ประเมินผลกระทบทางเศรษฐกิจของนโยบายรัฐบาลทักษิณ
อัมมาร สยามวาลา
สมชัย จิตสุชน
สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์
ชัยสิทธิ์ อนุชิตวรวงศ์
จิราภรณ์ แผลงประพันธ์
บทวิเคราะห์นี้เป็นผลงานส่วนบุคคลของคณะผู้เสนอ ข้อคิดเห็นต่างๆ ในบทความนี้ไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของหน่วยงานที่สังกัด (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย)
บทวิเคราะห์นี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อตอบคำถามว่าการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลไทยรักไทยภายใต้การนำของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร นั้นมีผลงานเป็นอย่างไร โดยจำกัดการวิเคราะห์เพียงด้านเศรษฐกิจเท่านั้น ไม่ประเมินแง่มุมทางสังคมและทางการเมือง
โดยทั่วไปแล้ว ผลงานทางเศรษฐกิจของรัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่ง หรือของนายกรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง ไม่สามารถแยกได้อย่างชัดเจนเด็ดขาดจากผลกระทบจากสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ หรือจากการขับเคลื่อนของกลไกอื่นในสังคมไทยและสังคมโลกได้ อย่างไรก็ตามในบทวิเคราะห์นี้จะพยายามแยกผลงานของรัฐบาลไทยรักไทยและของ พ.ต.ท.ทักษิณทั้งด้านบวกและด้านลบออกจากปัจจัยอื่น ๆ เท่าที่ทำได้
ผลงานทางเศรษฐกิจที่เลือกวิเคราะห์แบ่งออกเป็น สามด้านใหญ่ ๆ คือ ด้านความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจ ด้านความโปร่งใสในการบริหารเศรษฐกิจ และด้านนโยบายประชานิยมรวมทั้งนโยบายสามสิบบาทรักษาทุกโรค
1. ผลงานด้านความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจ: กรณีศึกษาการฟื้นตัวและการขยายตัวทางเศรษฐกิจและความเคลื่อนไหวของดัชนีหลักทรัพย์
[สมชัย จิตสุชน/ชัยสิทธิ์ อนุชิตวรวงศ์]
ข้อสรุปผลการวิเคราะห์:
1. การฟื้นตัวจากภาวะวิกฤติเศรษฐกิจของไทยนั้นขึ้นกับความรุนแรงของวิกฤติเศรษฐกิจ ประเทศส่วนใหญ่ฟื้นตัวก่อนไทย ยกเว้นเพียงอินโดนีเซียซึ่งประสบปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ในขณะที่รัฐบาลทักษิณได้ประโยชน์จากความมีเสถียรภาพก่อนหน้าการเข้ามาบริหาร
2. ไม่มีหลักฐานบ่งชี้ว่า ในภาวะปกติ อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยภายใต้การบริหารของรัฐบาลทักษิณสูงกว่าอัตราปกติของประเทศ หรือสูงกว่าประเทศเพื่อนบ้านที่มีระดับพัฒนาการเศรษฐกิจใกล้เคียงกับไทย
3. มีหลักฐานสนับสนุนการใช้ทฤษฎี Dual Track Economy สำหรับประเทศไทยโดยเฉพาะในช่วงที่มีทรัพยากรส่วนเกินเหลืออยู่ แต่รัฐบาลทักษิณมิได้มีส่วนในการเพิ่มอุปสงค์ภายในมากนัก การเพิ่มขึ้นของการบริโภคมาจากปัจจัยอื่นมากกว่า เช่นอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำ
4. ดัชนีตลาดหลักทรัพย์ของไทยมีผลตอบแทนแท้จริงในระยะที่รัฐบาลทักษิณบริหารค่อนข้างสูง ส่วนหนึ่งเป็นเพราะดัชนีตกต่ำไปลึกมากก่อนรัฐบาลทักษิณ อย่างไรก็ตามพบว่าในระยะสองปีหลังของรัฐบาลทักษิณ อัตราผลตอบแทนของไทยติดลบและมีผลงานต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน ผลรวมคือแม้รัฐบาลทักษิณจะบริหารมา 5 ปีเต็ม อัตราผลตอบแทนตลาดหลักทรัพย์ไทยก็ยังไม่สามารถลบล้างความเสียหายที่เกิดขึ้นจากวิกฤติเศรษฐกิจได้
รัฐบาลทักษิณได้รับเครดิตค่อนข้างมากในเรื่องการบริหารเศรษฐกิจมหภาค โดยเฉพาะในเรื่องการนำพาประเทศให้หลุดพ้นจากภาวะวิกฤติที่เริ่มในปี 2540 การล้างหนี้ไอเอ็มเอฟก่อนกำหนด การกล่าวอ้างถึงความสามารถของรัฐบาลในการพัฒนาประเทศให้ก้าวทันประเทศพัฒนาแล้ว การนำเสนอทฤษฎีการบริหารเศรษฐกิจแบบ Dual Track Economy โดยอ้างว่าเป็นแนวคิดแบบใหม่ที่ไม่เคยมีคนทำมาก่อน
บทวิเคราะห์ในส่วนนี้จะทำการประเมินว่าผลงานการบริหารเศรษฐกิจมหภาคของรัฐบาลทักษิณเป็นอย่างที่กล่าวข้างต้นมากน้อยเพียงใด โดยจะทำการเปรียบเทียบผลทางด้านเศรษฐกิจมหภาคของรัฐบาลทักษิณเทียบกับประสบการณ์ในอดีตของไทย และเปรียบเทียบกับผลงานทางเศรษฐกิจของรัฐบาลและผู้นำประเทศเพื่อนบ้านที่มีลักษณะใกล้เคียงกับไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจเช่นเดียวกัน
การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ:
เครดิตที่รัฐบาลทักษิณได้รับในเรื่องการฟื้นตัวของเศรษกิจไทยจากวิกฤติทางการเงินและเศรษฐกิจปี 2540 น่าจะเกิดขึ้นเพราะคนส่วนใหญ่ "รู้สึก" ว่าภาวะเศรษฐกิจดีขึ้นอย่างชัดเจนหลังจากรัฐบาลทักษิณเข้ามาบริหารประเทศไม่นาน เพื่อที่จะตอบคำถามว่าความรู้สึกนี้มีส่วนถูกต้องมากน้อยเพียงใด ก่อนอื่นต้องทราบก่อนว่าแต่ละประเทศที่ประสบวิกฤติเศรษฐกิจนั้นได้ "ฟื้นตัว" อย่างเต็มที่ในปีใดบ้าง ซึ่งแสดงไว้ในตารางที่ 1
ตารางที่ 1 การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ
ประเทศ |
ปีที่ฟื้นจากวิกฤติ (พ.ศ.) |
จำนวนปี |
