บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เรื่อง ขอบเขตอำนาจหน้าที่ของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน(การตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากรของกรมสรรพากร)

กรมสรรพากรได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ กค 0706/ก 48 ลงวันที่ 27 กรกฎาคม 2549 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า กรมสรรพากรได้รับหนังสือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ตผ 0014/1587 ลงวันที่ 17 พฤษภาคม 2549 แจ้งว่าสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ทำการตรวจสอบการจัดเก็บภาษีอากร และ การประเมินภาษีอากรของกรมสรรพากร กรณีที่นายพานทองแท้ ชินวัตร และนางสาวพิณทองทา ชินวัตร ซื้อหุ้นของบริษัท ชิน คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) นอกตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย จากบริษัท แอมเพิลริช สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงมีความจำเป็นต้องขอสำเนาเอกสารที่เกี่ยวข้องเพื่อนำมาประกอบการพิจารณา และต่อมาสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน โดยเจ้าหน้าที่ตรวจสอบได้มีจดหมายบันทึก ด่วนมาก ที่ ตผ 04/04 ลงวันที่ 14 กรกฎาคม 2549 แจ้งให้ข้าราชการกรมสรรพากรไปพบเจ้าหน้าที่ตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เพื่อสอบถามข้อมูลเกี่ยวกับกรณีดังกล่าว โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542…

โดยกรมสรรพากรมีความเห็น...และขอหารือว่า

1. การตอบข้อหารือเป็นหนังสือของกรมสรรพากร โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 5 แห่งประมวลรัษฎากร ประกอบกับกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมสรรพากร กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2548 กระทำได้หรือไม่ อย่างใด

2. สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจตรวจสอบและเชิญข้าราชการกรมสรรพากรที่เกี่ยวข้องไปสอบถามข้อมูลเกี่ยวกับการตอบข้อหารือตามหนังสือของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทั้งสองฉบับที่มีไปถึงกรมสรรพากรหรือไม่ อย่างใด

3. การตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร และการประเมินภาษีอากรของกรมสรรพากรตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 มีลักษณะการตรวจอย่างใด ครอบคลุมเรื่องใดบ้าง และมีขอบเขตการตรวจเป็นอย่างใด

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าว ประกอบกับได้ฟังคำชี้แจงจากผู้แทนกระทรวงการคลัง (กรมสรรพากร) และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินแล้วมีความเห็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง การตอบข้อหารือเป็นหนังสือของกรมสรรพากรโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 5 แห่งประมวลรัษฎากร ประกอบกับกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมสรรพากร กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2545 กระทำได้หรือไม่ อย่างใดนั้น เห็นว่า เมื่อกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมสรรพากร กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2545 ได้กำหนดให้กรมสรรพากรมีภารกิจเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากรตามประมวลรัษฎากร และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง และเป็นที่ตระหนักกันดีว่า การจัดเก็บภาษีอากรตามประมวลรัษฎากรนั้น มีรายละเอียดตามกฎหมายวิธีปฏิบัติ และข้อวินิจฉัยที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก เป็นการยากที่ประชาชนผู้มีหน้าที่เสียภาษีจะเข้าใจได้โดยถูกต้อง หากเข้าใจผิดพลาดผู้มีหน้าที่เสียภาษีอาจถูกปรับและเสียเงินเพิ่มตามที่บัญญัติไว้ในประมวลรัษฎากรได้ จึงเป็นหน้าที่โดยตรงที่กรมสรรพากรจะต้องอำนวยบริการให้แก่ประชาชน ในเมื่อเกิดข้อสงสัยว่าธุรกรรมที่ตนจะดำเนินการนั้นต้องเสียภาษีหรือไม่ เพียงใด

