โดย ศจินทร์ ประชาสันต์ สำนักข่าวประชาธรรม

ในองค์การการค้าโลก (ดับบลิวทีโอ) การประชุมระดับรัฐมนตรีมีฐานะสูงสุดในบรรดาการประชุมทั้งหมด เพราะเป็นที่ที่ตัดสินใจเรื่องต่างๆ ทั้งปวงภายใต้ข้อตกลงพหุภาคี แต่ตั้งแต่ปี 2535 ซึ่งเป็นปีที่ก่อตั้งดับบลิวทีโอ ประเทศสมาชิกต้องเผชิญกับวิกฤตในระหว่างการประชุมระดับรัฐมนตรีถึง 2 ครั้ง ภายในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี คือ การประชุมครั้งที่ 3 ในปี 2542 ที่เมืองซีแอตเติ้ล สหรัฐอเมริกา และการประชุมครั้งที่ 5 ปี 2546 ที่เมืองแคนคูน ประเทศเม็กซิโก ทำให้ไม่มีข้อสรุปใดๆ ภายหลังเสร็จสิ้นการประชุม ความล้มเหลวที่เกิดขึ้นทำให้ทั่วโลกเริ่มตั้งคำถามว่าเกิดอะไรขึ้นกับสถาบันแห่งนี้

เป็นที่ทราบกันดีว่า ดับบลิวทีโอถูกออกแบบมาภายใต้พื้นฐานความเชื่อที่ว่าการเปิดเสรีเป็นสิ่งที่ดีที่สุดสำหรับมนุษยชาติ การประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งที่ 6 ซึ่งจะจัดให้มีขึ้นที่เกาะฮ่องกงระหว่างวันที่ 13 - 18 ธันวาคม 2548 นี้จะเป็นอีกหน้าประวัติศาสตร์หนึ่งที่จะพิสูจน์ให้เห็นว่า ความเชื่อนี้เป็นจริงมากน้อยเพียงไร หลายประเทศโดยเฉพาะประเทศพัฒนาแล้วคาดหวังที่จะเห็นการประชุมนี้ผลักดันความคืบหน้าของการเจรจา ไม่ว่าจะเป็นกรอบหรือรายละเอียดของเปิดเสรีในสาขาต่างๆ โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาที่ต้องการจะจบรอบการเจรจารอบนี้ (โดฮา) ให้ได้ภายในปี 2549 หากเป็นเช่นนั้นจริงก็จะหมายถึงการเรียกความเชื่อมั่นของสถาบันแห่งนี้กลับมาอีกครั้งหนึ่ง

จะเข้าใจฮ่องกง ต้องเข้าใจเจนีวา

เจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ เป็นที่ตั้งสำนักงานใหญ่ของดับบลิวทีโอและเป็นที่ที่นักเจรจาของแต่ละประเทศประจำการอยู่ ตั้งแต่กลางปี 2547 เป็นต้นมา กลุ่มองค์กรที่ติดตามการเจรจามาอย่างต่อเนื่องได้หันมาให้ความสนใจกับการประชุมที่เจนีวามากขึ้น แทนที่จะมุ่งความสนใจไปที่การประชุมระดับรัฐมนตรีเพียงอย่างเดียว เพราะในการประชุมสภาสามัญ (General council) เมื่อเดือนกรกฎาคม 2547 สหรัฐฯ สหภาพยุโรป และออสเตรเลียโดยความร่วมมือของประเทศกำลังพัฒนาขนาดใหญ่อย่างอินเดีย และบราซิล ได้ผลักดันให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า "กรอบข้อตกลงเดือนกรกฎาคม" ให้เป็นกรอบในการเจรจาสำหรับประเทศสมาชิกอื่นๆ ได้สำเร็จ ทั้งๆ ที่มีรัฐมนตรีจากประเทศสมาชิกเข้าร่วมการประชุมครั้งนั้นไม่ถึงหนึ่งในสามของประเทศสมาชิกทั้งหมด 147 ประเทศ

จาก "กรอบข้อตกลงเดือนกรกฎาคม" ในปี 2547 จนถึงต้นเดือนตุลาคมของปี 2548 ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในการเจรจาเป็นไปอย่างเชื่องช้า จนกระทั่งก่อนการประชุมสภาสามัญที่จัดขึ้นระหว่างวันที่ 19 - 20 ตุลาคมที่ผ่านมาเพียงไม่กี่วัน สหรัฐฯก็ได้โยนระเบิดลูกใหญ่เข้าให้อีกครั้ง โดยยื่นข้อเสนอลดการอุดหนุนโดยตรงที่ให้กับการส่งออกลงเหลือ 0% ภายในปี 2553 ลดการอุดหนุนภายในประเทศที่ถือว่าบิดเบือนการค้าลง (ที่เรียกกันว่ากล่องอำพัน) 60% รวมทั้งเสนอให้สหภาพยุโรปและญี่ปุ่นลดการอุดหนุนตนลง 70%