ความ "รุนแรง" ของวิกฤติ
(วัดด้วยอัตราขยายตัว |
|
นิยาม 1 |
นิยาม 2 |
|||
ไทย |
2545 |
2546 |
5.5 |
-6.1 |
อินโดนีเซีย |
ยังไม่ฟื้น |
2546 |
6.0 |
-4.6 |
มาเลเซีย |
2542 |
2543 |
2.5 |
0.3 |
ฟิลิปปินส์ |
2542 |
2542 |
2.0 |
2.3 |
เกาหลีใต้ |
2542 |
2543 |
2.5 |
-1.3 |
สิงคโปร์ |
2542 |
2542 |
2.0 |
3.7 |
หมายเหตุ: นิยาม 1 หมายถึงปีที่อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจสูงกว่า "อัตราเฉลี่ยปกติ" (คำนวณจากช่วงปี 2523-2539 โดยไม่รวมปีที่ไม่ปกติ เช่นฟองสบู่หรือผลทางลบนอกเหนือการควบคุม) เป็นเวลาติดต่อกัน 2 ปี ส่วนนิยาม 2 หมายถึงปีที่รายได้ประชาชาติที่แท้จริงกลับเข้าสู่ระดับก่อนหน้าวิกฤติเศรษฐกิจ
จะเห็นว่า (ก) ระยะเวลาที่ใช้ในการฟื้นตัวจะนานหากวิกฤติเศรษฐกิจมี "ความลึก" หรือรุนแรงมากกว่า และ (ข) เกือบทุกประเทศฟื้นตัวทางเศรษฐกิจก่อนประเทศไทย ส่วนหนึ่งก็เพราะว่าวิกฤติไม่รุนแรงเท่า (ค) มียกเว้นเพียงอินโดนีเซียเท่านั้นซึ่งฟื้นตัวหลังไทยประมาณครึ่งปี ซึ่งอาจเป็นเพราะว่าถึงแม้การหดตัวของ GDP จะไม่แรงเท่าไทยในช่วงสองปีแรกของวิกฤติ แต่อินโดนีเซียก็มีปัญหาอื่นเช่นความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน อัตราเงินเฟ้อที่สูงมากในปี 2541-42 (ร้อยละ 58 และ 20 ตามลำดับ) ซึ่งไทยไม่มีปัญหานี้เพราะในช่วงเวลาเดียวกันนั้นเศรษฐกิจไทยได้เข้าสู่ความมีเสถียรภาพมากกว่าอินโดนีเซียตั้งแต่ก่อนรัฐบาลทักษิณ ซึ่งการมีเสถียรภาพในช่วงนั้นมีความสำคัญต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจในปี 2545-46 ในช่วงรัฐบาลทักษิณอย่างปฏิเสธมิได้
ดังนั้นแม้การเปรียบเทียบการฟื้นตัวระหว่างอินโดนีเซียกับไทยจะดูเหมือนว่าไทยมีการบริหารจัดการที่ดีกว่าจนเป็นผลให้ฟื้นตัวได้เร็วกว่าเล็กน้อย แต่ก็ยังไม่สามารถบอกได้ว่าเป็นผลงานของรัฐบาลทักษิณทั้งหมด น่าจะเป็นผลงานร่วมระหว่างการมุ่งรักษาเสถียรภาพในรัฐบาลก่อนหน้าและการกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงรัฐบาลทักษิณมากกว่า ส่วนการเปรียบเทียบกับประเทศอื่น ๆ ก็ไม่สามารถบอกได้ว่ารัฐบาลทักษิณมีผลงานดีกว่าเช่นกัน เพราะทุกประเทศได้ฟื้นตัวก่อนที่รัฐบาลทักษิณจะเข้าบริหารประเทศไทยเสียอีก
การขยายตัวทางเศรษฐกิจในภาวะปกติ
เมื่อเศรษฐกิจหลุดพ้นจากวิกฤติแล้ว คำถามถัดมาคือรัฐบาลทักษิณได้บริหารเศรษฐกิจจนทำให้เชื่อได้ว่าประเทศไทยจะมีความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจเหนือกว่าที่เคยเป็นมาในอดีตหรือเหนือกว่าประเทศเพื่อนบ้านหรือไม่ ซึ่งได้ทำการเปรียบเทียบไว้ในตารางที่ 2 และ 3
ตารางที่ 2 เปรียบเทียบอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจแต่ละช่วงเวลา
ประเทศ |
อัตราปกติ |
ช่วงฟื้นตัวเศรษฐกิจไทย |
ยุคทักษิณ หลังวิกฤติ |
ยุคทักษิณรวม |
|
ก่อนทักษิณ |
ยุคทักษิณ |
||||
ไทย |
5.7 |
4.6 |
4.8 |
5.3 |
5.0 |
อินโดนีเซีย |
5.9 |
2.8 |
4.4 |
5.2 |
4.7 |
มาเลเซีย |
6.4 |
7.5 |
3.3 |
6.3 |
4.5 |
ฟิลิปปินส์ |
2.7 |
4.7 |
4.1 |
5.6 |
4.7 |
เกาหลีใต้ |
6.2 |
9.0 |
5.4 |
3.9 |
4.5 |
สิงคโปร์ |
6.8 |
7.9 |
0.9 |
7.5 |
3.5 |
จีน |
7.9 |
7.5 |
8.4 |
9.5 |
8.8 |
เวียดนาม |
6.7 |
5.8 |
7.1 |
8.0 |
7.5 |
หมายเหตุ: อัตราปกติ หมายถึงอัตราการขยายตัวช่วงปี 2523-2539 ที่ไม่รวมปีที่ขยายตัวต่ำมากไปหรือสูงมากไป
ตารางที่ 3 อันดับอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (%) |
2530-2539 |
2544 |
2545 |
2546 |
2547 |
2548 (ประมาณ) |
จำนวนประเทศกำลังพัฒนาในเอเชียที่ขยายตัวสูงกว่าไทย (ยกเว้นจีน) |
1 |
15 |
7 |
6 |
9 |
15 |
จำนวนประเทศกำลังพัฒนาในเอเชียที่ขยายตัวต่ำกว่าไทย |
20 |
9 |
18 |
19 |
16 |
10 |
ที่มา: IMF, World Economic Outlook (September 2005), และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
หากดูรวม ๆ แล้ว เศรษฐกิจไทยภายใต้การบริหารของรัฐบาลทักษิณระยะเวลา 5 ปี (พ.ศ. 2544-2548) มีอัตราการขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ 5 ต่อปี ซึ่งสูงกว่าประเทศในแถบอาเซียนประมาณร้อยละ 0.5-1.0 แต่เมื่อแยกเป็นสองช่วงจะพบว่าในช่วงระยะฟื้นตัวภายใต้รัฐบาลทักษิณ (ปี พ.ศ. 2544-2546) จะดีเป็นพิเศษ ทั้งนี้เนื่องจากประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์ได้รับผลกระทบจากการถดถอยของเศรษฐกิจโลกจากผลของฟองสบู่ IT แตกในปี 2544 (ซึ่งไทยก็รับผลกระทบเช่นกัน และเป็นปีแรกของรัฐบาลทักษิณด้วย แต่ผลกระทบน้อยกว่า) แต่ในช่วงที่สองคือปี พ.ศ. 2547-2548 ซึ่งเป็นระยะที่เศรษฐกิจพ้นจากวิกฤติแล้ว กลับพบว่าการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยมิได้โดดเด่นกว่าประเทศเพื่อนบ้านเลย คือขยายตัวใกล้เคียงกับอินโดนีเซีย (ซึ่งยังคงมีปัญหาเรื่องเงินเฟ้ออยู่เช่นเดิมในปี ) ต่ำกว่ามาเลเซีย ฟิลิปปินส์ และสิงคโปร์ และสูงกว่าเกาหลีใต้ (ซึ่งฟื้นตัวก่อนไทยและมีการกระตุ้นการบริโภคภายในเกินตัวในช่วงปี 2541-43 จนส่งผลเสียให้อัตราการขยายตัวในระยะหลังแผ่วไปมาก) และหากดูอันดับการขยายตัวของไทยก็พบว่าในระยะสองปีหลังนี้ อันดับของไทยตกไปอย่างรวดเร็ว คือในปี 2548 อยู่ในอันดับที่ 15 จาก 26 ประเทศกำลังพัฒนาในเอเชีย จากที่เคยอยู่อันดับที่ 6-7 ในระยะ 3 ปีก่อนหน้า