ด้วยเหตุดังกล่าวในกฎกระทรวงกำหนดอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการต่างๆ ของกรมสรรพากรจึงได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งในการตอบข้อหารือทางภาษีอากร การตอบข้อหารือทางภาษีอากรแก่ผู้ต้องเสียภาษีจึงเป็นหน้าที่อย่างหนึ่งของกรมสรรพากร และส่วนราชการของกรมสรรพากรที่จะต้องให้บริการแก่ผู้มีหน้าที่เสียภาษี แม้จะได้ความจากอธิบดีกรมสรรพากรซึ่งเป็นผู้แทนมาชี้แจงว่า การตอบข้อหารือทางภาษีอากรของกรมสรรพากรไม่เป็นการตัดอำนาจของเจ้าพนักงานประเมินในการที่จะใช้อำนาจประเมินตามประมวลรัษฎากรในภายหลัง หากเห็นว่า การตอบข้อหารือนั้นยังไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็มิได้หมายความว่าการตอบข้อหารือนั้นจะไม่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ของกรมสรรพากรหรือเจ้าพนักงานของกรมสรรพากรที่ได้ตอบข้อหารือนั้นตามหน้าที่ หรือเป็นการตัดหน้าที่ในการตอบข้อหารือ

ประเด็นที่สอง สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจตรวจสอบ และเชิญข้าราชการกรมสรรพากรที่เกี่ยวข้องไปสอบถามข้อมูลเกี่ยวกับการตอบข้อหารือตามหนังสือของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทั้งสองฉบับที่มีไปถึงกรมสรรพากรหรือไม่ อย่างใดนั้น ในเบื้องต้นสมควรวินิจฉัยก่อนว่า สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากรของกรมสรรพากรหรือไม่

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้พิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 312 ได้บัญญัติให้มีการตรวจเงินแผ่นดินขึ้นโดยองค์กรซึ่งประกอบด้วยสามส่วน คือ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน โดยทั้งสามส่วนดังกล่าวรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้มีความเป็นอิสระและเป็นกลาง โดยให้มีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินบัญญัติไว้ ซึ่งต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 ออกใช้บังคับ และบัญญัติอำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินประการหนึ่งไว้ในมาตรา 39 (2) (จ) ว่า ให้มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร เพื่อแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ โดยมิได้มีบทบัญญัติจำกัดว่าต้องเป็นการจัดเก็บภาษีอากรของหน่วยงานใด เมื่อมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายบัญญัติไว้ชัดแจ้งเช่นนั้น จึงเห็นว่าสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินย่อมมีอำนาจที่จะเข้าตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากรของกรมสรรพากรได้ และเมื่อสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจเข้าตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากรของกรมสรรพากร สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงย่อมมีอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 42 (1) ในอันที่จะเรียกผู้รับตรวจหรือเจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจมาสอบสวน หรือสั่งให้ผู้รับตรวจหรือเจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจส่งมอบบัญชี ทะเบียน เอกสาร หรือหลักฐานอื่นบรรดาที่หน่วยรับตรวจจัดทำขึ้นหรือมีไว้ในครอบครองได้…

ในส่วนข้อโต้แย้งที่กรมสรรพากรเห็นว่า ในกรณีข้อเท็จจริงที่เป็นปัญหานั้น หากผู้มีเงินได้มีภาระต้องเสียภาษีก็มีหน้าที่ต้องยื่นรายการเกี่ยวกับเงินได้พึงประเมินภายในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2550 กรณีจึงยังไม่ถึงขั้นตอนที่กรมสรรพากรจะมีอำนาจในการประเมินนั้น ได้ความจากการตอบข้อซักถามและชี้แจงของผู้แทนกรมสรรพากรว่า กระบวนการจัดเก็บภาษีอากรหรือภาระภาษีนั้น เริ่มต้นตั้งแต่เกิดธุรกรรมขึ้น ส่วนระยะเวลาในการยื่นแบบแสดงรายการนั้น เป็นเรื่องของการกำหนดระยะเวลาเพื่อให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีต้องดำเนินการยื่น และชำระภาษีซึ่งมิได้หมายความว่าภาระภาษีจะยังไม่เกิดขึ้น ในทางปฏิบัติผู้มีหน้าที่เสียภาษีย่อมไม่ยื่นแบบแสดงรายการอันเกี่ยวกับธุรกรรมนั้น และย่อมยากที่จะมีเจ้าพนักงานประเมินไปดำเนินการประเมินให้ขัดต่อหนังสือตอบข้อหารือของกรมสรรพากรได้ แม้ผู้แทนกรมสรรพากรจะยืนยันว่าการตอบข้อหารือดังกล่าวไม่เป็นการตัดอำนาจของเจ้าพนักงานประเมินในอันที่จะประเมินภาษีได้ แต่ก็ยอมรับว่าในทางปฏิบัติยังไม่เคยเกิดขึ้น ด้วยเหตุนี้