ด้วยระยะเวลาเพียงไม่ถึง 2 เดือนก่อนการประชุมที่ฮ่องกง การยื่นข้อเสนอของสหรัฐฯในช่วงนี้ได้จำกัดนักเจรจาของประเทศอื่นๆให้วุ่นอยู่กับการเข้าห้องประชุมเจรจาไม่เว้นแต่ละวัน การติดต่อประสานงานและปรึกษากับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในประเทศทำได้ไม่มากนัก นักวิเคราะห์หลายคนเชื่อว่าเป็นกลยุทธของสหรัฐฯที่จะใช้เงื่อนไขด้านเวลากดดันให้ประเทศกำลังพัฒนายอมรับข้อเสนอและข้อเรียกร้องของตนได้ง่ายขึ้น

นอกจากการเจรจาในภาคเกษตรที่เป็นเรื่องสำคัญในรอบนี้แล้ว การเจรจากลุ่มบริการและสินค้าที่ไม่ใช่เกษตร (หรือที่เรียกกันทับศัพท์โดยย่อว่า นามา) ก็กำลังเดินหน้าต่อไปด้วยในขณะเดียวกันแม้ว่าจะเป็นไปอย่างช้าๆ เพราะเป็นที่ยอมรับกันดีในบรรดานักเจรจาว่า การเจรจาสินค้าในกลุ่มนี้ขึ้นอยู่กับผลของการเจรจาสินค้าเกษตรอย่างมาก

เบื้องหลังการลดการอุดหนุน

องค์กรจำนวนหนึ่งที่ติดตามการเจรจาเปิดเสรีของดับบลิวทีโอได้ชี้มาตั้งแต่ต้นว่า "กรอบข้อตกลงเดือนกรกฎาคม" ซึ่ง "ดูเหมือน" จะทำให้ประเทศพัฒนาต้องลดการอุดหนุนนั้นจะ "ไม่" ส่งผลในทางปฏิบัติ ในทางตรงกันข้าม ยังจะรักษาความสามารถในการอุดหนุนไว้เหนียวแน่นอยู่เช่นเดิม และอาจจะมากกว่าเดิมด้วยซ้ำ

ภายใต้ข้อตกลงด้านเกษตร เงินอุดหนุนภายในที่แต่ละประเทศใช้ถูกแบ่งออกเป็น 3 ประเภทหรือ 3 กล่อง คือ กล่องเขียว ฟ้า และอำพัน สหรัฐฯ ยินดีที่จะลดการอุดหนุนในกล่องอำพันซึ่งเป็นเงินอุดหนุนที่จัดว่าบิดเบือนการค้าลงอย่างสบายใจ เพราะรู้ดีว่ากรอบข้อตกลงฯจัดการได้ก็เพียงเงินอุดหนุนในกล่องอำพันเท่านั้น แต่ไม่ได้แตะต้องสิ่งที่อยู่ในกล่องเขียว และ ยังขยายคำจำกัดความของการอุดหนุนภายใต้กล่องฟ้าเพิ่มขึ้นอีก

กล่องเขียวเป็นเงินอุดหนุนที่แต่ละประเทศสามารถใช้ได้เพราะถือว่าไม่ทำให้บิดเบือนการค้า ส่วนกล่องฟ้าเป็นเงินอุดหนุนที่อ้างว่าส่งผลในการบิดเบือนตลาดน้อย ในกรณีของสหรัฐ ประมาณ 70% ของเงินอุดหนุนทั้งหมดอยู่ในกล่องเขียว ซึ่งในจำนวนนี้ ในทางปฏิบัติเป็นเงินอุดหนุนที่มีผลในการทุ่มตลาด ส่วนกล่องฟ้ายังไม่ได้มีการใช้ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา สำหรับสหภาพยุโรป เงินอุดหนุนจำนวนมากจากกล่องอำพันได้ถูกย้ายมาสู่กล่องฟ้าและเขียวมาตั้งแต่ปี 2546 แล้วภายใต้การปฏิรูปนโยบายการเกษตรร่วม ของสหภาพยุโรป(CAP) 