คำอธิบายหนึ่งของการขยายตัวที่ชะลอตัวลงของไทยอาจมาจากปัจจัยนอกเหนือการควบคุมของรัฐบาลทักษิณเอง เช่นเรื่องไข้หวัดนกและเรื่องสึนามิเป็นต้น อย่างไรก็ตามผลของสองเหตุการณ์นี้ต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจมิได้มีมากอย่างที่หลายฝ่ายคาดคิด ตัวอย่างเช่น รายได้จากการท่องเที่ยวที่ขาดหายไปในปี 2548 เนื่องจากสึนามินั้นคิดเป็นเพียงประมาณร้อยละ 0.35 ของ GDP เท่านั้น
กล่าวโดยสรุป อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยภายใต้การบริหารของรัฐบาลทักษิณนั้นเมื่อทำการเปรียบเทียบกับประสบการณ์ในอดีตและกับประเทศเพื่อนบ้านแล้ว น่าจะอยู่ในระดับใกล้เคียงกัน ความแตกต่างในเรื่องของจังหวะเวลา และระดับการขยายตัวส่วนใหญ่ยังคงอธิบายได้ด้วยปัจจัยภายนอก ในขณะที่ผลทางเศรษฐกิจส่วนที่มาจากการบริหารนั้นไม่สามารถบอกได้ว่าประเทศใดดีกว่าประเทศใดอย่างชัดเจน
ทฤษฎี Dual Track Economy
ทฤษฎี Dual Track Economy ตามที่เสนอโดยรัฐบาลทักษิณนั้นสาระหลักคือการให้ความสำคัญกับอุปสงค์ภายในและภายนอกเท่าเทียมกันในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ แต่รัฐบาลทักษิณไม่เคยมีความชัดเจนว่าสมควรใช้ทฤษฎีนี้ในภาวะการณ์ใดบ้าง ในส่วนนี้จะทำการวิเคราะห์นัยสำคัญของทฤษฎีนี้ว่ามีอยู่มากน้อยเพียงใด และรัฐบาลทักษิณมีส่วนมากน้อยเพียงใดในการดำเนินการตามทฤษฎีนี้
วิธีการคือการสร้างแบบจำลองขนาดเล็กที่อธิบายอัตราการเจริญเติบโตของประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้านจากปัจจัยภายนอก (การส่งออก) และปัจจัยภายใน (การบริโภคภาคเอกชนและการใช้จ่ายภาครัฐ) ซึ่งผลการประมาณการณ์เสนอในตารางที่ 4
พบว่าการกระตุ้นการบริโภคภายในจะได้ผลดีสำหรับประเทศไทยและเกาหลีใต้ เนื่องจากมีค่าสัมประสิทธิ์สูงกว่าประเทศอื่น ๆ ในขณะที่การกระตุ้นด้วยการใช้จ่ายภาครัฐมีผลไม่มากนัก โดยเฉพาะในกรณีของไทยมีผลต่ำ (เกาหลีใต้ไม่มีผลเลย) ส่วนประเทศมาเลเซีย อินโดนีเซียและเกาหลีใต้ ได้ประโยชน์จากปัจจัยภายนอกสูงกว่าประเทศอื่น ๆ
ตารางที่ 4 ผลการประมาณการแบบจำลอง Dual Track Economy ในการอธิบายการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
ประเทศ |
ปัจจัยภายนอก (การส่งออก) |
ปัจจัยภายใน |
ปัจจัย |
|
การบริโภค |
การใช้จ่ายภาครัฐ |
|||
อินโดนีเซีย |
0.17 |
0.29 |
0.47 |
ไม่มีผล |
เกาหลีใต้ |
0.15 |
0.62 |
ไม่มีผล |
ไม่มีผล |
มาเลเซีย |
0.28 |
0.37 |
0.16 |
ไม่มีผล |
ฟิลิปปินส์ |
0.10 |
0.30 |
0.34 |
3.10 |
ไทย |
0.11 |
0.80 |
0.10 |
ไม่มีผล |
ผลตรงนี้แสดงว่าการกระตุ้นการบริโภคภายในสำหรับประเทศไทยจะมีส่วนช่วยเร่งการขยายตัวของเศรษฐกิจได้ ซึ่งเป็นการสนับสนุนแนวคิด Dual Track Economy แต่อย่างไรก็ตามกลับพบว่า ปัจจัย "ยุคทักษิณ"[1] มิได้มีผลในการอธิบายการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยและประเทศเพื่อนบ้านเลย (ยกเว้นฟิลิปปินส์ ซึ่งมีอัตราการขยายตัวที่สูงในช่วงเวลาตรงกับที่รัฐบาลทักษิณบริหารประเทศไทย) ตรงกับข้อสังเกตก่อนหน้านี้ว่ารัฐบาลทักษิณมิได้มีผลงานที่โดดเด่นกว่ารัฐบาลประเทศอื่น ๆ ในช่วงเวลาเดียวกัน
ผลงานด้านตลาดหลักทรัพย์
ตารางที่ 5 เปรียบเทียบอัตราผลตอบแทน (ปรับด้วยอัตราเงินเฟ้อ) ใน 3 ช่วงเวลา ซึ่งพบว่ามีข้อสรุปที่คล้าย ๆ กับกรณีการขยายตัวทางเศรษฐกิจ กล่าวคืออัตราผลตอบแทนของตลาดหลักทรัพย์ไทยในช่วงที่รัฐบาลทักษิณบริหารสูงกว่าประเทศเพื่อนบ้านอื่น ๆ โดยมีอัตราผลตอบแทนสูงมากในช่วงแรก (2544-46) ซึ่งน่าจะเป็นผลจากการปรับตัวเพิ่มขึ้นจากที่ตกต่ำลึกกว่าประเทศอื่นในช่วงก่อนหน้า (2540-2543) คือตกลึกถึงร้อยละ 30 และเป็นการปรับเพิ่มขึ้นจนทดแทนได้หมดสิ้น ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ อัตราผลตอบแทนยังไม่ปรับเข้าสู่ภาวะปกติในระยะเวลาเดียวกัน ตรงนี้จึงถือได้ว่าดัชนีตลาดหลักทรัพย์ของไทยมีผลงานดีกว่าประเทศอื่น ๆ อย่างเห็นได้ชัด
ตารางที่ 5 อัตราผลตอบแทนตลาดหลักทรัพย์ (ปรับด้วยเงินเฟ้อ)
ประเทศ |
ก่อนยุคทักษิณ |
ยุคทักษิณ |
2540-2548 |
||
2540-2543 |
2544-2546 |
2547-2548 |
ตลอดช่วง |
||
ไทย |
-30.5 |
33.2 |
-7.4 |
17.0 |
-4.1 |
อินโดนีเซีย |
-27.5 |
6.8 |
16.5 |
10.7 |
-6.3 |
มาเลเซีย |
-17.6 |
3.7 |
4.0 |
3.8 |
-5.7 |
ฟิลิปปินส์ |
-23.8 |
-5.1 |
11.2 |
1.4 |
-9.8 |
เกาหลีใต้ |
-9.8 |
11.9 |
22.8 |
16.2 |
4.7 |
