นครัวของโลก ครัวของโลกคือ แหล่งผลิตอาหาร การจะผลิตอาหารนั้นต้องมีที่ดิน แต่ว่าหุ้นส่วนใหญ่ของรัฐบาล คือบริษัทธุรกิจการเกษตรขนาดยักษ์ที่มีทุนไปลงในประเทศต่างๆ กลุ่มทุนพวกนี้เป็นผู้ผลักดันให้ใช้นโยบายดังกล่าว ดังนั้นทำให้นโยบายครัวของโลกจึงไม่ใช่นโยบายที่เอื้อให้แก่เกษตรคนจน ที่ดินที่มีอยู่อย่างจำกัดก็ตอบสนองกลุ่มธุรกิจการเกษตร ไม่ต่างอะไรกับเรื่องนากุ้ง

แม้รัฐบาลทักษิณมีนโยบายเกี่ยวกับการจัดการปัญหาที่ดิน แต่ก็เป็นนโยบายการแปลงสินทรัพย์ให้เป็นทุน ซึ่งก็ไม่สามารถแก้ปัญหาที่ดินที่แท้จริงได้ ยิ่งทำให้ชุมชนขาดสิทธิโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากรที่ดินไปยิ่งขึ้นเรื่อย ๆ มีผลลบต่อคนจน ถือเป็นการช่วยคนรวย คือธนาคาร แต่คนจนจะยิ่งจนลง นอกจากนี้คนจนยังประสบปัญหาเรื่องราคาพืชผลทางการเกษตรที่ตกต่ำลง เพราะการเปิดเสรีการค้าอีกด้วย ดังนั้นสถานการณ์ของคนจนในชนบทยิ่งย่ำแย่ สิ่งที่ภาคประชาชนคิดถึงนโยบายการปฏิรูปที่ดิน และเริ่มลงมือทำจึงนับว่าเป็นทางออกที่สำคัญ

ปฏิรูปที่ดินโดยชุมชน

หากจะผลักดันเรื่องเศรษฐกิจยั่งยืน หรือเศรษฐกิจพอเพียง สิ่งที่หลีกไม่พ้นก็คือการผลักดันเรื่องนโยบายการปฏิรูปที่ดิน ต้องให้คนจนเข้าถึงทรัพยากร เป็นเจ้าของทรัพยากรและใช้ทรัพยากร ในขณะนี้รัฐยังคงปล่อยให้ที่ดินอยู่ในมือของทุนขนาดใหญ่คือคนรวย การที่จะหวังพึ่งรัฐว่าจะปฏิรูปที่ดินนั้นไม่เป็นจริง สิ่งที่รัฐกระทำเพียงอย่างเดียวคือควบคุมฐานเสียงลงคะแนน

ด้วยเหตุนี้เองเกษตรกรจำนวนหนึ่งจึงคิดว่ารอรัฐต่อไปยังไงก็คงไม่ไหว มีที่ดินรกร้างว่างเปล่า หรือที่ดินมีเจ้าของแต่ได้กรรมสิทธิ์มาโดยมิชอบจำนวนมาก ที่ดินดังกล่าวถูกปล่อยไว้เฉยๆ ในขณะที่คน 30-40 ล้านคนมีปัญหาไม่มีที่ดินทำกิน จะรอรัฐที่หวังเพียงแต่ว่าจะสร้างงานด้วยการชักจูงบริษัทจากต่างประเทศเข้ามาลงทุนในประเทศไทยนั้นไม่ได้ เพราะบริษัทเหล่านี้ก็รับคนงานเพียงไม่กี่พันคน และก็เน้นแรงงานราคาถูกเสียมากกว่า

จึงไม่แปลกที่เกษตรกรชาวนาบางกลุ่มต้องลุกขึ้นมาช่วยเหลือตนเองด้วยการชี้แนะให้รัฐมองเห็นว่าประเด็นปัญหาอยู่ตรงไหน ประเด็นปัญหาอยู่ที่รัฐไม่กล้าแตะต้องที่ดินของเอกชนที่มีมากมายเกิน 200 ไร่ ซึ่งส่วนมากแล้วจะเป็นที่ดินที่เหมาะสมสำหรับการเกษตร และที่ดินเอกชนที่ซื้อไปรัฐก็ไม่แตะต้อง ทำให้เกษตรกรต้องลุกขึ้นมายึดครองที่ดิน

ในความเห็นของนักวิชาการ การที่กลุ่มเกษตรกรลุกขึ้นมายึดที่ดิน เป็นการกระทำเชิงสัญลักษณ์ทางการเมืองเท่านั้น คือเมื่อเดินขบวนไปแล้วก็ไม่เกิดผล ไม่เกิดผลก็ยึดพื้นที่ ดังนั้นการกระทำเช่นนี้มันอาจจะผิดกฎหมายแต่ไม่ใช่การกระทำที่เป็นอาชญากรรม

สิ่งที่ต้องการจะบอกประเทศไทย ต่อรัฐบาลของไทย คือปัญหาของคนรากหญ้านั้นรุนแรงมาก และคนเหล่านี้ก็รอคอยมานานถึง 73 ปี (ตั้งแต่ปี 2475)

ทางออกสำหรับเรื่องนี้ คือ อาจจะถึงเวลาที่จะต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอำนาจที่เข้มแข็งเกินไปและควบคุมไม่ได้ให้อ่อนลงบ้าง ขณะเดียวกันก็ต้องหาทางอุดช่องโหว่ ฟื้นการตรวจสอบขององค์กรอิสระต่าง ๆ ให้มีประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นอยู่ การกระจายอำนาจต้องเป็นการกระจายอำนาจที่แท้จริงไม่ใช่เป็นการซื้ออำนาจของผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นที่เป็นอยู่ปัจจุบัน.

...................................................................

หมายเหตุ : เรียบเรียงจากปาฐกถา อ.ฉลาดชาย รมิตานนท์ ในงาน "มหกรรมปฏิรูปที่ดินโดยชุมชน" ระหว่างวันที่ 17-19 พฤศจิกายน 2548 โดย สำนักข่าวประชาธรรม

คืทอ็คืด