ดังนั้น สิ่งที่จะเกิดขึ้นจึงเป็นเพียงการย้ายเงินอุดหนุนจากกล่องอำพันไปสู่กล่องอื่นๆเท่านั้น จากการประเมินของนักวิเคราะห์ ในท้ายที่สุดผลของข้อเสนอนี้จะทำให้สหรัฐฯกลับมีโอกาสที่จะเพิ่มเงินอุดหนุนในส่วนที่บิดเบือนการค้าจาก 21 พันล้านเป็น 23 พันล้านบาท ขณะที่สหภาพยุโรปสามารถขยายการอุดหนุนได้อีก 13 พันล้านยูโร

ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ เช่น กลุ่ม 20 หรือ จี 20 ซึ่งเป็นการรวมตัวของประเทศกำลังพัฒนาเพื่อเจรจาด้านสินเกษตร โดยที่ไทยก็เป็นสมาชิกอยู่ด้วย ตระหนักดีว่าผลที่จะเกิดขึ้นจากข้อเสนอนี้จะเป็นอย่างไร สมาชิกกลุ่มนี้ วิพากษ์วิจารณ์ข้อเสนอในการลดการอุดหนุนของสหรัฐฯว่า "ไม่เพียงพอ" และยังไม่พอใจที่ไม่มีการกำหนดเพดานเงินอุดหนุนในกล่องเขียว เช่นเดียวกัน หลายประเทศในแถบแอฟริกาก็เห็นว่าการลดการอุดหนุนยังไม่เป็นที่น่าพอใจ

แต่แม้หลายประเทศจะเห็นว่าข้อเสนอของสหรัฐฯ "ไม่ดีพอ" ความเคลื่อนไหวของสหรัฐฯครั้งนี้ทำให้การเจรจากลับเข้าสู่สภาวะปกติอีกครั้ง นอกจากนี้ ผู้นำประเทศกำลังพัฒนาอย่างอินเดียและบราซิล รวมถึงไทยเองถึงที่สุดแล้วก็มีแนวโน้มที่จะ "รับได้" กับข้อเสนอลดการอุดหนุน เพราะต้องการทุ่มเทความพยายามที่เหลือกดดันเรื่องการเข้าถึงตลาดหรือการลดภาษีมากกว่า ซึ่งเท่ากับว่าประเทศเหล่านี้ไม่ได้สนใจกับเรื่องการลดการอุดหนุนจริงจังเท่าใดนัก โดยทั้งสหรัฐฯและกลุ่มจี 20 ต่างก็มีข้อเสนอเรื่องการเปิดตลาดไปในแนวทางเดียวกัน คือ เน้นเรื่องการลดภาษีเพื่อเข้าถึงตลาดมากกว่าอย่างอื่น

ในดับบลิวทีโอ ประเทศกำลังพัฒนาจึงแบ่งแยกและอ่อนแอ เพราะแม้การลดการอุดหนุนจะไม่เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ การเข้าถึงตลาดกลายเป็นเป้าหมายสำคัญกว่าการลดเงินอุดหนุนสำหรับประเทศกำลังพัฒนาขนาดใหญ่ นั้นหมายความว่าการเอาเปรียบโดยประเทศร่ำรวยจากการใช้เงินอุดหนุน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาการทุ่มตลาดจะยังมีอยู่ต่อไป และอาจจะรุนแรงขึ้นเสียด้วยซ้ำ นอกจากนี้ หลักการปฏิบัติพิเศษและแตกต่าง (Special and Differential Treatment) ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญสำหรับประเทศกำลังพัฒนาส่วนมากถูกให้ความสำคัญในลำดับท้ายๆของการเจรจา และข้อเรียกร้องของประเทศในแอฟริกา ซึ่งต้องการให้ดำเนินการกับการอุดหนุนฝ้ายของสหรัฐฯก็ไม่ได้มีความก้าวหน้าแต่อย่างใด ทั้งๆที่เกษตรกรแอฟริกากว่า 10 ล้านคนได้รับผลกระทบโดยตรง

ในการประชุมรัฐมนตรีครั้งที่ 4 ที่เมืองโดฮา การ์ตา บรรดารัฐมนตรีของประเทศสมาชิกต่างประกาศร่วมกันให้รอบโดฮาเป็นรอบของการพัฒนา แต่แม้พิจารณาการเจรจาด้านเกษตรเพียงด้านเดียว องค์ประกอบของการพัฒนาก็ถูกลดระดับให้เหลือเพียงการลดการอุดหนุน "แต่ชื่อ" กับการเข้าถึงตลาด "ให้ได้มากที่สุด" เท่านั้น ซึ่งทำให้รอบนี้ยิ่งห่างไกลจาก "การพัฒนา" กว่ารอบใดๆที่ผ่านมาเสียอีก.