สิงคโปร์ |
-1.4 |
-3.3 |
13.0 |
3.2 |
1.2 |
อย่างไรก็ตามในระยะสองปีหลังของรัฐบาลทักษิณ ดัชนีของไทยก็ปรับตัวลงต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาก และเมื่อคิดจากตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจ อัตราผลตอบแทนของตลาดหลักทรัพย์ไทยก็ยังคงติดลบอยู่ร้อยละ 4.1 ซึ่งแม้จะดีกว่าประเทศอินโดนีเซีย มาเลเซียและฟิลิปปินส์ แต่ก็ไม่ต่างมากนัก และต่ำกว่าประเทศเกาหลีใต้และสิงคโปร์พอควร
กล่าวโดยสรุปคืออัตราผลตอบแทนในตลาดหลักทรัพย์ไทยมีความผันผวนตลอดมาตั้งแต่หลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ทั้งในช่วงก่อนและระหว่างยุคทักษิณ ในขณะที่อัตราผลตอบแทนโดยรวมก็ยังคงติดลบอยู่แม้จะผ่านระยะเวลาการบริหารของรัฐบาลทักษิณมา 5 ปีเต็มแล้วก็ตาม
2. ผลงานด้านความโปร่งใสในการบริหารเศรษฐกิจ: กรณีศึกษาหุ้นกลุ่มชิน
[สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์]
ข้อสรุปผลการวิเคราะห์:
รัฐบาลทักษิณมีนโยบายและมาตรการหลายอย่างที่ให้ประโยชน์อย่างเฉพาะเจาะจงต่อธุรกิจที่ใกล้ชิดกับผู้นำรัฐบาล นโยบายและมาตรการเหล่านี้เป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้หลักทรัพย์ของชิน คอร์ปอเรชั่น ซึ่งถือครองโดยกลุ่มชินวัตรและดามาพงศ์มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นโดยรวม 41,258 ล้านบาท จนสามารถขายให้แก่นักลงทุนต่างชาติได้ในราคา 73,000 ล้านบาทในปี 2549
แม้ในภาพรวมจากมุมมองระดับมหภาค ผลงานของตลาดหลักทรัพย์ไทยจะไม่มีความแตกต่างกับประเทศเพื่อนบ้านนัก แต่หากวิเคราะห์แยกส่วนจะพบว่ามีลักษณะที่น่าสนใจบางประการ อันอาจเป็นสิ่งบ่งชี้ถึงปัญหาความโปร่งใสในการบริหารเศรษฐกิจของรัฐบาลทักษิณได้ โดยพบว่ามีธุรกิจจำนวนหนึ่งที่ได้รับประโยชน์มากกว่าบางกลุ่ม
ตารางที่ 6 แสดง บริษัทจดทะเบียนที่มีมูลค่าหลักทรัพย์ตามราคาตลาด (market capitalization) เพิ่มขึ้นสูงสุด 10 แห่งในระหว่าง 5 ปีของรัฐบาลทักษิณ ซึ่งนับจากวันที่รัฐบาลทักษิณเริ่มบริหารประเทศ (9 กพ. 2544) ไปจนถึงวันที่มีการขายบริษัทชินคอร์ปให้แก่นักลงทุนต่างชาติ (23 มค. 2549)
จากตารางจะเห็นว่า บริษัทในเครือชิน คอร์ปอเรชั่นไม่ใช่บริษัทที่มีอัตราการเพิ่มมูลค่าหลักทรัพย์ตามราคาตลาดสูงสุด อย่างไรก็ตาม บริษัทในเครือดังกล่าว 2 แห่งติดอันดับบริษัทจดทะเบียนที่มีการเพิ่มมูลค่าหลักทรัพย์สูงสุด โดยบริษัทเอไอเอส (ADVANC) มีมูลค่าหลักทรัพย์เพิ่มขึ้น 180,558 ล้านบาท ในขณะที่บริษัทชินคอร์ปอเรชั่น (SHIN) มีมูลค่าหลักทรัพย์เพิ่มขึ้น 83,065 ล้านบาทในระยะเวลาเพียง 5 ปี หรือ 41,258 ล้านบาท เมื่อคิดเฉพาะส่วนที่ถือครองโดยตระกูลชินวัตรและดามาพงศ์
ตารางที่ 6 บริษัทจดทะเบียนที่มีการเพิ่มมูลค่าหลักทรัพย์ตามราคาตลาดสูงสุด 10 แห่ง (หน่วย: ล้านบาท)
บริษัท |
มูลค่าหลักทรัพย์ตามราคาตลาด
(9 กพ. 2544) |
มูลค่าหลักทรัพย์ตามราคาตลาด
(23 มค. 2549) |
มูลค่าที่เพิ่ม
|
อัตราการเพิ่ม
ร้อยละ (%)
|
1. PTTEP |
64,874 |
351,044 |
286,170 |
441.1 |
2. SCC |
37,200 |
295,200 |
258,000 |
693.5 |
3. ADVANC |
126,360 |
306,918 |
180,558 |
142.9 |
4. TPI |
7,995 |
161,850 |
153,855 |
1,924.4 |
5. BBL |
59,393 |
211,882 |
152,488 |
256.7 |
6. KBANK |
60,578 |
160,730 |
100,152 |
165.3 |
7. SCB |
20,981 |
110,084 |
89,103 |
424.7 |
8. SHIN |
61,677 |
144,742 |
83,065 |
134.7 |
9. LH |
13,564 |
78,958 |
65,394 |
482.1 |
10. SCCC |
29,750 |
94,500 |
64,750 |
217.6 |
ที่มา: ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย
เมื่อพิจารณาถึงสาเหตุของการเปลี่ยนแปลงของบริษัทต่างๆ จะพบว่า มูลค่าหลักทรัพย์ของปตท.สผ. (PTTEP) ซึ่งดำเนินธุรกิจสำรวจและผลิตปิโตรเลียมเพิ่มขึ้นจากราคาพลังงานในตลาดโลกที่สูงขึ้นในปี 2547-2548 ส่วนมูลค่าหลักทรัพย์ของบริษัทในกลุ่มวัสดุก่อสร้างคือปูนซิเมนต์ไทย (SCC) และปูนซิเมนต์นครหลวง (SCCC) สูงขึ้นมาจากการก่อสร้างสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ และการขยายของภาคอสังหาริมทรัพย์ในช่วงปี 2546 ซึ่งเป็นผลมาจากมาตรการลดค่าธรรมเนียมการโอนบ้านและอัตราดอกเบี้ยในระดับต่ำ ในขณะที่บริษัทในกลุ่มปิโตรเคมีคือปูนซิเมนต์ไทย (SCC) และทีพีไอ (TPI) ขยายตัวจากมูลค่าการส่งออกผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีที่เพิ่มขึ้น ส่วนกลุ่มธนาคารพาณิชย์ก็ได้ประโยชน์จากการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ