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) จึงเห็นว่าในกรณีที่เป็นปัญหาหารือมานี้ กระบวนการจัดเก็บภาษีได้เกิดขึ้น เมื่อมีการทำธุรกรรม และกรมสรรพากรตอบข้อหารือว่าธุรกรรมดังกล่าวไม่ต้องเสียภาษี ส่วนข้อโต้แย้งที่ว่ามาตรา 39 (2) (จ) ได้บัญญัติว่า "ในกรณีนี้ให้มีอำนาจตรวจสอบการประเมินภาษีอากร..." และกรณีนี้ยังไม่มีการประเมิน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงยังไม่มีอำนาจเข้าตรวจสอบนั้น เห็นว่า อำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 39 (2) (จ) อันเป็นอำนาจหน้าที่หลักนั้น ได้แก่ การตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร สำหรับบทบัญญัติต่อมาที่ว่า "ในกรณีนี้ให้มีอำนาจตรวจสอบการประเมินภาษีอากร...ด้วย" นั้น เป็นเพียงบทบัญญัติเสริมเพื่อให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินสามารถตรวจสอบดุลพินิจในการประเมินภาษีอากรดังที่กรมสรรพากรเข้าใจ ส่วนความตอนท้ายของมาตรา 39 (2) (จ) ที่ว่า "หน่วยรับตรวจต้องเปิดเผยข้อมูลที่ได้มาจากผู้เสียภาษีอากร...ให้แก่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตามที่ร้องขอด้วย และให้ถือว่าการให้ข้อมูลดังกล่าวเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย" นอกจากเป็นการบัญญัติอำนาจเสริมนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 42 แล้ว ยังเป็นบทบัญญัติเพื่อคุ้มครองผู้รับตรวจและเจ้าพนักงานของผู้รับตรวจไม่ให้ต้องถูกฟ้องร้องดำเนินคดีจากผู้เสียภาษีอากรตามมาตรา 10 แห่งประมวลรัษฎากร

อย่างไรก็ตาม โดยที่เจ้าพนักงานของกรมสรรพากรอยู่ในบังคับแห่งบทบัญญัติมาตรา 10 แห่งประมวลรัษฎากร ในอันที่จะต้องไม่เปิดเผยกิจการของผู้เสียภาษีอากรหรือของผู้อื่นที่เกี่ยวข้อง กรณีจึงอยู่ในบังคับแห่งมาตรา 42 วรรคสอง กล่าวคือ การจะเปิดเผยข้อมูลใดๆ อันเกี่ยวกับกิจการของผู้เสียภาษีอากรหรือของผู้อื่นที่เกี่ยวข้อง จะได้รับยกเว้นไม่ต้องรับผิดชอบ ก็ต่อเมื่อผู้ว่าการได้มีหนังสือแจ้งผู้ควบคุมกำกับหรือรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจแล้ว

ประเด็นที่สาม การตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากรและการประเมินภาษีอากรของกรมสรรพากรตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 มีลักษณะการตรวจอย่างใด ครอบคลุมเรื่องใดบ้าง และมีขอบเขตการตรวจเป็นอย่างใดนั้น เห็นว่า ในการตรวจสอบการเงินแผ่นดินของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินนั้น จะมีลักษณะของการตรวจอย่างใด ครอบคลุมเรื่องใด และมีขอบเขตเพียงใด ย่อมต้องเป็นไปตามที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินได้กำหนดตามมาตรา 37 (2) ซึ่งให้อำนาจผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินกำหนดแผนการตรวจสอบ เรื่องที่จะต้องตรวจสอบ วิธีการ ขอบเขต แนวการตรวจสอบของเจ้าหน้าที่ตรวจสอบ

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

สิงหาคม 2549

---------------------------

ที่มา : ผู้จัดการออนไลน์