การเพิ่มขึ้นของมูลค่าหลักทรัพย์ของเอไอเอส (ADVANC) และชิน คอร์ปอเรชั่น (SHIN) ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการขยายตัวของตลาดโทรคมนาคมโดยรวม ซึ่งบริษัทเหล่านี้ได้ประโยชน์จากการเป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ อย่างไรก็ตาม การขยายตัวของมูลค่าหลักทรัพย์ของบริษัทดังกล่าวยังเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่รัฐบาลมีนโยบายและมาตรการต่างๆ ที่ให้ประโยชน์ต่อบริษัทดังกล่าวซึ่งประกอบธุรกิจจากการรับสัมปทานจากรัฐ (ดูตารางที่ 7) โดยเฉพาะในปี 2546 ซึ่งเป็นปีที่มูลค่าหลักทรัพย์ของบริษัทดังกล่าวเพิ่มขึ้นมากที่สุด มาตรการเหล่านี้ส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นการให้ประโยชน์อย่างเฉพาะเจาะจงแก่บริษัทไม่กี่ราย และมีความแตกต่างจากมาตรการของรัฐในด้านอสังหาริมทรัพย์ที่กระจายประโยชน์แก่ผู้ประกอบการและผู้บริโภคอย่างกว้างขวาง
ตารางที่ 7 ตัวอย่างนโยบายและมาตรการของรัฐบาลทักษิณซึ่งเอื้อประโยชน์แก่ธุรกิจเครือชินคอร์ป
ลักษณะการเอื้อผลประโยชน์ |
ธุรกิจที่ได้ประโยชน์ |
ประโยชน์ที่บริษัทในเครือได้รับ |
1. การออก พรก. ภาษีสรรพสามิต
(ปี 2546)
|
||
2. การส่งเสริมการลงทุนโดยยกเว้นภาษีเงินได้ 8 ปี (ปี 2546)
3. การให้เงินกู้แก่พม่าของ EXIM Bank เพื่อให้จัดซื้อบริการของบริษัทไทยกลุ่มหนึ่งโดยไม่กำหนดให้มีการแข่งขันทั่วไป (ปี 2547)
|
|
- โอนถ่ายความเสี่ยงจากการที่พม่าไม่สามารถชำระหนี้ให้แก่บริษัทมายังประชาชนผู้เสียภาษี
- สามารถขยายบริการในต้นทุนต่ำ และไม่มีความเสี่ยง |
4. การไม่ดำเนินการยับยั้งตามอำนาจในสัญญาเมื่อบริษัทไม่ปฏิบัติตามข้อกำหนดเรื่องผังรายการ (ปี 2547) |
||
5. การแก้ไขสัญญาสัมปทานยินยอมให้เอกชนยกเลิกการจัดพิมพ์สมุดรายนามผู้ใช้โทรศัพท์หน้าขาว (ปี 2546) |
เทเลอินโฟมีเดีย |
- ลดต้นทุนของบริษัทในการจัดพิมพ์และแจกจ่ายสมุดโทรศัพท์ตามสัญญา
- เพิ่มโอกาสทางธุรกิจของบริการสอบถามเลขหมายของบริษัทในเครือ |
6. การเข้าไปแบกรับภาระแทน เมื่อขาดทุน (ปี 2545) |
แอดวานซ์ เพจจิ้ง และบริษัทอื่นๆ ในธุรกิจเดียวกัน |
- หมดภาระในการจ่ายผลประโยชน์ให้รัฐตามสัญญา
- หมดภาระในการให้บริการประชาชน |
7. การไม่ดำเนินการแก้ไขเมื่อพบความไม่ปรกติในโครงการโทรศัพท์สาธารณะทางไกลชนบทของ ทศท. (ปี 2545) |
ชินแซท และอคิวเมน |
- มีรายได้จากการให้บริการแก่ ทศท. ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐในราคาที่สูงกว่าเทคโนโลยีอื่น 8-9 เท่า |
8. การไม่ออกกฎระเบียบเพื่อบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้า (ปี 2544-2549) |
เอไอเอสและชินแซท ตลอดจนธุรกิจผูกขาดอื่นๆ |
- สามารถมีพฤติกรรมกีดกันการแข่งขัน และควบรวมกิจการเพื่อเพิ่มอำนาจทางตลาดได้โดยไม่ขัดกับกฎหมาย |
9. การไม่เปิดเสรีโทรคมนาคมในการเจรจาการค้าเสรี (FTA) และไม่แก้กฎหมายการประกอบกิจการโทรคมนาคมจนกระทั่งเดือนมกราคม 2549 |
เอไอเอส ดีพีซีและชินแซท และบริษัทอื่นๆ ในธุรกิจเดียวกัน |
- ปกป้องบริษัทจากการแข่งขันจากต่างประเทศ ทำให้ยังสามารถทำกำไรในระดับสูงได้เป็นเวลานาน |
3. ผลงานด้านนโยบายประชานิยม กรณีศึกษากองทุนหมู่บ้านและจดทะเบียนคนจน
[สมชัย จิตสุชน/จิราภรณ์ แผลงประพันธ์]
1. นโยบายกองทุนหมู่บ้านประสบความสำเร็จพอควรในการเข้าถึงกลุ่มผู้ที่มีศักยภาพในการใช้ประโยชน์จากเงินกู้กองทุน คือเป็นเกษตรกรที่สามารถนำเงินไปลงทุนด้านการเกษตรได้ อย่างไรก็ตามยังมีปัญหาในเรื่องการกู้ยืมซ้ำซ้อนและอาจไม่ทั่วถึง ตลอดจนยังมีผู้กู้จำนวนหนึ่งที่ต้องกู้ยืมเงินจากแหล่งอื่นมาใช้คืนเงินกองทุน
2. ในการประเมินผลต่อการเพิ่มรายได้และลดรายจ่ายนั้น พบว่ามีความแตกต่างกันพอสมควรระหว่างผู้กู้ที่ใช้ประโยชน์จากเงินกองทุนได้และผู้ที่ไม่ได้ประโยชน์จากเงินกองทุน ทำให้ในภาพรวมเงินกองทุนหมู่บ้านมิได้มีผลทำให้รายได้ของผู้กู้เพิ่มสูงกว่าผู้ที่มิได้กู้เงินกองทุนอย่างมีนัยสำคัญ
3. ข้อมูลการจดทะเบียนคนจนมีปัญหาในเรื่องความสมบูรณ์และแม่นยำ เพราะมีคนจนถึงกว่าร้อยละ 70 ที่มิได้จดทะเบียนและผู้จดทะเบียนร้อยละ 85 ไม่ใช่คนจน อาจทำให้เกิดปัญหาการละเลยคนจนที่แท้จริงหากรัฐบาลยึดถือฐานข้อมูลนี้โดยไม่ตรวจสอบกับแหล่งอื่น
นโยบายกองทุนหมู่บ้าน (ในเขตชนบท)
นโยบายกองทุนหมู่บ้านถือได้ว่าเป็นหนึ่งใน "เสาหลัก" ของชุดนโยบายประชานิยมของรัฐบาลทักษิณ ทั้งนี้เพราะเป็นนโยบายที่ใช้เงินมากที่สุดและเบิกจ่ายเร็วที่สุด คือมากถึงเกือบ 8 หมื่นล้านบาท และเบิกจ่ายภายในเวลา 1 ปีเป็นส่วนใหญ่
คำนิยมของรัฐบาลไทยรักไทยในการแก้ปัญหาความยากจน คือ "เพิ่มรายได้ ลดรายจ่าย สร้างโอกาส" ให้กับคนจน บทวิเคราะห์ส่วนนี้จึงจะเน้นไปที่การประเมินว่าเงินกู้จากกองทุนหมู่บ้านมีส่วนช่วยในทั้งสามด้านหรือไม่ และมากน้อยเพียงใด โดยใช้ข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจสังคมปี 2545 และปี 2547[2] (เฉพาะผู้กู้เงินในเขตชนบท)
จากข้อมูลการสำรวจ (ตารางที่ 8) พบว่าผู้กู้เงินจากกองทุนหมู่บ้านเป็นคนจนร้อยละ 11.2 ใกล้เคียงกับสัดส่วนคนจนที่ไม่ได้กู้เล็กน้อย (ร้อยละ 10.0) แสดงว่ากองทุนหมู่บ้านให้โอกาสทั้งคนจนและไม่จนในการกู้เงิน (แต่คาดว่าคนจนจะได้รับวงเงินกู้ต่ำกว่าคนไม่จน) ซึ่งก็ไม่เป็นปัญหา เพราะนโยบายนี้มิได้เจาะจงว่าจะต้องเป็นคนจนเสมอไป ไม่เหมือนกับนโยบายที่เคยมีมาก่อนหน้าที่เน้นให้คนจนกู้เท่านั้น
ตารางที่ 8 ลักษณะผู้ได้รับเงินกองทุนหมู่บ้านในเขตชนบท (ร้อยละ)
|
ได้เงิน |
ไม่ได้เงินกองทุน |
|
ได้เงินกองทุน |
ไม่ได้เงินกองทุน |
แยกตามความจน (ปี 2547) |
|
|
แยกตามสัดส่วนแหล่งรายได้ |
|
|
คนไม่จน |
88.8 |
90.0 |
ค่าจ้างแรงงาน |
30.4 |
52.0 |
คนจน |
11.2 |
10.0 |
กำไรธุรกิจนอกภาคเกษตร |
15.6 |
14.3 |
รวม |
100.0 |
100.0 |
กำไรจากการเกษตร |
32.5 |
12.1 |
แยกตามสถานะอาชีพ |
|
|
อื่น ๆ |
21.5 |
21.6 |
นายจ้าง, ธุรกิจส่วนตัว |
53.2 |
22.5 |
รวม |
100.0 |
100.0 |
ลูกจ้าง |
38.8 |
44.3 |
การได้รับสวัสดิการรัฐด้านอื่น |
|
|
อื่น ๆ |
8.0 |
23.2 |
30 บาทรักษาทุกโรค |
85.1 |
69.6 |
รวม |
100.0 |
100.0 |
ประกันสังคม |
4.4 |
14.2 |
|
|
|
เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ |
4.2 |
39.0 |
|
|
|
ลงทะเบียนคนจน |
51.1 |
12.7 |
นอกจากนั้นพบว่าผู้ได้เงินกู้ มักจะเป็นเกษตรกรและมีกิจการของตัวเอง (รวมทั้งกิจการเกษตรด้วย) ซึ่งแสดงว่าผู้กู้ในเขตชนบทน่าจะเป็นผู้ที่มีศักยภาพในการใช้เงินกู้ให้เป็นประโยชน์ได้โดยเฉพาะในทางการเกษตร เพราะเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจเอง แต่ก็ยังมีผู้กู้อีกร้อยละ 38.8 ที่เป็นลูกจ้าง ซึ่งยังไม่ชัดเจนว่ามีแผนการใช้เงินกู้ให้เป็นประโยชน์ในการสร้างเสริมอาชีพและรายได้ได้อย่างไร
ตารางที่ 9 แสดงว่าเกือบร้อยละ 75 มีการกู้ยืมเงินกองทุนมากกว่าหนึ่งครั้ง (ตั้งแต่มีเงินกองทุนในปี 2545) ซึ่งแสดงว่าการหมุนเวียนของเงินกู้ไปสู่คนในหมู่บ้านอาจจะยังไม่ทั่วถึงนัก เพราะเป็นการปล่อยกู้ให้กับผู้กู้เดิมเสียเป็นส่วนใหญ่
ประโยชน์ที่เห็นได้ชัดของเงินกู้กองทุนหมู่บ้านคือการช่วยประหยัดรายจ่ายดอกเบี้ย เพราะกองทุนส่วนใหญ่คิดอัตราดอกเบี้ยไม่เกินร้อยละ 6 ต่อปี ซึ่งต่ำกว่าอัตราดอกเบี้ยนอกระบบมาก ซึ่งน่าจะเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้อัตราการจ่ายคืนเงินกองทุนค่อนข้างดี คือมีการจ่ายคืนได้ตามกำหนดถึงร้อยละ 92.3 ของผู้กู้ ซึ่งมีผู้กู้ร้อยละ 13.7 ที่ต้องกู้ยืมเงินจากแหล่งอื่นมาจ่ายคืนกองทุนหมู่บ้าน
ตารางที่ 9 ผลการดำเนินงานในการให้กู้เงินกองทุน
|
สัดส่วนของผู้ได้เงินกู้ |
|
สัดส่วนของผู้ได้เงินกู้ |
การกู้ยืมซ้ำซ้อน |
|
การแจ้งใช้เงินตามวัตถุประสงค์ |
|
กู้ยืมครั้งเดียว |
26.9 |
ไม่เกินร้อยละ 50 ของเงินกู้กองทุน |
4.2 |
กู้ 2 ครั้ง |
51.6 |
ร้อยละ 50-75 ของเงินกู้ |
4.8 |
กู้ 3 ครั้งหรือมากกว่า |
21.4 |
เกินกว่าร้อยละ 75 ของเงินกู้ |
91.0 |
อัตราดอกเบี้ยเงินกองทุน |
|
การจ่ายเงินคืนกองทุน |
|
ต่ำกว่าร้อยละ 5 ต่อปี |
33.5 |
จ่ายได้ตามกำหนด |
92.3 |
ร้อยละ 5-6 ต่อปี |
48.5 |
ต้องยืมเงินแหล่งอื่นมาคืนกองทุน |
13.7 |
สูงกว่าร้อยละ 6 ต่อปี |
18.0 |
|
|
แม้ว่าผู้กู้ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 91) จะแจ้งว่าได้ใช้เงินส่วนใหญ่ตามวัตถุประสงค์ แต่ในที่สุดแล้วต้องมีการประเมินผลต่อรายได้และรายจ่ายเปรียบเทียบระหว่างผู้กู้เงินและผู้ไม่ได้กู้เงินจากกองทุนหมู่บ้าน ดังแสดงไว้ในตารางที่ 10
ข้อมูลในตารางที่ 10 พบว่าหากเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงของรายได้และรายจ่ายระหว่างผู้ได้รับเงินกู้และไม่ได้รับเงินกู้กองทุน จะไม่แตกต่างกันมากนัก โดยผู้ที่ได้รับเงินกู้ทั้งในปี 2545 และในปี 2547 มีอัตราการเพิ่มของรายได้สูงกว่าคนทั่วไป (ร้อยละ 7.3 เทียบกับร้อยละ 5.8) และมีรายจ่ายเพิ่มช้ากว่าคนทั่วไปเช่นกัน (ร้อยละ 7.1 เทียบกับร้อยละ 7.6) แต่สำหรับคนที่ได้เงินกู้ในปีเดียว คือปี 2545 หรือปี 2547 กลับเป็นกลุ่มคนที่มีอัตราการเพิ่มของรายได้ต่ำสุด (ร้อยละ 4.3) จึงมีผลทำให้ในภาพรวมแล้วการได้รับเงินกู้กองทุนหมู่บ้าน
ข้อที่น่าสังเกตที่สุดก็คือ แม้ในภาพรวมรายได้จะเพิ่มขึ้นก็ตาม แต่พบว่ามีคนร้อยละ 41 ที่มีรายได้ลดลงในช่วงปี 2545-2547 และสัดส่วนนี้ไม่แตกต่างกันมากนักไม่ว่าจะได้รับเงินกู้กองทุนหมู่บ้านหรือไม่ก็ตาม (ตัวอย่างเช่น ผู้ได้รับเงินกู้ในทั้งสองปี แต่มีรายได้ลดลงมีร้อยละ 39) ซึ่งแสดงว่าการได้รับเงินกู้มิได้เป็นหลักประกันว่าจะสามารถป้องกันตัวเองจากปัจจัยทางลบอื่น ๆ ที่มีผลทำให้รายได้ลดลง
ตารางที่ 10 เปรียบเทียบผลต่อรายได้รายจ่ายของผู้กู้และผู้ไม่กู้ (ระดับบุคคล)
การได้รับเงินกองทุนหมูบ้าน |
รายได้ |
สัดส่วน (%) |
%เปลี่ยนแปลงต่อปี |
|
รายได้ |
รายจ่าย |
|||
ได้ทั้ง 2 ปี |
ลดลง |
39 |
-21.1 |
-2.4 |
เพิ่มขึ้น |
61 |
29.9 |
13.4 |
|
รวม |
100 |
7.3 |
7.1 |
|
ได้ปี 45 หรือ 47 |
ลดลง |
43 |
-23.5 |
-4.2 |
เพิ่มขึ้น |
57 |
30.6 |
16.6 |
|
รวม |
100 |
4.3 |
7.3 |
|
ไม่ได้กู้ |
ลดลง |
41 |
-21.9 |
-7.2 |
เพิ่มขึ้น |
59 |
29.2 |
19.4 |
|
รวม |
100 |
5.8 |
8.2 |
|
รวม |
ลดลง |
41 |
-22.2 |
-5.0 |
เพิ่มขึ้น |
59 |
29.8 |
16.8 |
|
รวม |
100 |
5.8 |
7.6 |
ข้อสรุปของผลการศึกษาในส่วนนี้ก็คือ (ก) ผลของเงินกู้กองทุนหมู่บ้านมีลักษณะแบ่งแยกที่ชัดเจนระหว่างผู้ที่สามารถใช้ประโยชน์จากเงินกองทุนและผู้ที่ไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้ และ (ข) ในภาพรวมแล้วการได้รับเงินกองทุนหมู่บ้านมิได้เป็นหลักประกันว่าจะสามารถป้องกันตัวเองจากความเสี่ยงของรายได้ที่ลดลงได้
ตารางที่ 11 ยืนยันข้อสรุปข้างต้น กล่าวคือหากคำนวณว่าการได้รับเงินกองทุนหมู่บ้านมีผลทำให้รายได้ของผู้ได้รับเงินกู้เพิ่มมากขึ้นกว่ารายได้ของผู้ไม่ได้รับเงินกู้จริงหรือไม่ และเพิ่มมากเท่าไร กลับพบว่าในภาพรวมแล้วการได้รับเงินกองทุนหมู่บ้านมิได้ทำให้รายได้ของผู้ได้รับเพิ่มมากขึ้นแต่อย่างใด
ตารางที่ 11 ภาพรวมของการเพิ่มรายได้ของเงินกองทุนหมู่บ้าน (ล้านบาท)
กลุ่มครัวเรือนชนบท |
รายได้จริง |
รายได้ปี 2547 ถ้าไม่ได้เงินกองทุน |
ผลจากการได้เงินกองทุน |
|
ปี 2545 |
ปี 2547 |
|||
กลุ่มครัวเรือนที่ไม่ได้เงินกองทุน |
517,216 |
579,166 |
579,166 |
- |
กลุ่มครัวเรือนที่ได้กองทุน |
673,597 |
753,852 |
754,278 |
-425 |
ได้ปี 45 หรือ 47 |
335,485 |
364,729 |
375,668 |
-10,939 |
ได้ทั้งสองปี |
338,112 |
389,123 |
378,610 |
10,514 |
การจดทะเบียนคนจน
การจดทะเบียนคนจนเป็นอีกมาตรการหนึ่งที่ช่วยทำให้รัฐบาลทักษิณมีภาพพจน์ของความตื่นตัวในการแก้ปัญหาความยากจน ที่ชัดเจนคือมีผลในทางจิตวิทยากับประชาชนผู้มีปัญหาว่าจะได้รับการเหลียวแลจากรัฐบาล
หากจะทำการประเมินมาตรการจดทะเบียนคนจนอย่างครบถ้วน ก็ควรตรวจสอบว่านอกเหนือจากผลทางจิตวิทยาที่กล่าวถึงนี้แล้ว ในทางปฏิบัติได้มีการแก้ปัญหาให้กับผู้มาจดทะเบียนอย่างได้ผล ถูกจุด และมีความยั่งยืนหรือไม่ ซึ่งในขั้นนี้ยังไม่มีข้อมูลเพียงพอที่จะประเมินอย่างลึกซึ้งระดับนั้น ในที่นี้จึงจะเพียงพิจารณาปัญหาที่ดูเหมือนเล็กแต่ไม่เล็กของการจดทะเบียนคนจน นั่นคือ "การจดทะเบียนคนจนมีผลทำให้คนจนที่แท้จริงถูกละเลยหรือไม่"
ปัญหานี้ดูเหมือนเล็ก เพราะรัฐบาลอาจมองว่าเป็นเพียงปัญหาทาง "เทคนิค" แต่จะเป็นปัญหาไม่เล็กทันที หากรัฐบาลยึดถือข้อมูลการลงทะเบียนคนจนว่าเป็นข้อมูลของคนจนที่ครบถ้วนแล้ว (ซึ่งมีแนวโน้มที่รัฐบาลจะทำเช่นนั้น) และใช้เป็นเกณฑ์ในการประเมินว่าได้แก้ปัญหาจนสามารถ "กำจัด" ความยากจนให้หมดไปในเวลา 3 ปีตามที่ประกาศไว้
ข้อมูลในตารางที่ 12 แสดงถึงความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลการจดทะเบียนคนจนว่ามีปัญหาสูงมาก กล่าวคือ มีคนจนถึงร้อยละ 71.6 ที่ไม่ได้มาจดทะเบียน จึงมีความเสี่ยงว่าคนกลุ่มนี้อาจจะไม่ได้รับการเหลียวแลจากรัฐบาล ในขณะที่ในกลุ่มผู้มาจดทะเบียนก็ไม่ได้เป็นคนจนถึงร้อยละ 85
ตารางที่ 12 ผู้จดทะเบียนคนจนแยกตามความยากจนที่แท้จริง
การจดทะเบียนคนจน |
คนไม่จน |
คนจน |
รวม |
ไม่ได้จด |
82.0% |
71.6% |
|
จด |
18.0% |
28.4% |
|
รวม |
100.0% |
100.0% |
|
สัดส่วนในกลุ่มผู้จดทะเบียน |
84.9% |
15.1% |
100.0% |
4. ผลงานด้านนโยบายประชานิยม: กรณีศึกษาการพักชำระหนี้สามปี
[อัมมาร สยามวาลา]
ในการเลือกตั้งปี 2544 พรรคไทยรักไทยได้เสนอโครงการให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) พักชำระหนี้ของเกษตรกรไปสามปี ส่วนหนึ่งเพื่อกระตุ้นให้เกษตรกรได้ใช้จ่ายเงินเพิ่มขึ้น เพื่อช่วยพยุงเศรษฐกิจที่ยังซบเซาอยู่ในช่วงนั้น อีกส่วนหนึ่งก็เพื่อแบ่งเบาภาระหนี้สินของเกษตรกรไทย ที่เชื่อกันว่าอยู่ในระดับสูงเกินไป
เมื่อพรรคไทยรักไทยได้รับเลือกเข้ามาเป็นรัฐบาล ก็ได้ให้ ธกส. ดำเนินการตามสัญญาที่ได้ให้ไว้ ธกส.ก็ได้ดำเนินการโดยให้ทางเลือกแก่เกษตรกรในสองแนวทางกว้างๆ คือ เกษตรกรที่ประสงค์จะพักชำระหนี้จะสามารถเลื่อนการจ่ายเงินต้นไปได้สามปี โดยไม่ต้องจ่ายดอกเบี้ยระหว่างนั้น ขณะเดียวกันในช่วงสามปีนี้ก็ไม่สามารถกู้เงินใหม่จาก ธกส. ได้ ส่วนเกษตรกรที่ไม่ประสงค์จะพักชำระหนี้ ก็สามารถกู้เงินจาก ธกส.ต่อไปได้ โดย ธกส. จะลดอัตราดอกเบี้ยลงร้อยละ 3 จากระดับก่อนหน้านั้น
ผลกระทบต่อการใช้จ่ายของเกษตรกรเป็นอย่างไร งานวิจัยของสุชานันท์ แต้มบุญเลิศชัยได้แสดงให้เห็นว่า ผลกระทบต่อการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคของเกษตรกรจากการพักชำระหนี้นั้นแม้จะเป็นบวกแต่ก็ไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ ส่วนทางด้านการลงทุนในภาคเกษตรนั้น ปรากฏว่าเกษตรกรที่ขอพักชำระหนี้นั้นมีการลงทุนต่ำกว่าเกษตรกรที่มิได้ขอพักชำระหนี้ (ยกเว้นในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ) ทั้งนี้เพราะเมื่อเกษตรกรตกอยู่ภายใต้เงื่อนไขของการพักชำระหนี้แล้ว ก็ไม่สามารถกู้เงิน (ใหม่) มาลงทุนได้ เช่นเดียวกัน การลงทุนนอกภาคเกษตรก็ลดลง
ดังนั้นจึงสรุปในส่วนแรกได้ว่า การพักชำระหนี้ไม่มีผลที่คาดไว้ว่าจะกระตุ้นให้เกษตรกรใช้จ่ายเพื่อการบริโภคหรือการลงทุนมากขึ้น
ในส่วนที่สองที่กล่าวถึงเป้าหมายที่จะลดภาระหนี้ของเกษตรกรที่เชื่อกันว่ามีมากเกินไปนั้น นโยบายพักชำระหนี้ไม่มีผลแต่ประการใด เพราะนโยบายนี้มิได้ลดปริมาณหนี้ที่มีอยู่ เพียงแต่เลื่อนระยะเวลาที่ต้องชำระคืนไปเท่านั้น มิหนำซ้ำ หลังจากที่รัฐบาลอ้างว่าเกษตรกรมีภาระหนี้สินท่วนท้นจนต้องพักชำระหนี้ ก็ได้ออกนโยบายตามด้วยการเพิ่มสินเชื่อที่ให้แก่ชาวชนบท โดยผ่านกองทุนหมู่บ้านและธนาคารประชาชนอีก
5. ผลงานนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค
[อัมมาร สยามวาลา]
เมื่อพรรคไทยรักไทยเข้ามาบริหารประเทศหลังจากชนะเลือกตั้งในปี 2544 ก็ได้เร่งนำเอานโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคมาใช้ตามสัญญาที่ให้ไว้แก่ประชาชน นโยบายนี้มีจุดมุ่งหมายที่จะให้ประเทศไทยก้าวกระโดดไปสู่ระบบประกันสุขภาพที่ถ้วนหน้าอย่างสมบูรณ์ ปกติแล้ว ถ้าจะสร้างระบบประกันสุขภาพที่ประสบผลสำเร็จอย่างดี ก็จะต้องใช้เวลาเตรียมงานมากพอสมควร แต่รัฐบาลไทยรักไทยประสงค์ที่จะทำตามสัญญาให้ได้เร็วที่สุด จึงได้รีบเร่งนำโครงการนี้มาดำเนินการอย่างสมบูรณ์ภายในระยะเวลาประมาณหนึ่งปี โดยมีการเตรียมงานที่ค่อนข้างจำกัด
การเร่งรีบดำเนินการตามสัญญานั้นเป็นนิมิตหมายที่ดีและเป็นของใหม่สำหรับนักการเมืองไทย แต่ถ้าจะเร่งรีบทำตามนโยบายเช่นนี้แล้ว ก็ต้องคำนึงว่านโยบาย 30 บาทนั้นเป็นนโยบายที่รัฐให้สัญญากับประชาชนไว้ว่าเมื่อใดป่วยก็สามารถมารักษาได้ในราคา 30 บาท โดยไม่ทราบว่าจะมีประชาชนมาใช้บริการเพิ่มขึ้นจากเดิมมากน้อยเท่าใด เพราะไม่มีเวลาแสวงหาข้อมูล (เช่น ด้วยการทำโครงการนำร่องในสถานพยาบาลบางแห่ง) แต่ถ้าไม่อยากรอจนได้ข้อมูลที่ดีกว่า ก็สมควรที่รัฐบาลจะต้องกันเงินเผื่อไว้เป็นจำนวนมาก
นับจากเริ่มโครงการก็ปรากฏว่ารัฐบาลเจียดเงินงบประมาณมาอย่างจำกัดให้แก่โครงการนี้ ในปีแรกได้รับเงินเพิ่มจากปีงบประมาณ 2544 (ก่อนเริ่มโครงการ 30 บาท) เพียงร้อยละ 7.8 ต่ำกว่าอุปสงค์ที่เพิ่มขึ้นอย่างมาก หลังจากนั้นเมื่อรัฐบาลได้รับทราบข้อมูลเกี่ยวกับการขาดแคลนงบประมาณ รัฐบาลก็ได้เพิ่มงบประมาณทีละน้อยและไม่เป็นไปตามต้นทุนที่สูงขึ้นของสถานพยาบาล ทุกต้นปีที่มีการเตรียมงบประมาณสำหรับปีถัดไป ฝ่ายผู้บริหารโครงการก็จะประมาณการต้นทุนของโครงการ เลขาธิการสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติก็จะไปหานายกรัฐมนตรี และก็จะได้รับคำมั่นสัญญาจากนายกฯ ว่าจะได้รับงบประมาณตามที่ขอ แต่เมื่อผ่านกระบวนการงบประมาณทั้งหมด การปรับจำนวนเงินก็จะต่ำกว่าที่ขอไว้ และบางครั้งก็จะไม่ได้เพิ่มขึ้นเลย ทั้งๆ ที่ประจักษ์ชัดว่างบประมาณในแต่ละปีนั้นไม่เพียงพอ
ผลที่เกิดขึ้นก็คือ นโยบายที่ควรจะให้สิทธิ์แก่คนไทยทุกคนได้รับการรักษาพยาบาลที่ได้มาตรฐานโดยไม่ต้องคำนึงว่ารวยหรือจน และจะเป็นฐานที่ไทยจะมีระบบการรักษาพยาบาลที่ให้ความเป็นธรรมแก่ทุกคน ได้กลับไปเป็นระบบที่มีสองมาตรฐานเหมือนเดิม ระบบหนึ่งนั้นมีไว้ให้แก่คนมีฐานะที่สามารถจ่ายเองได้ และอีกระบบหนึ่งนั้นมีไว้สำหรับคนจน
กระนั้นก็ตาม นโยบาย 30 บาทได้ช่วยให้คนจนสามารถลดการใช้จ่ายเงินเพื่อการรักษาพยาบาลไปได้ค่อนข้างมาก ซึ่งครั้งหนึ่งค่ารักษาพยาบาลได้นำความหายนะทางเศรษฐกิจมาให้แก่ครอบครัวในระดับล่างค่อนข้างมาก ผลการวิจัยโดยวิโรจน์ ณ ระนองจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยพบว่า นโยบาย 30 บาทได้ช่วยให้คนจนในประเทศลดลงไปถึง 300,000 คน หรือร้อยละ 7 มีเพียงไม่กี่นโยบายของรัฐบาลไทยไม่ว่าในสมัยใดที่มีผลโดยตรงที่จะลดจำนวนคนจนได้มากเท่านี้ ด้วยเหตุนี้ นโยบาย 30 บาทเป็นนโยบายของพรรคไทยรักไทยที่ประชาชนโดยทั่วไปขานรับและชื่นชมเกือบจะมากที่สุด
แต่ความนิยมชมชอบที่พรรคไทยรักไทยได้รับจากประชาชนนั้นตั้งอยู่บนภาระอันหนักหน่วงที่ตกแก่บุคลากรในสถานพยาบาลของรัฐ อีกทั้งฐานะทางการเงินของสถานพยาบาลเหล่านี้ก็อยู่ในสภาพที่น่าวิตก
คำถามที่เกิดขึ้นก็คือ เพราะเหตุใดโครงการที่เป็นที่นิยมของประชาชนและที่พรรคไทยรักไทยสามารถอ้างความเป็นเจ้าของได้อย่างเต็มภาคภูมิ จึงไม่ได้รับการเหลียวแลจากนายกรัฐมนตรีหลังจากปีแรกที่ได้จัดตั้งไป และไม่ได้รับแรงสนับสนุนอีกต่อไป ข้อสันนิษฐานก็คือ รัฐบาลได้รับคะแนนเสียงไปแล้วจากการริเริ่มและดำเนินการนโยบาย 30 บาท เมื่อได้คะแนนไปแล้ว รัฐบาลก็จะไม่ได้คะแนนอีกจากการจัดหาเงินเพิ่มเติมให้แก่โครงการนี้ เพราะปัญหาการเงินของโครงการนี้ยังไม่ประจักษ์ต่อประชาชน และแม้จะได้คะแนนเสียงเพิ่มขึ้นอีก ก็จะได้ไม่มากเท่ากับนโยบายประชานิยมอื่นที่รัฐบาลจะสามารถไปคิดค้นมาหลอกล่อประชาชน เช่นนโยบายเอื้ออาทรต่างๆ